俞治朕

(北京大學(xué)信息管理系 北京 100871)

美國政府信息公開過程中保密審查制度對中國政府的啟示*
——從法律法規(guī)內(nèi)容分析角度出發(fā)

俞治朕

(北京大學(xué)信息管理系 北京 100871)

通過中美兩國政府信息公開過程中保密審查制度的比較，從保密審查主體、保密審查過程以及保密審查內(nèi)容三大維度進(jìn)行分析，總結(jié)美國政府實(shí)踐對國內(nèi)法律法規(guī)內(nèi)容制定的啟示，包括保密審查主體需具體化、信息保密審查過程需進(jìn)一步細(xì)化以及信息保密審查內(nèi)容需更明確化。

政府信息 信息公開 保密審查 信息自由法

1 引言

繼瑞典在1766年頒布《出版自由法》開創(chuàng)政府信息公開的先河后，美國頒布了《信息自由法》、《陽光下的政府法》等一系列法案[1]，為各國政府信息公開立法制度的建立提供了藍(lán)本。2008年5月1日，我國也發(fā)布實(shí)施《中華人民共和國政府信息公開條例》，對政府信息公開過程中的基本要求等提供了切實(shí)的法律依據(jù)和保障。

盡管中美兩國都頒布了相關(guān)的政府信息公開法律法規(guī)，對豁免公開的內(nèi)容做出了相應(yīng)規(guī)定，但是在現(xiàn)今國內(nèi)政府部門信息公開過程中，由于政府信息審查主體單一等問題，政府部門不僅是信息的生產(chǎn)者、更是信息公開的審核者以及發(fā)布者，這就很難保證在信息公開以及保密審查兩者之間實(shí)現(xiàn)恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

2 中美兩國政府信息公開過程中保密審查立法情況

美國現(xiàn)行的規(guī)范政府信息公開的聯(lián)邦法律主要包括《信息自由法》、《陽光下的政府法》、《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》以及《電子信息自由法》等。在保密制度方面，除《信息自由法》規(guī)定的豁免公開的事項(xiàng)外，政府部門還需要根據(jù)《國家安全涉密信息》、《統(tǒng)一商業(yè)秘密法》、《個(gè)人隱私法》等法案的要求對公開內(nèi)容進(jìn)行保密審查，確認(rèn)信息安全可靠之后再對其進(jìn)行公開。

美國政府實(shí)行聯(lián)邦制，聯(lián)邦政府下轄50個(gè)州和一個(gè)聯(lián)邦直轄特區(qū)。憲法明確規(guī)定各州有權(quán)制定各自的憲法，有權(quán)選擇自己的政府形式和地方制度[2]。因此，各州根據(jù)聯(lián)邦政府制定的《信息自由法》法案精神，分別制定了規(guī)范其政府信息公開活動(dòng)的法律法規(guī)，向公眾提供州政府信息記錄。

為了解美國政府在信息公開過程中信息保密審查制度，除美國聯(lián)邦政府外，本文還選取了美國50個(gè)州中字順順序前20個(gè)州政府，通過20個(gè)州政府網(wǎng)站獲得各州信息公開中的保密審查法律法規(guī)，其立法情況如表1所示：

表1 美國聯(lián)邦政府和20個(gè)州政府信息公開過程中保密審查立法情況

同時(shí)，本文還選擇了中國中央政府各項(xiàng)法律法規(guī)以及10個(gè)省市政府信息公開條例為內(nèi)容分析研究對象，其具體立法情況如表2所示：

表2 中國中央以及10個(gè)地方政府信息公開過程中保密審查立法情況

3 美國政府信息公開過程中保密審查制度對我國的啟示

政府信息公開保密審查的組織體系旨在確保保密審查的科學(xué)性、 有效性， 涉及政府部門的制度安排， 包括審查機(jī)構(gòu)、 程序、 模式等內(nèi)容， 本文針對中美兩國政府信息公開中的信息保密制度著重從保密審查主體、 保密審查程序以及保密審查內(nèi)容三大維度入手， 根據(jù)美國聯(lián)邦政府以及州政府法律法規(guī)、 中國中央政府以及省市政府法律法規(guī)的內(nèi)容提取上述三大維度中的編碼要點(diǎn)， 實(shí)現(xiàn)對其法律法規(guī)內(nèi)容的定量化分析， 通過對其內(nèi)容要點(diǎn)的對比， 總結(jié)得出對我國政府信息公開過程中保密審查制度的啟示。

