曲正偉

（東北師范大學 教育科學學院，吉林 長春 130024）

行政體制改革在整個中國改革實踐中居有重要的地位和作用。一方面，行政體制附著在經(jīng)濟體制之中，并構(gòu)成了傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的核心構(gòu)件，另一方面，行政體制又從屬于政治體制，是政治體制改革的“前哨”。因此，從行政體制改革入手去理解我國整體改革的方向和路徑是一個很好的切入視角。本文通過對21世紀教育研究院等機構(gòu)舉辦的兩屆“地方教育制度創(chuàng)新獎”獲獎案例的分析，對當前我國地方政府教育行政體制創(chuàng)新的現(xiàn)狀和問題進行研究，試圖既梳理實踐、總結(jié)地方經(jīng)驗，也為今后我國教育行政體制改革提供路徑上的參考。

一、地方教育行政體制創(chuàng)新的動因和路向

教育行政體制是一個國家為推行教育行政事務(wù)所建立的管理體制。雖然目前不同學者對教育行政體制的內(nèi)涵有諸多解釋，但一般認為，教育行政體制是行政機關(guān)的設(shè)置、行政職權(quán)的劃分及其運行等各種制度的總稱，其中核心問題是主體之間的隸屬關(guān)系以及權(quán)限劃分。所謂地方教育行政體制創(chuàng)新，是指地方政府在履行教育管理職責過程中，創(chuàng)造性地解決本地的教育實際問題，推動本地教育事業(yè)良性發(fā)展所采取的一系列涉及行政機構(gòu)設(shè)置、行政職能劃分或行政運行機制等方面改革措施的總稱。這里的“地方政府”是一個寬泛的概念，不僅指以政府為中心的行政系統(tǒng)，包括地方各級人民政府以及主管教育事業(yè)的行政部門，還包括少量的地方黨委或其他合法的群眾組織、社會團體。因為“黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制作為制度存在的前提，這些創(chuàng)新都涉及到黨委決策、上級支持或承認（公開的或默許的）、資源分配、各種關(guān)系的調(diào)整以及領(lǐng)導(dǎo)人的更換升遷”[1]。

地方教育行政體制創(chuàng)新是地方教育制度創(chuàng)新的核心，地方教育制度創(chuàng)新的關(guān)鍵就是轉(zhuǎn)變政府職能，改革行政管理體制。這一點從歷年來我國出臺的重要文件中都有所體現(xiàn)。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出:要從根本上改變教育落后的狀況，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進行改革?！稕Q定》明確了中央和地方的教育職責，將基礎(chǔ)教育管理權(quán)下放地方，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央定外，具體政策、制度、計劃的修訂和實施，學校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責任和權(quán)力都交給地方?！稕Q定》還提出，在加強宏觀管理的同時堅決實行簡政放權(quán)，擴大學校的辦學自主權(quán)。

1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出:在90年代隨著經(jīng)濟體制、政治體制和科技體制改革的深化，教育體制改革要采取綜合配套、分步推進的方針，加快步伐，改革包得過多、統(tǒng)得過死的體制，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制。

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》系統(tǒng)地提出了教育管理體制改革的任務(wù)和要求，要健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責明確的教育管理體制，加強省級政府教育統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)變政府教育管理職能，提高政府決策的科學性和管理的有效性，培育專業(yè)教育服務(wù)機構(gòu)。這些都成為當前深入推進教育行政改革、開展地方教育制度創(chuàng)新的重要理論依據(jù)和資源。

從以上政策文本和現(xiàn)實改革實踐所反映的內(nèi)容來看，我國教育行政體制改革涉及范圍很廣。如果我們從理論上對地方教育行政體制創(chuàng)新進行歸納，可以初步分解成四個基本問題:即“為什么要創(chuàng)新（why）”、“誰在創(chuàng)新（who）”、“在創(chuàng)新什么（what）”、“怎么創(chuàng)新（how）”。這既是政府制度創(chuàng)新的思維邏輯，更是實踐邏輯，因為每一個問題的解決都是促進教育行政體制創(chuàng)新的一個基本路向。

