吳華林，趙德招，程海峰

(1．上海河口海岸科學研究中心 河口海岸交通行業(yè)重點實驗室，上海 201201;2．交通運輸部長江口航道管理局，上海 200120)

我國大規(guī)模的港口和航道建設，產(chǎn)生了數(shù)量巨大的疏浚土，傳統(tǒng)上疏浚土多以水拋方式處理，對河流及海洋環(huán)境及水生態(tài)系統(tǒng)帶來了一定負面影響．合理處置疏浚土，不僅可減輕對環(huán)境的影響，還能增加大量的土地資源，為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供用地，為國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻．固體廢棄物綜合利用率也是我國節(jié)能減排工作的重要指標之一．疏浚土的綜合利用正是水運行業(yè)貫徹落實科學發(fā)展觀，建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，發(fā)展低碳經(jīng)濟的重要切入點．科學界定疏浚土綜合利用內(nèi)涵，分析我國在疏浚土綜合利用方面存在的主要問題并尋求對策，具有十分重要的現(xiàn)實意義．

1 疏浚土綜合利用內(nèi)涵

“疏浚土是一種寶貴的資源”，疏浚土的資源屬性主要體現(xiàn)在疏浚土的可用性、有價值性和一定范圍的不可再生性．

疏浚土的綜合利用，就是從疏浚土作為一種寶貴資源的角度，改變簡單單一的拋棄處置方式，根據(jù)疏浚土的特性，結(jié)合對土地資源的需求，選擇適用的有益利用方式，充分發(fā)掘并實現(xiàn)疏浚土潛在的綜合價值．對疏浚土所作的任何有益利用，均稱為疏浚土的綜合利用．疏浚土的綜合利用也稱疏浚土的有益利用，國際上稱為“Beneficial Uses of Dredged Material”［1－2］，其含義包括以下兩方面:

(1)疏浚土有益利用是指所有的對疏浚土實現(xiàn)可再生利用的、具有積極正面作用的處理方式．其有益性應更多地體現(xiàn)于對環(huán)境有益，而非僅僅直接的功利性效益．

(2)疏浚土有益利用是區(qū)別于疏浚土處置方式的另一類積極的處理方式．這里的“疏浚土處置”指因無法進行綜合利用而對疏浚土或污染疏浚土采取的外拋、棄置或填埋等處理方式．疏浚土處置方式之外的其他疏浚土處理方式均為疏浚土的綜合利用．

疏浚土綜合利用方式主要與疏浚土的性質(zhì)有關(guān)．清潔疏浚土作為一種寶貴資源，其綜合利用方式和途徑通?？梢苑譃?大類:工程利用、農(nóng)業(yè)和產(chǎn)品利用、改善環(huán)境．當然，上述分類主要依據(jù)疏浚土進行利用后產(chǎn)生的再生價值和用途進行劃分的．部分疏浚土綜合利用方式因具有多樣的再生價值和用途，也可屬于不同的類型，如海灘養(yǎng)護既有工程性利用的特點，又兼有改善環(huán)境的功能．

工程利用是在土木工程建設或維護中利用疏浚物資源，主要包括造地、海灘養(yǎng)護、近海階坎修建、海岸防護以及置換回填等．我國疏浚土主要用于吹(回)填造陸．

農(nóng)業(yè)和產(chǎn)品利用包括農(nóng)業(yè)(土壤改良)、園藝和林業(yè)、在疏浚物隔離儲存區(qū)進行水產(chǎn)養(yǎng)殖以及將疏浚物用于制造建筑材料等．

疏浚土用于改善環(huán)境的方式和途徑主要體現(xiàn)在濕地恢復和建立、公園和休閑區(qū)、景觀以及多用途場地開發(fā)(商業(yè)、工業(yè)、娛樂和都市功能的開發(fā))等方面．