3.1 中國信息保密審查主體范圍需明確化

美國政府信息保密審查主體在聯(lián)邦政府和州政府層面有很大的區(qū)別(表3)，聯(lián)邦政府并不直接對州政府信息工作進(jìn)行管理，僅對聯(lián)邦政府行政機(jī)關(guān)以及政府委員會(huì)信息公開中的保密審查工作進(jìn)行管理。而在中國，國務(wù)院辦公廳不僅對中央政府信息公開中的保密審查工作進(jìn)行管理，同時(shí)還統(tǒng)籌管理地方政府信息保密審查工作。

表3 中美兩國信息保密審查主體比較

在地方層面， 美國州政府法律法規(guī)中對信息保密審查的主體規(guī)定更細(xì)化， 而中國地方政府參照中央政府規(guī)定對信息保密審查主體規(guī)定比較泛化， 例如美國州政府規(guī)定了學(xué)校、 自治機(jī)構(gòu)以及非營利機(jī)構(gòu)都必須遵守法律法規(guī)規(guī)定在信息公開過程中進(jìn)行保密審查， 中國地方政府則以“與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位”為規(guī)定， 并沒有進(jìn)行具體的區(qū)分和列舉， 而且某些企事業(yè)單位涉及國家或地方的壟斷性較高的行業(yè)， 容易滋生蠻橫價(jià)格和壟斷暴利。

此外，我國政府在《中華人民共和國政府信息公開條例》附則中列明：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定。”[13]對于上述領(lǐng)域的公共企事業(yè)單位，我國政府僅要求“參照”《中華人民共和國政府信息公開條例》執(zhí)行。2008年，北京大學(xué)三位教授王錫鋅、沈巋、陳端洪曾向北京市發(fā)展與改革委員會(huì)等三大部門分別提交了三份政務(wù)信息公開申請，要求了解首都機(jī)場高速公路收費(fèi)數(shù)額、流向等信息。雖然最后三位教授收到了相關(guān)部門的回復(fù)，但是回復(fù)只是明確表述了機(jī)場高速的投資總額及近四年來的通行費(fèi)收入，并未對教授們提出的“貸款總額和收費(fèi)資金去向”問題給予直接回應(yīng)。同時(shí)，另一被申請人作為公共交通企業(yè)的首發(fā)公司卻未給予任何回復(fù)[14]。我國在政府信息公開過程中保密審查主體規(guī)定方面的不明確給這類具有公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位以信息不公開的“保護(hù)傘”，使得公眾監(jiān)管始終難以明朗化、透明化。

除政府部門之外，美國部分州政府對州法院和議會(huì)的信息保密審查制度也有所規(guī)定，但是中國政府信息公開過程中信息保密審查主體并沒有涉及法院、檢察院等執(zhí)法監(jiān)督單位，這客觀上也造成了信息公開的主體缺口。

3.2 中國信息保密審查過程需進(jìn)一步細(xì)化

從表4中美兩國政府信息公開過程中信息保密審查過程的比較可以看出，與中國政府相比，美國聯(lián)邦政府及州政府對審查過程的規(guī)定更加詳細(xì)。

在申請方式方面，美國聯(lián)邦政府及地方政府規(guī)定公眾申請信息公開的方式包括電話、書面以及當(dāng)面申請，中國中央政府及地方政府則規(guī)定一定要進(jìn)行書面申請，并且要求填寫申請書，可以通過現(xiàn)場申請、網(wǎng)上申請或者郵件/傳真申請，不直接受理通過電話方式提出的申請，部分書寫有困難的公眾可以口頭申請?？梢?，在申請方式方面，中國政府更傾向于書面材料備案的方式，但這也為公眾進(jìn)行信息申請公開帶來了一些不便。

在受理機(jī)構(gòu)方面，中美兩國都設(shè)有專門的信息公開負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)并配備有專門的工作人員，美國政府部門中設(shè)有Information officer或者Public record officer專門受理公眾的信息公開申請，在我國則設(shè)有政府信息公開辦公室負(fù)責(zé)處理公開事務(wù)。同時(shí)，兩國也為公眾提供政府信息公開方面的咨詢服務(wù)，美國方面設(shè)有學(xué)生法律組織、報(bào)告自動(dòng)生成工具以及政府信息獲取部門咨詢服務(wù)，中國方面則主要規(guī)定申請人可以通過電話咨詢政府部門相應(yīng)的問題。從其提供的服務(wù)內(nèi)容方面來看，中國政府相對比較簡單化。