1.服務(wù)型政府是地方教育行政創(chuàng)新的基本目標

服務(wù)型政府強調(diào)的是政府職責的價值取向。地方政府應(yīng)在“服務(wù)理念”下，實現(xiàn)從控制本位向服務(wù)本位的轉(zhuǎn)變，由“牧民之術(shù)”（administration of the public）變?yōu)椤盀槊裥姓保╝dministration for the public）。就像“新公共服務(wù)”理論的代表人物登哈特認為的那樣:“公共行政官員……在忙于掌舵的時候，他們是否忘記了是誰擁有這艘船呢？公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該致力于承擔為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責，其工作重點既不應(yīng)是‘掌舵’，也不應(yīng)是‘劃槳’，而應(yīng)是建立一套明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機構(gòu)為公民服務(wù)?！盵2]因此，地方政府應(yīng)通過向公民提供公共教育產(chǎn)品與服務(wù)，完成政府使命；通過公共教育服務(wù)過程建立政府與公民之間的合作關(guān)系；通過公民參與教育政策制定和政府決策，提高政策、決策質(zhì)量，提高公民對公共教育服務(wù)的滿意度。

2.責任型政府是地方教育行政創(chuàng)新的首要前提

責任型政府強調(diào)的是政府職責的主體區(qū)分。當前我國地方政府在責任體系建設(shè)方面主要存在以下三個問題:一是在教育公共服務(wù)體系建設(shè)中，政府、市場和社會三者之間的責任邊界界定模糊[3]；二是政府責任規(guī)定的泛化，使得各地政府在保證“硬指標”的前提下，可能出現(xiàn)根據(jù)自身利益擴大或縮小職責、變相履行職責等現(xiàn)象；三是在規(guī)定政府職責的同時，或者沒有建立問責制度，或者規(guī)定的問責制度語焉不詳。

地方教育行政體制要實現(xiàn)創(chuàng)新，就要以責任政府的建設(shè)為前提。沒有相應(yīng)政府責任體系的建設(shè)，任何創(chuàng)新都可能會背離政府所應(yīng)履行的社會義務(wù)和職責。因此，地方政府必須明確自身的教育責任，并將優(yōu)先發(fā)展教育作為一種“硬約束”指標。這本身不僅是政府對教育事業(yè)職責上的真正履行，也是作為政府領(lǐng)導(dǎo)者的“自我成熟”[4]過程。同時，作為一種制度安排，責任政府意味著必須建立一套完整的行政責任追究程序，加大行政責任的懲戒力度，保證政府責任的切實實現(xiàn)、不打折扣。

3.有限型政府是地方教育行政創(chuàng)新的行動框架

有限型政府是強調(diào)政府職責的能力限度。長期以來，政府包攬一切的做法，導(dǎo)致了許多不該管、管不了、管不好的問題。隨著教育改革的深入，教育問題的復(fù)雜性逐漸增強，必須打破“政府萬能”的神話，改變政府統(tǒng)攬一切、無所不在、無所不包的權(quán)力格局。在教育治理過程中，政府只是治理結(jié)構(gòu)中的一種強力手段，而不是唯一手段。政府要在教育治理中做到“能為”、“有為”，就必要建立有限權(quán)力和有限責任的新型政府，不越位、不錯位、不缺位。建設(shè)有限政府要以“3E”原則進行“三次限定”:第一次，政府干預(yù)被嚴格限定在市場失靈范圍內(nèi)，即有效率（efficiency）；第二次，政府干預(yù)被限定于確能彌補“市場缺陷”的范圍內(nèi)，即有效（effectiveness）；第三次，政府干預(yù)遵循成本—收益原則，即政府部門與私人部門一樣，做事要有成本意識（economy）[5]。這就要求政府在教育治理過程中有所為、有所不為，政府不該管的事情，堅決不要去管。社會中介組織能夠自律管理好的事務(wù)、能夠參與管理的事務(wù)，政府應(yīng)放手讓他們?nèi)ス?。政府不能因為有利可圖就與之爭利，更不能有責相推、撒手不管。

