曹雨佳 周慶山

(北京大學信息管理系 北京 100871)

歐洲國家的政府信息公開救濟制度分析*

曹雨佳 周慶山

(北京大學信息管理系 北京 100871)

通過研究國外的信息公開法律法規(guī)，全面介紹歐洲各國的政府信息公開救濟制度，總結(jié)歐洲國家政府信息公開救濟制度的三種機制：內(nèi)部復(fù)審、外部復(fù)審、司法審查。以英國為例，分析了英國的政府信息公開救濟流程。然后，分別以瑞典、法國、英國為代表，比較分析了外部復(fù)審機制的三種形式。最后，為我國的政府信息公開工作提出建議。

政府信息公開 歐洲信息公開制度 法律救濟制度

1 引言

自1766年瑞典的《出版自由法》賦予報刊轉(zhuǎn)載公文的權(quán)利，打開政府信息公開立法大門至今，伴隨著世界各國民主法治的發(fā)展以及經(jīng)濟全球化的進程，制定政府信息公開法已逐漸成為一種趨勢，被世界各國普遍接受。

目前，全世界已有約70多個國家制定并頒布了信息公開方面的法律。歐洲是世界上政府信息公開起步最早的地區(qū)，很多思想和經(jīng)驗對其他國家地區(qū)影響深遠，歐洲委員會和歐洲聯(lián)盟也在促使信息權(quán)被承認為一項基本人權(quán)、公眾能夠獲取公共機構(gòu)所掌握的信息方面做出了重要努力，因此，歐洲絕大部分國家如今都已確定了政府信息公開這一基本原則，并且在政府信息公開的立法和實踐方面都累積了豐富的經(jīng)驗。歐洲國家在建立起了以信息公開法為核心的政府信息公開法律體系之后，紛紛開始本國的信息公開制度建設(shè)。其中，歐洲國家對信息公開的救濟非常到位，建立了一系列內(nèi)外部救濟的方法對信息公開實現(xiàn)全方面、多角度的監(jiān)督和救濟，最大程度地保障政府信息公開。

2 歐洲各國政府信息公開救濟制度

在法律的執(zhí)行過程中，由于各方面的原因，總是會出現(xiàn)一些問題，因此，制定一套完善的法律救濟制度，能夠保證公民被損害的權(quán)利和權(quán)益得以保護和補救。政府信息公開法律也是如此，雖然歐洲各國普遍遵循“公開為原則，不公平為例外”的基本價值理念制定了本國的政府信息公開法，同時要求對于豁免公開的范圍做出明確規(guī)定，并盡可能減少行政機關(guān)自由裁量的空間，盡力保證政府信息公開的順利進行，但在實際工作中，政府信息公開工作在很大程度上還是依賴于工作人員的專業(yè)素質(zhì)和價值判斷，同時賦予了工作人員較大的自由裁量權(quán)，也就是根據(jù)抽象的信息公開規(guī)定和范圍做出公開或保密決定的活動。而工作人員的主觀判斷中難免會帶有一定的隨意性。因此歐洲國家也采取了多種措施來保障工作人員能夠?qū)I(yè)有效地進行處理，包括強化培訓，以及完善相關(guān)的救濟程序，重點解決由于信息公開問題產(chǎn)生的糾紛和爭議。

筆者對歐洲40個國家的信息公開法進行文本內(nèi)容分析，并在相關(guān)資料[1]55的幫助下，總結(jié)出歐洲國家的信息公開救濟制度，如表1所示。

表1 歐洲國家的政府信息公開救濟制度*歐盟國家的相關(guān)信息主要來源于本文參考文獻1，歐盟以外國家的信息由筆者搜集添加。

表1展示了歐洲國家實施政府信息公開救濟的三種機制。第一種機制稱為內(nèi)部復(fù)審，如果公民對信息公開有異議，可以通過復(fù)審的方式，由一名與最初決定無關(guān)系通常是級別更高的行政機關(guān)員工對信息公開進行重新的審查，有些國家如芬蘭、挪威等還規(guī)定一般要向做出決定的行政機關(guān)的直接上一級機構(gòu)申請行政復(fù)議，對信息進行復(fù)審。第二種稱為外部復(fù)審，也是歐洲國家比較普遍的機制，通過一個與政府機構(gòu)無關(guān)的獨立機構(gòu)來實施信息復(fù)審，對信息是否公開進行重新評估和處理，并給出意見和建議。從表1可以看出，外部復(fù)審主要有三種形式，如瑞典、芬蘭等國家采取的監(jiān)察專員的形式，法國、葡萄牙、比利時等國家采取的管理委員會形式以及英國、愛爾蘭等國家采取的信息專員形式，對這三種外部復(fù)審形式的特點和區(qū)別將在下文中具體分析。第三種機制稱為司法審查，一般來說，當前兩種方式都無法解決爭議時，申請人可以向法院提出起訴，要求法院對信息公開與保密糾紛進行判決。