在受理回復(fù)方面，美國聯(lián)邦政府與中國政府在受理時(shí)間限制、拒絕請求說明理由以及去除例外信息回復(fù)方面規(guī)定的內(nèi)容都比較一致，但是美國聯(lián)邦政府多了一項(xiàng)“可不回復(fù)的例外機(jī)構(gòu)”，這項(xiàng)內(nèi)容在中國政府信息公開中并沒有明確提及。

在受理收費(fèi)方面，美國政府與中國政府相比多了“分類收費(fèi)”以及“提前收費(fèi)”兩項(xiàng)內(nèi)容。在分類收費(fèi)方面，美國聯(lián)邦政府以及州政府明確規(guī)定申請人處于公共利益維護(hù)的需要申請信息公開，應(yīng)該對申請公開費(fèi)用進(jìn)行減免；如果申請人申請的材料需要電子化方式存儲、錄制則需要按照另外標(biāo)準(zhǔn)計(jì)費(fèi)。中國政府在收費(fèi)減免方面僅僅包括經(jīng)濟(jì)困難者，對于為公共利益而要求信息公開的申請者并沒有相應(yīng)的費(fèi)用減免政策。

表4 中美兩國信息保密審查過程比較

3.3 中國政府例外公開信息范圍需明確化

從中美兩國信息保密審查內(nèi)容來看(表5)，美國聯(lián)邦政府和州政府在政府信息、商業(yè)秘密、個(gè)人信息、法務(wù)信息以及教育科研信息等方面的規(guī)定比中國中央政府及地方政府規(guī)定更細(xì)致。

在政府信息方面，中國政府和美國聯(lián)邦政府在國家安全這一大命題方面具有很強(qiáng)的共通性。除了美國聯(lián)邦政府由于自身政體和國情所特有的內(nèi)容外(如槍支特許信息、競選)，中國政府與美國政府相比在政府信息方面仍然存在兩方面的不足：①美國政府非常重視考古和歷史遺跡這類文明遺產(chǎn)信息的保護(hù)，而中國政府沒有做出直接的規(guī)定；②在公務(wù)員個(gè)人信息保護(hù)方面，美國政府明確規(guī)定保護(hù)公務(wù)員個(gè)人及其家庭信息，尤其對國家安全工作人員、執(zhí)法人員，保護(hù)其姓名、家庭住址、配偶姓名、工作單位、子女姓名以及學(xué)校等信息，除上述人身信息之外，還明確規(guī)定公務(wù)員的退休金計(jì)劃也屬于保密內(nèi)容。但是中國政府則缺乏這方面的規(guī)定內(nèi)容，對公務(wù)員的個(gè)人信息沒有明確的保護(hù)措施，因此出現(xiàn)一些騙子直接利用電視媒體、網(wǎng)站上曝光的公務(wù)員個(gè)人姓名以及家庭住址進(jìn)行敲詐勒索。如2011年12月8日上午，化州市某鎮(zhèn)委書記到市公安局網(wǎng)監(jiān)大隊(duì)報(bào)案，稱在9月5日，突然發(fā)現(xiàn)自己在化州論壇因一些莫須有的“罪名”成了“紅人”，多名犯罪分子化身網(wǎng)友在論壇上捏造事實(shí)發(fā)帖、灌水，對其進(jìn)行誹謗攻擊，且刊登了其大幅照片，造成極其惡劣的影響。他根據(jù)網(wǎng)上公布的聯(lián)系方式與網(wǎng)站管理員王某聯(lián)系，要求對方刪除對自己惡意毀謗攻擊的網(wǎng)帖，而王某則以幫其刪帖為由，于9月7日敲詐了他5 000元。一個(gè)月后，該鎮(zhèn)委書記在化州論壇網(wǎng)再次被炒作，無奈之下，他又給王某匯去2 000元“刪帖費(fèi)”。在該鎮(zhèn)委書記報(bào)案后，茂名、化州兩級警方共同破獲了這起網(wǎng)絡(luò)敲詐勒索案——3名犯罪嫌疑人通過在論壇惡意炒作負(fù)面信息從而勒索事主錢財(cái)[15]。因此，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，政府信息中公務(wù)員的個(gè)人信息保護(hù)也應(yīng)成為法律法規(guī)立法的重要內(nèi)容。