4.規(guī)制型政府是地方教育行政創(chuàng)新的重要保障

規(guī)制型政府是強調(diào)政府職責的方式選擇。無論是對服務(wù)型政府的價值認定，還是對政府能力有限性的描述，都不是在說明政府的“無能為力”，而是在表達一種政府有效作為的方式。傳統(tǒng)的管制型政府，是以控制教育資源、壟斷教育發(fā)展、壓抑學?；盍樘卣鞯?，具有很強的強制性和隨機性。而“規(guī)制型政府”則是市場失靈情況下，對于政府責任方式的一種表達，強調(diào)的是教育治理各主體對法律、法規(guī)和規(guī)章制度的遵守。雖然，政府規(guī)制始終要處理和“過度管制”（over-regulation）、“解制”（de-regulation）之間的關(guān)系，但就像有學者提到的那樣，“政府管理模式經(jīng)歷著從‘計劃—控制型’到‘規(guī)制—服務(wù)型’的變遷”[6]，規(guī)制是一種方向，也是地方政府體制創(chuàng)新的重要保障。

就目前而言，政府規(guī)制的手段主要包括監(jiān)管、付費和直接提供三個方面。付費和直接生產(chǎn)是基于對于一種產(chǎn)品在生產(chǎn)和提供階段上的可分離性，也就是說對教育產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供可以是不同的兩個主體來分別實現(xiàn)，政府既可以是生產(chǎn)者，也可以是提供者[7]。作為直接生產(chǎn)者的政府通過直接設(shè)立公立學校作為自己的生產(chǎn)單位來實現(xiàn)教育產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。而政府作為提供者時，政府就不直接設(shè)立公立學校，或者是不依靠自己的生產(chǎn)單位進行生產(chǎn)，而是通過社會其他的主體生產(chǎn)單位（比如設(shè)立民辦學校）等等來進行生產(chǎn)，在這一過程中政府雖然不承擔直接生產(chǎn)的任務(wù)，但是卻承擔著對其他生產(chǎn)單位進行付費的責任。至于政府的監(jiān)管責任是一個很彌散的責任，或者說它的作用范圍很廣，在政府作為直接生產(chǎn)者時需要監(jiān)管，在政府向其他生產(chǎn)單位進行付費時也同樣需要監(jiān)管。監(jiān)管使政府成為教育秩序形成中的“檢驗官”，制訂“游戲”規(guī)則，對其他生產(chǎn)單位的生產(chǎn)情況進行全面的監(jiān)管，對于好的，要積極加以制度激勵，提供政策和財政支持，對于那些生產(chǎn)中違規(guī)、懈怠、以次充好的單位應(yīng)立即加以處理，甚至采取摘牌的方法。

二、兩屆“地方教育行政制度改革”案例的分析

2008年和2010年，21世紀教育研究院舉辦了兩屆“地方教育制度創(chuàng)新獎”，兩屆通過推薦、自薦等渠道參評的案例將近200個，最終入圍的案例共有98個，其中以“地方教育行政制度改革”為主題的案例有20個（見表1）。下面，就作者所掌握的項目申請資料，通過數(shù)量性的分析，力圖客觀地描繪地方政府教育行政體制改革的現(xiàn)實狀態(tài)。

1.案例的數(shù)量分布

在兩屆創(chuàng)新獎入圍的98個案例中，“地方教育行政制度改革”案例共20個，約占總數(shù)的20.4%。在整個入圍案例中數(shù)量比例居于第二位，僅低于“促進教育公平和義務(wù)教育均衡發(fā)展的改革”主題（35個），但要遠遠高于其他類主題案例，如職業(yè)教育案例僅11個、民辦教育案例僅10個。這也說明，地方教育行政體制改革日益成為當前教育改革和發(fā)展的熱點問題，越來越受到學術(shù)界和地方政府的重視。