2 國內(nèi)外疏浚土綜合利用現(xiàn)狀對比

2．1 發(fā)達國家疏浚土綜合利用情況調(diào)研

關(guān)于疏浚土綜合利用，美國、英國、日本、荷蘭等國外主要發(fā)達國家已經(jīng)開展了許多卓有成效的工作，取得了大量的成果，已具備一套較為成熟的包括管理、設計、科研、施工等環(huán)節(jié)的實施體系，保證了疏浚土能科學、合理和有效地利用［3－4］．國外主要發(fā)達國家疏浚土綜合利用的現(xiàn)狀和特點可概括為如下幾點:

(1)利用率較高．盡管美國、英國、日本等發(fā)達國家產(chǎn)生的疏浚土數(shù)量不大，但其利用率普遍較高，美國可達到80%，英國達到65%，日本則高達95%［5］，荷蘭也達到了90%以上．

(2)利用的目的和方式多樣化，更多用于生態(tài)環(huán)境的修復和保護．國外發(fā)達國家疏浚土綜合利用的領(lǐng)域十分廣泛，已從大建設時期簡單的用于吹填造陸、空港工程、建筑材料向用途多樣化、工藝精細化、利用工廠化的方向發(fā)展．越來越注重向有利于環(huán)境和生態(tài)修復、保護方面發(fā)展，如海灘養(yǎng)護、營造和恢復濕地、野生動物棲息地恢復、景觀美化、土壤改良、露天礦生態(tài)恢復等．

(3)擁有比較完整的管理機構(gòu)、政策法規(guī)和技術(shù)標準．主要發(fā)達國家都建設有疏浚土利用組織管理機構(gòu)，如美國專門成立國家疏浚小組、地區(qū)疏浚小組及地方規(guī)劃項目組三級組織機構(gòu)，英國主要由環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部(Department of Environment，F(xiàn)ood and Rural Areas，Defra)負責與疏浚土利用有關(guān)的技術(shù)指導和政策制定等管理工作．而且，大都建立了疏浚土利用的相關(guān)法規(guī)和技術(shù)標準，如倫敦公約、歐盟廢棄物管理指令、英國的《疏浚物有益利用指南》、美國的《疏浚與疏浚物處置工程師手冊》、《美國未來十年行動綱領(lǐng)》和日本的《疏浚土有益利用和海洋處置技術(shù)指南》等．

(4)注重疏浚土利用方面的技術(shù)研究．自《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996議定書》生效后，發(fā)達國家對疏浚土外拋的控制越來越嚴格．雖然歐美、日本政府沒有對具體的疏浚工程項目給予資金上的支持，但各自均建立了政府管理部門和研究機構(gòu)，注重疏浚土利用技術(shù)及污染土處理技術(shù)的研究，研究經(jīng)費由政府承擔．

(5)“疏浚土是一種可利用的資源”思想深入人心．發(fā)達國家疏浚土有益利用率之所以高，其根源是理念的改變，公認疏浚土不是“廢棄物”，是不可再生的“資源”．因此，理念的改變導致行為的改變，引導、支持、鼓勵利用疏浚土，而不是輕易地拋棄．

2．2 國內(nèi)疏浚土綜合利用情況

根據(jù)國內(nèi)調(diào)研結(jié)果(表1)，可將我國疏浚土綜合利用的現(xiàn)狀和特點［3－4］概括為:

(1)疏浚土產(chǎn)生量巨大，來源以沿海港口航道疏浚為主．我國水運工程產(chǎn)生的疏浚土總量是巨大的，據(jù)不完全統(tǒng)計和預測，目前乃至今后數(shù)年穩(wěn)居世界第一．我國港口建設仍處在迅速發(fā)展期，必然要產(chǎn)生數(shù)量巨大的疏浚土，且主要集中在沿海地區(qū)．

(2)疏浚土利用率低，利用率在地理上分布極不均衡．根據(jù)調(diào)研結(jié)果分析，我國水運工程疏浚土的平均利用率約65%，總體偏低，且各地區(qū)利用情況差異較大．地域上表現(xiàn)為以下特點:(a)沿海地區(qū)基建性疏浚土利用率高;(b)內(nèi)陸地區(qū)疏浚土利用率偏低，維護性疏浚土利用率低．