在商業(yè)秘密方面，我國在《反不正當(dāng)競爭法》中規(guī)定：“商業(yè)秘密，是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息。”[16]雖然我國對“商業(yè)秘密”做出了定義，但是并沒有做出詳細(xì)的內(nèi)容規(guī)定，這直接導(dǎo)致定密范圍過寬，使得政府部門在實(shí)際操作過程中一些本應(yīng)該公開的信息卻沒有公開。如2013年3月，新疆石河子居民李翔向市環(huán)保局提出申請，要求全文公開環(huán)境評估報(bào)告，石河子市環(huán)保局在征詢了報(bào)告中涉及的兩家企業(yè)的意見后，認(rèn)為公開環(huán)境影響報(bào)告書全文將對兩企業(yè)的競爭地位造成損害，根據(jù)《中華人民共和政府信息公開條例》的具體規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私的政府信息”，因此做出不公開環(huán)境評估報(bào)告全文的行政決定。李翔認(rèn)為石河子市環(huán)保局僅憑兩家企業(yè)的意見，就確認(rèn)環(huán)境影響報(bào)告書涉及商業(yè)秘密而不予公開的行為違法，因此上訴至石河子市人民法院，法院一審判決駁回了原告要求“全文公開環(huán)評報(bào)告”的訴訟請求，但法院判決書也提出目前的法律實(shí)踐對商業(yè)機(jī)密的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于抽象，缺乏統(tǒng)一的判斷規(guī)則，這給行政機(jī)關(guān)處理政府信息公開帶來困難[17]。

在個(gè)人信息方面，美國聯(lián)邦政府的規(guī)定范圍相較于中國政府更廣泛更具體，例如，美國聯(lián)邦政府規(guī)定婚姻狀況、聯(lián)系方式(包括手機(jī)號碼、家庭電話)都屬于信息保密范疇，不得隨意公開。同時(shí)，美國政府規(guī)定個(gè)人的公共記錄，包括考試成績、圖書館借閱記錄、納稅記錄、捐贈(zèng)記錄以及健康記錄等信息都屬于信息保密審查的范疇。中國政府在這方面的信息規(guī)定還屬于空白狀態(tài)，尤其在考試成績方面，由于國內(nèi)應(yīng)試教育的環(huán)境影響，校方尤其是各地高中都傾向于公布學(xué)生成績，通過成績排名公布的方式刺激學(xué)生更加努力地學(xué)習(xí)。

除上述區(qū)別之外，美國聯(lián)邦政府還明確規(guī)定個(gè)人工資以及金融信息屬于個(gè)人隱私，應(yīng)當(dāng)加以保護(hù)，但是對于參加選舉的政治人物，法院方面卻判定其不享有和常人一樣的隱私權(quán)。在2002年美國共和黨候選人選舉時(shí)，共和黨候選人奧巴馬和杰克·瑞安最初的民意調(diào)查不相上下，但是瑞安離過婚，而隨著選舉競爭日益激烈，奧巴馬支持者要求瑞安公開自己全部的離婚文件，瑞安一度拒絕。最后法院受理后判決——瑞安作為參選人不享有隱私權(quán)，文件必須公開。公開的文件讓瑞安名聲一落千丈，被迫自動(dòng)退選[18]。

但是中國政府方面并沒有對公務(wù)員個(gè)人信息的公開和保密范圍做出明確規(guī)定，甚至由于灰色收入的存在，使得公務(wù)員個(gè)人收入的公開一直都存在廣泛的爭議。如2012年9月1日，湖北省三峽大學(xué)在校生劉艷峰向陜西省財(cái)政廳寄送政府信息公開申請表，申請公開在延安特大車禍現(xiàn)場“微笑”的陜西省安監(jiān)局局長楊達(dá)才2011年度工資。楊達(dá)才因在“8·26”延安特大車禍現(xiàn)場“開口笑”受到網(wǎng)民的關(guān)注，后被人肉搜索發(fā)現(xiàn)其在不同場合佩戴多塊名表，后又被指出其佩戴的眼鏡要價(jià)超過10萬元。劉艷峰以《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的政府相關(guān)信息都應(yīng)該公開為由，要求公開前陜西省安監(jiān)局局長楊達(dá)才2011年度工資[19]。但是在20日下午，劉艷峰卻收到陜西省財(cái)政廳特快專遞回復(fù)，稱楊達(dá)才個(gè)人工資收入事項(xiàng)，不屬于陜西省財(cái)政廳政府信息公開范圍[20]。官員個(gè)人工資信息究竟屬于政府信息公開的范圍還是屬于個(gè)人隱私范疇，是應(yīng)該公開還是應(yīng)該保護(hù)。由于中國并未對個(gè)人收入以及經(jīng)濟(jì)金融信息進(jìn)行具體規(guī)定，是否應(yīng)該公開相應(yīng)信息，目前國內(nèi)還存在著廣泛的爭議。