表1 兩屆創(chuàng)新獎“地方教育行政制度改革”入圍案例

在入圍的20個案例中，第一屆入圍13個，第二屆入圍7個。按照每屆設(shè)置的獎項規(guī)定，第一屆獲優(yōu)勝獎2項、優(yōu)秀獎4項，總獲獎率為46%；第二屆獲特別獎1項、優(yōu)勝獎5項、提名獎1項，總獲獎率為100%。這可以看出，雖然2010年入圍的案例數(shù)量要低于上一屆，但案例的品質(zhì)有了很大的提高，獲得的認可程度也大大提高?？傮w而言，這些入圍的“地方教育行政制度改革”案例都能根據(jù)本地實際，很好地解決了國家政策的“落地”問題，并在一定范圍內(nèi)起到了示范和引領(lǐng)作用，獲得了廣泛的社會共識。

2.案例的區(qū)域分布

在入圍的20個“地方教育行政制度改革的案例”當中，共涉及山東省、湖南省、四川省、上海市、云南省、江蘇省、湖北省、福建省、浙江省、重慶市等10個省和直轄市。

就目前兩屆創(chuàng)新獎所積累案例的區(qū)域分布來看，之所以集中在以上幾個省份，初步判斷的原因有兩個:一是都有強大的經(jīng)濟實力為依托。就上面涉及到的10個省份，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2009年我國各省主要經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示，其中排在前10位的有6個，分別是山東（第2位）、江蘇（第3位）、浙江4（第3位）、上海（第8位）、四川（第9位）和湖南（第10位）。即便是GDP總量排在23位的云南，2010年城鎮(zhèn)居民可支配收入在全國排名第15位。我們是否可以得出，經(jīng)濟領(lǐng)域改革的深入和成就，可能會極大地促進和拉動包括教育行政體制在內(nèi)的行政體制的改革進程。二是都有良好的發(fā)展基礎(chǔ)。這一點我們可以從各省發(fā)布的《規(guī)劃綱要》得到證明。山東省在《規(guī)劃綱要》中提出:“到2020年，率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，率先建成學習型社會，實現(xiàn)由教育大省向教育強省、人力資源大省向人力資源強省的跨越?！彼拇ㄊ≡凇兑?guī)劃綱要》中提出，要“建成教育強省和西部人才高地”。湖南省則更直接地將綱要的名稱定為《湖南省建設(shè)教育強省規(guī)劃綱要（2010～2020年）》。基于以上判斷，當前我國地方教育行政體制創(chuàng)新并不是“窮則生變”的應(yīng)對之策，更是由大做強、由數(shù)量擴張到質(zhì)量提升的必然選擇?？梢灶A(yù)見，隨著我國整體經(jīng)濟實力的增強，教育發(fā)展水平的進一步提升，地方教育行政體制創(chuàng)新將積累更多的“誘致性因素”。

3.案例的主體分布

我們在對入圍的20個“地方教育行政制度改革案例”進行主體分布研究中，主要選取兩個維度:一是行政層次。我們根據(jù)國家行政層次劃分及教育行政體制的現(xiàn)狀，地方教育行政體制創(chuàng)新主體的行政層次為?。ㄖ陛犑校?、市、縣（市轄區(qū)）。二是部門類別。主要區(qū)分指標為地方人大、地方黨委、人民政府、政府職能部門（教育局）、其他。我們可以通過考察部門類別和行政層級來了解“誰在引導(dǎo)著創(chuàng)新”。