(3)疏浚土利用目的和方式相對單一，主要應用于吹填造陸．港口工程建設所需陸域面積較大，已經(jīng)歷了十幾年的大建設、大發(fā)展，在土地資源日益匱乏的今天，陸域形成幾乎全部利用疏浚土吹填造陸．總的來看，沿海工程疏浚土利用率高、利用量大，但利用方式比較單一，已利用的疏浚土95%以上的用作吹填造陸，且主要分布在沿海地區(qū)的大型港口、航道建設項目，極少部分疏浚土用于加固堤壩．但是，在內(nèi)陸江河地區(qū)，疏浚土雖然利用量小，但利用方式較沿海地區(qū)多樣化．比如，在長江干線，疏浚土除造陸外，還利用疏浚土平順岸線、改善長江水環(huán)境;內(nèi)陸湖泊如滇池利用清除湖底污染土營造環(huán)湖林帶，起到凈化水質(zhì)、美化環(huán)境的良好作用．

(4)尚無明確的技術(shù)規(guī)范可循，缺乏部門協(xié)調(diào)機制及政策法規(guī)．近幾年，我國在疏浚土綜合利用方面也取得了一定的成果，但目前在綜合利用疏浚土技術(shù)標準或使用指南方面仍屬空白．而且，國內(nèi)涉及疏浚土管理的機構(gòu)較多，部門多頭管理，缺乏統(tǒng)一的指導協(xié)調(diào)機制，也沒有專門關(guān)于疏浚土利用方面的國家法規(guī)及政策可遵行和參考．

表1 國內(nèi)主要水運工程疏浚土綜合利用情況Tab．1 Beneficial use of the dredged materials in China

3 我國在疏浚土綜合利用方面存在的問題

通過國內(nèi)外對比可知，目前我國在疏浚土綜合利用技術(shù)、政策等方面的基礎和現(xiàn)狀總體均較發(fā)達國家落后，而且由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，國內(nèi)沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)之間的疏浚土利用情況也存在一定的差異［6－8］．

3．1 認識與理念問題

疏浚土有益利用不僅需要宏觀的統(tǒng)籌、規(guī)劃，而且需要相關(guān)單位的協(xié)調(diào)、配合，更重要的是，要使“疏浚土是一種不可再生的資源”在思想上、認識上、理念上達成高度共識．只有認識上得到統(tǒng)一，思想上給予重視，行動上才會一致．總體上看，在國內(nèi)“疏浚土是一種寶貴資源”的理念還未真正建立．

3．2 法規(guī)和制度問題

法規(guī)和制度上的問題主要表現(xiàn)為以下4點:

(1)我國疏浚土有益利用的法規(guī)建設嚴重滯后．英國、法國、日本等發(fā)達國家較早加入《1972年倫敦公約/1996年議定書》，原則上禁止向海洋外拋污染疏浚物．我國1985年正式加入該公約，并于2006年10月成為議定書的締約國，不論是加入公約還是成為締約國，均落后10年左右．當前我國相關(guān)法規(guī)中把疏浚土定義為“廢棄物”已不適宜．例如，國家海洋行政主管部門擬定的“可考慮在海上傾倒的廢棄物名錄”劃分了七大類，其中“港口、碼頭和航道疏浚物”被列為第一類．

(2)我國疏浚土有益利用現(xiàn)行管理法規(guī)存在內(nèi)容分散、多頭管理、相互矛盾的問題，阻礙了疏浚土的利用．疏浚土有益利用涉及多個層面和各級部門，各部門都有相應的法律法規(guī)，現(xiàn)行法規(guī)條款多頭管理，阻礙了疏浚土的更好利用．

(3)我國疏浚土利用的審批程序繁瑣復雜．利用疏浚土吹填造陸，需進行海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價、通航環(huán)境安全評估和環(huán)境影響評價等論證工作，涉及多個管理部門，審批程序較為復雜．