3 英國的政府信息公開救濟制度

英國是歐洲國家中較晚實施政府信息公開的國家，但它卻建立了一套完善的政府信息公開救濟制度來處理信息公開還是保密的矛盾和糾紛，包括內(nèi)、外部復(fù)審和司法審查，我們可以以它為典型代表來分析歐洲的政府信息公開救濟制度。

關(guān)于內(nèi)部復(fù)審，英國在Secretary of State for Constitutional Affairs’ Code of Practice on the discharge of public authorities’ functions under Part I of the Freedom of Information Act 2000(Issued under section 45 of the Act)[2]中有具體規(guī)定，當信息公開申請人對政府和公共機構(gòu)做出的公開還是保密的答復(fù)不滿的時候，可以申請由此機構(gòu)內(nèi)部一名與最初決定無關(guān)的，通常是級別更高的工作人員，對信息公開的申請進行重新考慮和處理，“無論在什么情況下，公共機構(gòu)都應(yīng)該給予對申訴調(diào)查中所提出來的事項的考察，對該案做出完全的重新評估”。外部復(fù)審則是由政府機構(gòu)以外的獨立的機構(gòu)組織部門對申請信息是否公開進行審查的活動，在英國主要由信息專員和信息裁判所來實施。在內(nèi)部審查結(jié)束后，先向信息專員提出申訴，如果信息公開的申請人或者公共機構(gòu)對信息專員發(fā)出的提供信息的決定有異議的，可以再向信息裁判所提出申請，請求裁決。如果還是有異議的話，申請人可以求助于法院，根據(jù)英國信息自由法第59條的規(guī)定，如果公共機構(gòu)的地址在英格蘭或者威爾士，申請人可以向高等法院提出申請；如果公共機構(gòu)的地址在蘇格蘭，則向蘇格蘭高等法院提出申請；如果公共機構(gòu)的地址在北愛爾蘭，則由北愛爾蘭高等法院接受申請就法律問題進行審查。

英國的政府信息公開救濟的流程可以從一個典型案例[3]來看。2005年英國《信息自由法》剛生效時，就有記者要求公開首相及議員在2001年至2003年的津貼報銷細目，被下議院以涉及私人信息保密為由拒絕了。記者于是向信息專員投訴，信息專員經(jīng)過長時間調(diào)查后，認為這項津貼的報銷內(nèi)容應(yīng)該分為12個目錄，以“綠皮書”的形式予以公開。下議院對此不服，通過下議院行政院向司法部的信息裁判所上訴，對此記者們也向信息裁判所提起交叉上訴，要求按他們的申請逐單逐據(jù)地詳細公開。信息裁判所駁回了下議院的上訴，準許記者的交叉上訴。下議院被信息裁判所駁回之后，向高等法院提出上訴，但高等法院做出裁決，認為信息裁判所的裁決并不違法，駁回了下議院的上訴。法院結(jié)論說，津貼報銷細目雖涉及個人私人住址等隱私信息，但在本案中有合法的公眾利益足以支持其公開此信息。上述信息公開救濟的流程(依申請公開部分)可總結(jié)為圖1。

圖1 英國的政府信息公開救濟流程

4 外部復(fù)審機制的三種形式

前文研究表明，歐洲國家已經(jīng)建立了一套完善的信息公開救濟制度，包括內(nèi)部復(fù)審、外部復(fù)審以及司法審查，用以處理信息公開與保密之間的矛盾。其中比較特別的是歐洲國家的外部復(fù)審機制，主要涉及到外部審查機構(gòu)，這種獨立性機構(gòu)的成員主要是信息公開與保密領(lǐng)域的專家，并且有不同專業(yè)和行業(yè)之分，并且對相關(guān)行政訴訟判例有相當?shù)难芯?，因此其在解決專業(yè)性、技術(shù)性較強的爭議上有很多優(yōu)勢，是實施信息公開救濟，解決信息公開與保密糾紛的最主要手段。

從前文表1我們可以看出，歐洲國家的政府信息公開外部復(fù)審機制主要有三種形式，即議會監(jiān)督專員、獲取行政文件委員會以及信息專員。下面分別以瑞典、法國、英國為例介紹歐洲國家信息公開救濟外部復(fù)審機制。