按照行政層次來看，當前地方教育行政體制創(chuàng)新在省、市、縣三級主體之間數(shù)量是“平均分配的”（分別為省級6個、市級7個、縣級7個），省、市、縣三級主體都是體制創(chuàng)新過程的“活躍主體”。但如果我們加上“創(chuàng)新內(nèi)容”一并考慮，我們就會發(fā)現(xiàn)，三級主體的創(chuàng)新指向是不同的:省級主體在創(chuàng)新活動中更多地指向于頂層設(shè)計，比如福建省立法推動學習型社會的制度構(gòu)建、山東省實施素質(zhì)教育行政問責制度，等等。而地市級、縣級主體創(chuàng)新更集中在機制創(chuàng)新，比如山東省濰坊市中小學實行“校長職級制”、云南省文山縣推進學校人事制度改革、江蘇省無錫市設(shè)立“學校管理中心”實施“管辦分離”的改革，等等。在20個入圍案例中，由省級主體設(shè)計推動的項目有6個，比例很大，這也反映出目前地方教育行政體制創(chuàng)新確實還需要“自上而下”的頂層推動，這符合《規(guī)劃綱要》要求的“加強省級政府教育統(tǒng)籌”，但同時也要警惕的是，省級主體創(chuàng)新行為對地市級、縣級主體創(chuàng)新行為的替代和“擠出效應(yīng)”?？h級和地市級，尤其是縣級應(yīng)該是教育行政體制創(chuàng)新最有活力的主體，因為一方面它們最接近社會，面對著不斷產(chǎn)生的各類問題；另一方面，它們掌握著較多的資源（包括人力、財力等），并享有一定的自主性。它們成為創(chuàng)新主體是必然的。

按照部門類別統(tǒng)計，在20個入圍的案例中，來自政府及政府職能部門的共有13個，占65%。顯然，狹義的政府依然是當前地方教育行政體制創(chuàng)新的最重要主體，這也使得地方教育行政體制創(chuàng)新帶有了“自我改革”的意味。以教育局為主體的政府職能部門案例有8個，說明教育局等職能部門在教育事業(yè)管理過程中擁有了更大的自主性和積極性。另外，地方人大、地方黨委也參與到地方教育行政體制創(chuàng)新活動之中。還有一些多部門共同參與推動的案例，其中包括政府與地方人大、政府與地方黨委、政府與地方科教領(lǐng)導(dǎo)小組的多部門合作。最后需要注意的是，以上所有創(chuàng)新主體都可以歸納到“大行政”的范圍內(nèi)，但缺少社會組織力量的介入和參與。一個處在內(nèi)部循環(huán)的創(chuàng)新行為，即使有滿足潛在需求的回應(yīng)性，也無法得到一個均衡的治理結(jié)構(gòu)，更會使創(chuàng)新歸于表面。因此，地方教育行政體制創(chuàng)新的主體也應(yīng)整體設(shè)計，做到有結(jié)構(gòu)、有層次、有分工。

4.案例的創(chuàng)新點分布

正如前文提到的那樣，我們將地方教育行政制度創(chuàng)新點概括分解成四個方面:一是服務(wù)型政府建設(shè)，二是政校關(guān)系理順，三是管理職能轉(zhuǎn)變，四是管理方式改革。需要說明的是，在20個入圍的案例中，任何一個案例的創(chuàng)新點都不僅僅局限在某一點上。但我們在分析案例過程中，只將其主導(dǎo)創(chuàng)新點挑選出來，以便能在數(shù)量上說明問題。

從數(shù)據(jù)來看，當前地方教育行政體制創(chuàng)新更多地集中在“管理職能轉(zhuǎn)變”上。這也符合當下要求轉(zhuǎn)變教育行政職能的迫切要求。如果對政府“管理職能轉(zhuǎn)變”這一創(chuàng)新點再做內(nèi)容細分，就如表8所反映的那樣，幾乎所有案例中的政府都將行政職能定位于宏觀領(lǐng)導(dǎo)上，比如重慶市政府堅持改革創(chuàng)新實現(xiàn)教育優(yōu)先發(fā)展、云南省文山縣推進教育綜合改革、福建省首立《終身教育法》推動學習型社會建設(shè)、山東省教育廳改革體制機制繼續(xù)推進素質(zhì)教育發(fā)展。具體到行政管理方面，政府也從紛繁的日常事務(wù)中擺脫出來，歸位到制度建設(shè)、監(jiān)督督導(dǎo)的角色上來，比如山東省對市級政府教育工作督導(dǎo)評估制度、湖南省湘潭市雨湖區(qū)教育會計核算制度、湖南省委組織部建立“兩項督導(dǎo)評估考核”制度促進縣級政府教育工作職責的全面落實、湖南懷化市麻陽苗族自治縣政府強化政府教育督導(dǎo)職能建立相對獨立的教育督導(dǎo)機構(gòu)，等等。尤為值得注意的是，在統(tǒng)計的20個案例中，上海市閔行區(qū)實行的“教研員與教研組合作伙伴行動計劃”，將政府的專業(yè)引領(lǐng)作用淋漓盡致地反映出來。教育行政的專業(yè)化是未來政府教育職能的重要組成部分，未來教育的改革和發(fā)展需要政府有教育的“眼光”，提供專業(yè)的支持和保障。雖然這種案例數(shù)量很少，但值得通過探索去尋求保持政府介入與學校自主之間的張力的有效途徑。