(4)我國現(xiàn)行法規(guī)中鼓勵疏浚土利用的條款缺失，導致疏浚土大量外拋棄用．《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等法規(guī)更多強調(diào)了疏浚土傾倒的“批準”和“許可”程序，但缺少積極引導、支持、鼓勵廢棄物(包括疏浚土)綜合利用的政策和措施．因此，導致各方的積極性不高，難以推進疏浚土有益利用．

3．3 體制和機制問題

(1)我國缺乏國家層面的疏浚土利用指導協(xié)調(diào)機制．根據(jù)上文，疏浚土有益利用水平高的國家無一例外都在促進疏浚土利用的協(xié)調(diào)管理機制方面形成了適合各自特點的模式．在我國，涉及疏浚土管理的機構(gòu)較多，國家層面有國土資源部、國家環(huán)?？偩?、國家海洋局、交通運輸部、水利部等，以及地方政府和眾多相應主管部門．我國政府的機構(gòu)改革始終處于進行之中，一方面精簡了機構(gòu)、明確了各機構(gòu)的職責范圍，另一方面也造成局部關(guān)系的不順暢，引起跨機構(gòu)的爭端，產(chǎn)生問題后不能及時解決，造成效率低下．

(2)我國疏浚土綜合利用整體上缺少激勵機制．激勵是催生劑，要使疏浚土有益利用廣泛推進，激勵機制是不可或缺的．激勵機制有待進一步探索和廣泛推進，并形成長效機制．

(3)我國尚缺乏疏浚土供需結(jié)合機制．疏浚土能否得到有益利用，取決于疏浚土供方和需方的信息是否得到有效溝通和聯(lián)系．我國的疏浚土產(chǎn)生量巨大，但由于缺乏正常的信息渠道，大量需要處置的疏浚土找不到有益利用的去向，同時需要疏浚土的工程也找不到疏浚土來源．

另外，我國在技術(shù)和標準方面還存在不足，如技術(shù)標準中缺少疏浚土綜合利用的條款;缺少指導疏浚土綜合利用的技術(shù)指南;疏浚土綜合利用的研究力量薄弱．

4 提高我國疏浚土有益利用水平的對策

4．1 加大疏浚土資源價值屬性的宣傳

水運工程中產(chǎn)生的疏浚土究其根本是我國國土資源的一部分，是不可再生資源．而且疏浚土有多種用途，如吹填造陸、土壤改良、海岸防護、濕地修復等．各相關(guān)部門應加大成功案例的宣傳，使公眾意識到“疏浚土是可利用的寶貴資源”，疏浚土在吹填造陸、營造濕地和改善環(huán)境方面大有可為．

4．2 體制與機制方面

(1)明確疏浚土綜合利用的主管部門，成立協(xié)調(diào)管理機構(gòu)．我國疏浚土綜合利用涉及交通、水利、國土、海洋、環(huán)保等相關(guān)管理部門和疏浚土的供給方和需求方等．為此，建議明確疏浚土綜合利用的主管部門，并成立不同層面的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)．

國家級疏浚土綜合利用協(xié)調(diào)管理機構(gòu)可由國家發(fā)展改革委員會牽頭、國務院相關(guān)涉水行政主管部門(如交通運輸部、水利部、國家海洋局、環(huán)保部、國土資源部等)參加．其職責是制定相應政策，指導、監(jiān)督并協(xié)調(diào)地方聯(lián)合辦公機構(gòu)的工作;梳理相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，完善、修改或增補相應的法律法規(guī)和制度條款;研究制訂鼓勵疏浚土綜合利用的優(yōu)惠政策;研究建立疏浚土綜合利用的集(融)資渠道;審批地方(區(qū)域)疏浚土綜合利用規(guī)劃;審批國家級工程項目疏浚土綜合利用方案等．

由地方發(fā)改委牽頭，成立地方或區(qū)域、流域疏浚土綜合利用管理機構(gòu)．地方(區(qū)域或流域)疏浚土綜合利用管理部門的職責是:結(jié)合國家發(fā)展計劃和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，編制疏浚土綜合利用發(fā)展規(guī)劃;根據(jù)規(guī)劃所產(chǎn)生的疏浚土量和需求量，策劃疏浚土利用方式和途徑，指導推進疏浚土的綜合利用;協(xié)調(diào)、解決疏浚土綜合利用中存在的問題;組織研究區(qū)域疏浚土綜合利用的工藝和技術(shù)創(chuàng)新;審定地方工程項目疏浚土綜合利用方案等，推進疏浚土的綜合利用．