4.1 瑞典的議會監(jiān)察專員形式

議會監(jiān)察專員是瑞典在1809年首創(chuàng)的一種權(quán)利保護與法律監(jiān)督機制，對其他國家也有非常深遠的影響。議會監(jiān)察員代替議會對地方和區(qū)域性政府機構(gòu)進行監(jiān)督，并幫助協(xié)調(diào)解決申請人與政府機關(guān)關(guān)于信息公開還是保密的矛盾，監(jiān)督政府機關(guān)是否遵守了信息自由和保密法的規(guī)定，保證公民的信息自由權(quán)不受侵犯，使申請人在與政府機構(gòu)打交道時更有信心。如果議會監(jiān)察專員在復(fù)審時發(fā)現(xiàn)政府機關(guān)官員錯誤使用了《出版自由法》和《保密法》，而還不到提出訴訟的程度，它可以向政府機關(guān)提出其認為應(yīng)當如何處理公開還是保密的決定，并提出各種建議措施來矯正有關(guān)部分在信息公開保密審查上的問題。如果到了可以起訴的程度，它可以以公訴人的身份提起訴訟。

4.2 法國的獲取行政文件委員會形式

法國的獲取行政文件委員會是為了促進信息自由，尋求信息公開與保密之間的平衡，設(shè)立的一個獨立的行政機構(gòu)。獲取行政文件委員會由11位來自不同領(lǐng)域和部門的成員組成，當公民與政府機構(gòu)在獲取行政文件上存在爭議或糾紛時，公民可以在其申請被拒后兩個月內(nèi)向獲取行政文件委員會提出申訴，而委員會會根據(jù)相關(guān)行政訴訟判例，就此行政文件是否可以獲取在一個月內(nèi)向當事人提供意見，同樣，政府機關(guān)也可以對于某一行政文件是否應(yīng)該公開的問題向委員會咨詢。獲取行政委員會的調(diào)查或咨詢意見并不具有司法效力，僅僅是在公民將公開與保密的糾紛提交法庭之前先介入進行調(diào)解和咨詢，但由于其專業(yè)性以及依照以往相關(guān)行政訴訟判例提供意見的特性，其咨詢意見通常會被之后的訴訟中被法官認可和維持，所以在客觀上享有一定的影響力和聲望。如果公民對獲取行政文件委員會的意見不滿意，可以再向法院提出訴訟。

4.3 英國的信息專員形式

英國的信息專員和信息裁判所機制也是一個獨立于政府機構(gòu)以外的組織機構(gòu)。信息公開的申請人如果對公共機關(guān)對信息公開申請的決定有異議，就可以向信息專員提出申請，請求信息專員審查公共機關(guān)對信息公開申請的處理是否符合《信息自由法》的規(guī)定。收到申請后，信息專員必須發(fā)布一個決定通知，如果存在違反信息自由法規(guī)定的情況的，此通知應(yīng)當指導行政機構(gòu)采取措施糾正問題[4]。如果對信息專員的決定有異議的，可以再向信息裁判所提出申請，請求裁決。英國的信息裁判所由數(shù)據(jù)保護裁判所更名而來，是介于行政救濟和司法救濟之間的第三方獨立救濟，和法院相比，其程序簡單，辦事效率高，收費也比較低。

4.4 三種外部復(fù)審形式的比較分析

法國的獲取行政委員會和英國信息專員和信息裁判所都是獨立于行政機構(gòu)的外部專門性機構(gòu)，但兩者又稍有不同。英國信息專員的決定對于行政機關(guān)來說是有約束力的，如果沒有按照信息專員的要求采取措施，信息專員將向法院通報；而法國的獲取行政文件委員會僅是一個咨詢機構(gòu)，只能針對申請人的要求對行政機關(guān)關(guān)于信息公開結(jié)果決定進行調(diào)查或接受行政機關(guān)的主動意見咨詢，其決定對于行政機關(guān)來說不具有約束力，而僅僅是建議的作用。瑞典的議會監(jiān)察專員不是獨立的專門機構(gòu)，但也獨立于行政機關(guān)，并且對政府機關(guān)的建議也有相當?shù)募s束力，議會監(jiān)察專員能夠幫助公民在與行政機構(gòu)和法庭打交道的過程中享受到法律所賦予的權(quán)力。