兩屆創(chuàng)新獎中，每屆都有一個“服務(wù)型政府建設(shè)”的案例。比如，2008年第一屆中的“四川省成都市青羊區(qū)教育局建設(shè)服務(wù)型政府”，第二屆中的“山東濰坊市教育局建設(shè)服務(wù)型政府，舉辦人民滿意的教育”。雖然“服務(wù)型政府”無論是在理論上還是在實踐中都是一個顯性話語，但在案例中出現(xiàn)頻次并不多，原因歸結(jié)有二:一是“服務(wù)型政府”總是通過具體的政策、制度的制定得以實現(xiàn)，其他案例雖未提及“服務(wù)型政府”，但仍是“服務(wù)型政府”建設(shè)中的行為體系；二是因為“服務(wù)型政府”喊得響亮，但要真正做到實處，需要下大工夫，需要進行整體性的系統(tǒng)變革。

政校關(guān)系是教育行政體制中的核心問題，也是教育行政體制改革的重要內(nèi)容。其中的焦點問題是政府改變“統(tǒng)得過死、包得過多”的局面，給學校更多的辦學自主權(quán)。在20個入圍的案例中，有5個案例涉及這方面的內(nèi)容，比如四川省成都市青羊區(qū)“學校民主管理委員會”建設(shè)、山東省濰坊市教育局建設(shè)服務(wù)型政府構(gòu)建新型政校關(guān)系、浙江省寧波市海曙區(qū)推行“教育議事會”制度、上海徐匯區(qū)教育黨工委推行校務(wù)公開民主管理確保校長負責制運行、四川南江縣教育局“兩推兩考”改革中小學校長選拔制度。

在管理方式的改革中，各地方政府也積極進行了探索。比如湖北省政府通過購買服務(wù)開展“農(nóng)村教師素質(zhì)提高工程”、江蘇省無錫市學校管理實行“管辦分離”的改革、上海市浦東區(qū)“委托管理”機制轉(zhuǎn)變政府職能。這些案例都在說明，無論是政府購買教育服務(wù)、管辦分離，還是委托管理，都不是政府在逃避和推脫責任，而是為了政府更好地履行職責。地方政府應(yīng)不斷開拓思路，創(chuàng)新教育公共服務(wù)提供的方式，促進教育發(fā)展，滿足公眾的教育需求。

三、當前地方教育行政制度創(chuàng)新的主要問題

地方政府在促進教育行政制度變革方面的探索和努力，解決了當?shù)孛媾R的緊迫問題，也為國家層次的制度創(chuàng)新提供了經(jīng)驗基礎(chǔ)和主體條件。就兩屆入圍案例所反映的現(xiàn)狀來看，地方教育行政體制創(chuàng)新行動數(shù)量日趨增多，涉及到的地域、部門越來越寬泛，所碰觸的主題也逐漸深入，創(chuàng)新促成改革、創(chuàng)新提升發(fā)展的局面漸漸顯現(xiàn)。但我們?nèi)詰?yīng)清醒地看到:當前地方教育行政體制主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力不強，創(chuàng)新主體的單一性還將持續(xù)一段時間，創(chuàng)新內(nèi)容的深入還需要更大的改革攻堅，創(chuàng)新活動的持續(xù)性缺乏必要的制度保障，等等。對這些問題的認知和解決，對于推動地方教育行政體制創(chuàng)新、實現(xiàn)教育體制改革攻堅目標是一個必要的基礎(chǔ)。