除法律明確規(guī)定應(yīng)該保密的信息外，我國國內(nèi)對部分個(gè)人信息也實(shí)行保護(hù)政策，如彩票獲獎(jiǎng)?wù)咝畔ⅰ?012年6月24日，雙色球5.7億元巨獎(jiǎng)在北京市福利彩票發(fā)行中心開獎(jiǎng)，全部獎(jiǎng)金被一名男子匿名領(lǐng)走。而就在四天前，美國艾奧瓦州18名工人一起現(xiàn)身當(dāng)?shù)夭势敝行?，領(lǐng)取2.41億美元巨獎(jiǎng)。美國共有48個(gè)州發(fā)行彩票，除德拉瓦、堪薩斯、馬里蘭、北達(dá)科他、俄亥俄六個(gè)州允許彩票匿名領(lǐng)獎(jiǎng)外，其他各州均要求中獎(jiǎng)?wù)吖_個(gè)人身份[21]。但是我國卻實(shí)行嚴(yán)格保密的制度，盡管國內(nèi)公眾對于獲獎(jiǎng)?wù)弋a(chǎn)生種種疑問，但是北京福利彩票中心往往以保護(hù)當(dāng)事人隱私為由拒絕回復(fù)。

除政府信息、商業(yè)秘密和個(gè)人信息之外，美國政府在法務(wù)信息和教育科研信息方面也都做了詳細(xì)規(guī)定，而中國政府則以“追查刑事犯罪中的秘密事項(xiàng)”和“科學(xué)技術(shù)中的秘密事項(xiàng)”兩項(xiàng)歸納代替。同時(shí)，由于國情的差異，兩國在具體信息的保密和公開的處理方法上都有很大的差異。例如，在教育科研信息方面，美國政府明確規(guī)定“學(xué)生入學(xué)記錄”、“學(xué)校教師學(xué)術(shù)成果評估”記錄都屬于信息保密的范疇。但是在國內(nèi)，學(xué)生入學(xué)記錄通過網(wǎng)絡(luò)就可以獲取，而學(xué)校教師學(xué)術(shù)成果評估屬于公開評定的范疇。美國政府的規(guī)定與中國國內(nèi)的實(shí)際處理有很大的差異。

可以說，國內(nèi)對于保密審查內(nèi)容的規(guī)定比較零散、不統(tǒng)一，不利于保證定密工作的權(quán)威與規(guī)范，且極易造成定密工作的隨意性。因此，國內(nèi)政府信息公開立法中保密審查內(nèi)容需要進(jìn)一步明確化。

表5 中美兩國信息保密審查內(nèi)容比較

4 結(jié)語

總的來說，美國政府在信息公開過程中的信息保密審查制度規(guī)定內(nèi)容詳細(xì)細(xì)致，對中國政府信息保密審查有一定的啟示性，但是由于兩國國情不盡相同，借鑒美國政府的處理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也需要結(jié)合中國的國情，避免強(qiáng)搬硬套，適得其反。

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[21] 中美彩票信息制度大不同[OL]. [2013-05-29].http://www.mzyfz.com/cms/minzhuyufazhishibao/zhongdian/huanqiu/html/1253/2012-07- 16/cconten-4405 02.html.

(責(zé)任編校 駱雪松)

RevelationstoChinafromAmericanCrypto-CensorshipSystemofGovernmentInformationDisclosure:AnAnalysisBasedonLegislationTexts

Yu Zhizhen

Department of Information Management, Peking University, Beijing 100871, China

By analyzing the legislation texts of the crypto-censorship system of government information disclosure of the USA and China, the present article reveals what Chinese government can learn from America in such aspects as the subject, the process and the content of its crypto-censorship system. According to the comparison, the Chinese government should specify the subject, refine the process and clearly define the confidential content of the crypto-censorship system.

government information; information disclosure; crypto-censorship; FOIA

*本文系國家社科基金項(xiàng)目“我國與歐美政府信息公開中信息安全審查機(jī)制及保障制度比較研究”(項(xiàng)目編號：11BTQ030)的研究成果之一

DF31

俞治朕，女，1989年生，2011級情報(bào)學(xué)碩士研究生，發(fā)表論文1篇。