(2)建立疏浚土資源信息共享平臺．疏浚土的綜合利用，需加強供方和需方的信息溝通和聯(lián)系．發(fā)達國家如英國海洋與漁業(yè)局負責疏浚土處置項目的管理，掌握了大量供需方信息，創(chuàng)建了信息交流平臺．建議我國明確主管部門(或由兩級協(xié)調(diào)小組)搭建疏浚土資源信息(含陸域形成需求信息)平臺，及時為疏浚土供、需方提供可靠的信息服務．

4．3 法規(guī)與制度建設方面

(1)在相應法規(guī)中增補有關(guān)疏浚土綜合利用的條款．需要在有關(guān)法律法規(guī)中明確定義疏浚土，解釋什么是疏浚土;并需要明確疏浚土的屬性是屬于資源類的范疇，而不是屬于固體廢棄物的范疇．為了推進疏浚土的綜合利用，減少在海洋中的傾倒數(shù)量，建議在《中華人民共和國港口法》、《中華人民共和國航道法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《中華人民共和國河道管理條例》等相應法律法規(guī)中增加鼓勵、支持“疏浚土綜合利用”的條款;在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》中增加“疏浚土綜合利用”的方案論證條款;在《長江河道采砂管理條例》中明確水運工程的基建性疏浚和維護性疏浚是基礎工程建設，而不是“采砂”活動，疏浚土的綜合利用可不受采砂相關(guān)條例的限制．

(2)制訂促進疏浚土綜合利用的激勵政策．日本、英法等發(fā)達國家在疏浚土有益利用方面均有一定的鼓勵政策．我國在國家或地方?jīng)]有出臺相關(guān)鼓勵政策情況下，各利益相關(guān)方均考慮自身利益，在一定程度上阻礙疏浚土的綜合利用．從節(jié)約資源、保護環(huán)境、促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的角度，應當作出規(guī)定，鼓勵和支持疏浚土的綜合利用．建議研究、制定相關(guān)激勵政策，引導各方積極利用疏浚土．

(3)嚴格控制疏浚土傾倒外拋．疏浚土傾倒不僅是資源的浪費，還將會對江、河、湖、海的水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境造成二次污染．建議在對外拋疏浚土的申請進行審批時，要求增加“無法作其他有效利用處理”的論證．

此外，疏浚土在傾倒過程中，加強監(jiān)管，制定隨意傾倒等不良行為的懲罰法則．

(4)簡化清潔疏浚土利用的審批程序．我國疏浚土利用審批程序復雜，建議應根據(jù)疏浚土的自身特性和使用方式區(qū)別對待．在經(jīng)論證系清潔疏浚土的前提下，凡作為資源進行綜合利用的工程項目可簡化審批程序及對環(huán)境影響評價的要求，以促進疏浚土的利用．

4．4 技術(shù)與標準方面

(1)修改和完善有關(guān)技術(shù)標準、規(guī)定．為了更好地指導疏浚土綜合利用，建議適時修改相關(guān)標準規(guī)范，修訂疏浚土劃分類別與相應的利用標準;水運工程編制規(guī)定、編制辦法中增加疏浚土綜合利用的條款;將成熟的疏浚吹填設備、工藝與技術(shù)，編入水運工程技術(shù)規(guī)范;將成熟的疏浚技術(shù)研究成果吸納到疏浚土綜合利用規(guī)范指南等．