1.當前地方教育行政制度創(chuàng)新需要面對多重因素的影響

地方教育行政制度創(chuàng)新在邏輯上仍屬于教育體制改革的范疇。當前我國教育體制改革伴隨著雙重背景:一方面是社會宏觀的轉(zhuǎn)型期間，尤其是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，直接成為教育體制改革的外部推動力量；另一方面是我國教育改革和發(fā)展的現(xiàn)實情況，比如國家對于教育事業(yè)的重視、人民群眾對于教育需求的改變、我國教育事業(yè)發(fā)展新階段戰(zhàn)略重點的選擇，等等，這些都成為我國教育體制改革的內(nèi)在推手或“內(nèi)源性動力”。這其中，諸多因素混雜在一起共同構(gòu)成了地方教育行政制度創(chuàng)新的背景。

僅以外部因素為例來說明問題。地方教育行政制度創(chuàng)新過程，外部主要要處理好“上、中、下”三對關(guān)系?！吧稀币凑误w制改革，因為在某種程度上，地方教育制度創(chuàng)新的深度與廣度與相應(yīng)政治體制改革息息相關(guān)；“平”要看經(jīng)濟體制改革，我國經(jīng)濟體制改革所取得的成績，使得經(jīng)濟體制改革的模式路徑成為地方教育制度創(chuàng)新的示范樣本，但學什么、怎么學是一個大問題，如果完全用市場體制去提供教育公共產(chǎn)品，就只能是用經(jīng)濟規(guī)律對教育規(guī)律的硬性取代，只會給教育系統(tǒng)帶來更多的無序；“下”要看社會體制改革，一個相對獨立、逐漸成熟的公民社會，預(yù)示著社會多元結(jié)構(gòu)的形成和公共領(lǐng)域的出現(xiàn)，也要求政府在地方教育制度創(chuàng)新過程中為自身行為劃界，區(qū)分、識別和滿足社會不同主體的利益需求。

2.地方教育行政制度創(chuàng)新不是以“深化改革”之名去復(fù)制、固化原有利益結(jié)構(gòu)

任何一種行政制度的確立，都伴隨著一整套利益結(jié)構(gòu)的建立。地方教育行政制度改革的核心問題在于分配權(quán)力、重塑利益結(jié)構(gòu)。體制改革之所以“難”，原因也就在于此。長期以來，我們一直實現(xiàn)穩(wěn)定存量、搞活增量為主的漸進式改革。這種改革模式回避問題，減少改革阻力，增加了改革的成功系數(shù)，但同時也累積了不少問題，比如改革的成果無法實現(xiàn)共享、權(quán)力和利益的自我復(fù)制與膨脹、部門利益時常侵占公共利益、公職人員權(quán)力設(shè)租尋租時有發(fā)生等等，這些問題必須通過不斷深化改革來解決。在目前的體制約束下，地方教育行政制度創(chuàng)新是“深化改革”的一條可行路徑，但這條道路不應(yīng)該僅僅做一點“錦上添花”的事情，更應(yīng)當“雪中送炭”，在“地方”的范圍內(nèi)進行利益格局調(diào)整，為解決整體教育改革和發(fā)展中的攻堅問題做出探索。

3.地方教育行政制度創(chuàng)新應(yīng)“以人為本”

無論教育改革、教育發(fā)展還是地方教育行政制度創(chuàng)新，都不能成為“人的空場”。因為只有以廣大人民群眾的利益為出發(fā)點，才能夠得到人民的擁護，才可能達成新的“共識”?！耙匀藶楸尽笔墙逃卫淼某霭l(fā)點，也是地方教育行政制度創(chuàng)新起始需要考慮的問題，因為“作為社會一份子的社會成員渴望在政治、經(jīng)濟與社會諸多方面與其他社會成員一樣，擁有各種確保實現(xiàn)自我利益和個人價值的合理‘訴求’。當執(zhí)政黨頒行各種關(guān)于社會、政治、經(jīng)濟的發(fā)展政策時，不僅不能忽略公眾信念的客觀存在，而且應(yīng)以公眾信念作為決策的‘政治前提’”[8]。