5 歐洲信息公開救濟制度存在的問題

雖然歐洲國家的信息公開救濟制度是完善的，但在實施過程中，卻不可避免地遇到了一些問題。

首先是救濟的時間延誤問題。大多數(shù)國家法律并沒有對內(nèi)部復(fù)審和外部復(fù)議的審查時間進行限制，這些過程都很有可能出現(xiàn)延誤現(xiàn)象。當申請的信息可能與信息公開的例外相關(guān)或者涉及到公共利益標準等的利益檢測時，行政機關(guān)還可以正當?shù)厥褂酶嗟念~外時間來復(fù)審和考量，有時甚至會出現(xiàn)多次延遲的情況[1]373，申請人要用很長的時間才能獲得回復(fù)。根據(jù)2013年斯洛文尼亞信息自由中心對信息專員進行的一項調(diào)查[5]顯示，信息專員對于申訴的回應(yīng)時間最短3天，最長要花380天。

另外，在救濟的具體實施上也存在種種問題。如果申請人對保密審查的結(jié)果不滿，可以要求行政機關(guān)進行內(nèi)部復(fù)審，但內(nèi)部復(fù)審一方面是由同一機構(gòu)人員執(zhí)行，很大程度上會維持原判。只有在行政復(fù)議程序結(jié)束之后，申請人才能進入下一環(huán)節(jié)的外部復(fù)議，但外部復(fù)議一般是由信息專員、信息委員會等執(zhí)行，其裁決不具有法律效力，有的如法國的獲取行政文件委員會只有建議的作用，其判決不一定能獲得有效執(zhí)行。

6 結(jié)語

根據(jù)我國《政府信息公開條例》第三十三條規(guī)定，公民、法人或其他組織認為政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。但在實踐中，公民、法人或其他組織往往處于弱勢地位，行政復(fù)議往往因為是內(nèi)部再次審查，不僅時間拖沓，而且基本上對原決議予以支持。而行政訴訟費時費力，基本上也不是一般公民可以承擔的。我們可以向歐洲國家借鑒，設(shè)立一個獨立的機構(gòu)來開展政府信息公開的救濟，在對信息公開法相關(guān)法律的實施進行監(jiān)管的同時，針對政府機關(guān)就某項信息是否應(yīng)該公開提供咨詢意見和理由，并對有關(guān)信息公開申請結(jié)果不服的公民提出的審查申請進行處理和救濟，進一步推進我國政府信息公開的廣度和深度，但在具體實施過程中要注意時間延誤和執(zhí)行有效性問題。

[1] 呂艷濱, Cater M P. 中歐政府信息公開制度比較研究[M]. 北京:法律出版社,2008.

[2] Secretary of State for Constitutional Affairs’ Code of Practice on the discharge of public authorities’ functions under Part I of the Freedom of Information Act 2000(Issued under section 45 of the Act)[EB/OL]. [2013-03-30]. http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.dca.gov.uk/foi/reference/imprep/codepafunc.htm.

[3] 英國：公開下院議員津貼使用案[EB/OL]. [2013-06-06]. http://www.ogichina.org/newsinfo.asp?newsid=2498.

[4] 托比·曼德爾. 信息自由：多國法律比較[M]. 龔文庠,譯. 北京:社會科學文獻出版社，2011:142.

[5] Information Commissioner of the Republic of Slovenia. Centre for Freedom of Information: First international survey of Information Commissioners shows concern over increased appeals and reduced resources[EB/OL]. [2013-05-25]. http://info-commissioners.org/index.php/blank-menu/279-first-international-survey-of-information-commissioners-shows-concern-over-increased-appeals-and-reduced-resources.

(責任編校 田麗麗)

TheReliefSystemofGovernmentInformationDisclosureofEuropeanCountries

Cao Yujia，Zhou Qingshan

Department of Information Management, Peking University, Beijing 100871, China

Based on a study of foreign laws and regulations on information disclosure, the current article gives an overall description of the relief system of government information disclosure of European countries, and classifies it into three kinds of mechanisms: inner censorship, external censorship and judicial censorship. Taking England as an example, it analyzes the process of its relief system of government information disclosure. Then, taking Sweden, France and England as representative countries, it compares and analyzes three forms of external censorship. Finally, it offers suggestions for Chinese government information disclosure.

government information disclosure; information disclosure system of European countries; legal relief system

*本文系國家社科基金項目“我國與歐美政府信息公開中信息安全審查機制及保障制度比較研究”(項目編號：11BTQ030)的研究成果之一

D922.1 G203

曹雨佳，女，1988年生，2011級碩士研究生，發(fā)表論文1篇。