(2)編制適合我國國情的疏浚土綜合利用指導手冊．發(fā)達國家疏浚土綜合利用的成功經(jīng)驗之一，就是制訂一套符合國情的使用指南，指導疏浚土的綜合利用．但是，我國目前關(guān)于如何綜合利用疏浚土的技術(shù)標準或使用指南尚屬空白，總結(jié)編制適合我國國情的疏浚土綜合利用指導手冊具有十分重要的意義．考慮到今后我國應走綜合利用疏浚土之路，迫切需要結(jié)合我國疏浚土綜合利用的實踐，編制能夠得到各方面認可，具有更強適用性、先進性和可操作性的“疏浚土綜合利用指導手冊或指南”．

(3)加強疏浚土綜合利用方面的規(guī)劃與科學研究．疏浚土綜合利用的規(guī)劃對于統(tǒng)籌安排疏浚土的利用有著重要的指導意義．工程建設需與區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合，可以結(jié)合港口與航道建設、吹填造陸、生態(tài)保護、灘涂開發(fā)、岸線利用等，并綜合考慮自然條件、社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，合理布局疏浚土的利用方向和協(xié)調(diào)供需平衡問題．

疏浚土綜合利用較為成熟的發(fā)達國家都非常重視疏浚土利用技術(shù)及污染土處理技術(shù)的研究．對我國而言，應建立專業(yè)的疏浚土綜合利用實驗室，承擔相關(guān)研究任務，從技術(shù)上指導疏浚土綜合利用工作的開展，以促進我國疏浚土綜合利用水平的發(fā)展．

4．5 實施示范性工程，穩(wěn)步推進疏浚土綜合利用

在當前我國疏浚土綜合利用的政策環(huán)境不完善，體制、機制不能充分適應，法規(guī)、標準也尚不健全的現(xiàn)實條件下，為了盡快推進疏浚土的綜合利用，建議可先行實施幾項示范性工程．

建議選擇2項產(chǎn)生疏浚土量較大且有造地需求的沿海大型港口或內(nèi)河航道建設工程作為示范工程，由交通運輸部相關(guān)司局牽頭成立專項工程疏浚土利用協(xié)調(diào)小組，從規(guī)劃、研究、實施逐一指導．通過示范工程的實施，研究和解決工程項目前期研究和論證、審批、設計、施工過程中有關(guān)疏浚土從產(chǎn)生至上灘成陸各個環(huán)節(jié)，涉及的土質(zhì)、土量、利用方式、工藝技術(shù)、權(quán)益協(xié)商、資金來源、法規(guī)標準等各方面的問題．通過示范工程總結(jié)經(jīng)驗，逐步推廣，進而促進國家、地區(qū)和行業(yè)相關(guān)機制、法規(guī)、標準等的逐步完善．

5 結(jié)語

長期以來，疏浚土一直被認為是廢棄物，大量疏浚土以外拋方式處理，對航道回淤、海洋環(huán)境及水域生態(tài)帶來了一定影響．我國疏浚土利用的現(xiàn)狀及特點主要表現(xiàn)為疏浚土產(chǎn)生量巨大、利用率普遍偏低、利用目的和方式較為單一(主要用于吹填造陸)、缺乏相關(guān)部門協(xié)調(diào)機制、無專門的技術(shù)標準和政策法規(guī)參考等．國內(nèi)外對比分析表明，我國疏浚土利用水平遠落后于國外主要發(fā)達國家．當前影響我國疏浚土的綜合利用除了技術(shù)問題外，還存在認識理念、體制機制、法規(guī)制度建設和利益分配等非技術(shù)問題．為促進我國盡快提高疏浚土綜合利用水平，提出對策措施有:加大疏浚土資源價值屬性的宣傳;明確疏浚土綜合利用的主管部門，成立協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，建立疏浚土資源信息共享平臺;在相應法規(guī)中增補有關(guān)支持疏浚土綜合利用的條款，增加促進疏浚土綜合利用的激勵政策，嚴格控制疏浚土傾倒外拋，簡化清潔疏浚土利用的審批程序;修改和完善有關(guān)技術(shù)標準、規(guī)定，編制適合我國國情的疏浚土綜合利用指導手冊，加強疏浚土綜合利用方面的規(guī)劃與科學研究;實施示范性工程，穩(wěn)步推進疏浚土綜合利用．

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