因此，在地方教育行政制度創(chuàng)新過程中要體現(xiàn)以人為本，一方面要切實了解和掌握人民群眾的教育需求，就如有學者提到的那樣:“中國教育正面臨一個歷史性的轉(zhuǎn)折點:從滿足基本需要，到有可能追求好的教育、理想的教育，因此，中國教育改革需要形成關(guān)于教育發(fā)展改革的新的共識?！盵9]另一方面，要做到利益均衡，即使制度設(shè)計趨于均衡化，國家、權(quán)力部門不與民爭利，不偏袒于某一群體、階層、利益集團（主要是指特權(quán)利益），要兼顧各方面的利益，尤其是大多數(shù)人的利益。

4.地方教育行政制度創(chuàng)新需要相關(guān)研究的協(xié)同深入

地方教育行政制度創(chuàng)新需要一定的理論支撐。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面:第一，理論的鋪墊，尤其是對于核心概念的分解，可作為地方創(chuàng)新活動的假設(shè)行為框架。當然這一框架仍需在實踐中不斷修正完善。第二，案例中的做法可以照搬照抄，但不一定實用、好用。地方行政制度創(chuàng)新要能具有示范和推廣意義，不僅在于它對于當?shù)氐挠行?，更需要在理論上從中梳理和總結(jié)出可以“移植”的理念和制度體系。但客觀地講，目前教育行政制度改革的研究不夠深入、地方教育行政制度改革創(chuàng)新的研究則剛剛起步。就現(xiàn)有的研究而言，一是沒有對地方教育行政制度改革創(chuàng)新理論研究的基本范式，缺乏整體的思考框架，各說各話；二是重復(fù)性、書齋式研究眾多，在知識和方法上的增長不多，對眾多地方教育行政制度改革創(chuàng)新案例仍重視不夠。因此，要注重和加強對地方教育行政制度創(chuàng)新自身理論的研究[10]，努力推進地方教育行政制度創(chuàng)新實踐需要與相關(guān)理論研究的協(xié)同深入，用實踐去澆注理論基礎(chǔ)，用理論去提升實踐品質(zhì)。

[1]楊冬雪.過去10年的中國地方政府改革——基于中國地方政府創(chuàng)新獎的評價[J].公共管理學報，2001，（1）:81-93.

[2]珍妮特·V.登哈特，羅伯特·B.登哈特.新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵[M].北京:中國人民大學出版社，2004.

[3]劉飛躍，肖水源，曾望軍.論政府在精神衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)中的責任邊界[J].湖南師范大學社會科學學報，2012，（1）:24-27.

[4]王逢賢.對教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的再認識[J].中國教育學刊，1998，（1）:8-11.

[5]胡家勇.政府干預(yù)理論研究[M].大連:東北財經(jīng)大學出版社，1996.

[6]朱光磊，孫濤.“規(guī)制—服務(wù)型”地方政府:定位、內(nèi)涵與建設(shè)[A].朱光磊.中國政府發(fā)展研究報告（第 2輯）[C].北京:中國人民大學出版社，2010.

[7][美]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟[M].毛壽龍，譯.上海:上海三聯(lián)書店，2000.

[8]鐘茂初.中國發(fā)展、轉(zhuǎn)型與社會和諧[M].北京:經(jīng)濟科學出版社，2008.

[9]楊東平.“后普九時代”教育發(fā)展和改革的思考[J].人民教育，2008，（5）:6-8.

[10]曲正偉.地方教育制度創(chuàng)新:理論特征與現(xiàn)實問題[J].湖南師范大學教育科學學報，2012，（1）:50-54.