金 貴，王占岐，姚小薇，楊 俊

（ 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074 ）

1 引言

國(guó)土空間規(guī)劃是依據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)土自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件,統(tǒng)籌區(qū)域國(guó)土資源稟賦及開發(fā)利用、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)、生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)三者關(guān)系的資源空間配置、開發(fā)利用管理和布局優(yōu)化的總體方案,具有戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性和約束性[1-2]。作為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的有效工具,其戰(zhàn)略性表現(xiàn)為時(shí)間的長(zhǎng)遠(yuǎn)性（15—20年）、空間的廣域性和內(nèi)容的綜合性[3-4]。國(guó)土空間規(guī)劃是世界各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn),以歐盟、美國(guó)和日本為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)或國(guó)家,近年來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃在相關(guān)法律、規(guī)劃體系等方面都在延續(xù)本國(guó)特色的同時(shí)有了相同的發(fā)展趨勢(shì),這些地區(qū)或國(guó)家將國(guó)土空間規(guī)劃定位為綜合性上位規(guī)劃[5-6],由此決定了該規(guī)劃在協(xié)調(diào)國(guó)家均衡與可持續(xù)發(fā)展中的重要作用和現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)土空間分區(qū)是國(guó)土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ),是國(guó)土空間優(yōu)化配置的核心內(nèi)容,是制定差別化國(guó)土資源管理政策的主要依據(jù)。因此,探討國(guó)土空間分區(qū)的概念與方法對(duì)優(yōu)化國(guó)土開發(fā)格局、規(guī)范國(guó)土空間秩序、促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義,同時(shí)國(guó)土空間分區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化制定將服務(wù)于省和區(qū)域國(guó)土規(guī)劃的編制。

2 國(guó)土空間分區(qū)的內(nèi)涵

中國(guó)學(xué)者早在20世紀(jì)20—30年代開始區(qū)劃的研究工作,并陸續(xù)開展了全國(guó)自然區(qū)劃和各類部門區(qū)劃,是世界上較早開展現(xiàn)代區(qū)劃研究的國(guó)家之一。中國(guó)早期的區(qū)劃參考因素和標(biāo)準(zhǔn)較為單一[7-8],是分區(qū)的最初形式。現(xiàn)階段,分區(qū)步入了綜合區(qū)劃的階段。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)土管理需要,相繼出現(xiàn)土地利用分區(qū)、城鎮(zhèn)體系劃分、主體功能區(qū)劃分、土地開發(fā)整理工程類型區(qū)劃分等國(guó)土相關(guān)分區(qū)形式；國(guó)土相關(guān)區(qū)劃呈現(xiàn)理論知識(shí)向綜合決策、單要素向多要素、一般定量向綜合集成轉(zhuǎn)變[9]。可見,整合國(guó)土資源各要素的國(guó)土空間綜合分區(qū)成為發(fā)展的主要趨勢(shì)。

國(guó)土空間是一個(gè)復(fù)雜的地理空間,包括土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等不同主題。國(guó)土空間分區(qū)可以定義為以不同性質(zhì)、不同數(shù)據(jù)來(lái)源、不同功能構(gòu)成的空間要素為基礎(chǔ),劃分相互作用、相互獨(dú)立的多主題空間,并確立基本穩(wěn)定的空間分區(qū)評(píng)價(jià)單元和分區(qū)指標(biāo)體系。這種分區(qū)模式立足于傳統(tǒng)的單一主題分區(qū),但又高于傳統(tǒng)單一主題分區(qū),不排斥其他主題的存在。

國(guó)土空間分區(qū)體系應(yīng)該與國(guó)土空間規(guī)劃體系保持一致,根據(jù)執(zhí)行和實(shí)施主體的不同,表現(xiàn)出國(guó)家、省、地域、市和縣等不同尺度。在中國(guó),無(wú)論是整個(gè)國(guó)家的國(guó)土開發(fā)格局或是一個(gè)城鎮(zhèn)內(nèi)部的布局,不同空間尺度都存在著人和自然、生產(chǎn)和生活活動(dòng)、自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系不盡協(xié)調(diào)的矛盾。國(guó)土規(guī)劃決策者追求目標(biāo)的差異性決定了國(guó)土空間利用及管理措施具有差異性[10]。省級(jí)（區(qū)域）尺度的分區(qū)成果縱向應(yīng)銜接全國(guó)主體功能區(qū)劃,橫向銜接資源、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等主題的分區(qū)成果。不同主題、尺度國(guó)土空間綜合分區(qū)及特征如表1。

3 國(guó)土空間分區(qū)的基本問(wèn)題

由于國(guó)土空間分區(qū)是一種高度綜合的分區(qū)形式,所以要實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間分區(qū)的多主題集成和多尺度融合是十分復(fù)雜和困難的,為此要解決好兩個(gè)基本問(wèn)題：一是如何確立基本穩(wěn)定的空間評(píng)價(jià)單元；二是如何構(gòu)建符合省和區(qū)域國(guó)土空間分區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3.1 國(guó)土空間分區(qū)評(píng)價(jià)單元

空間分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)單元是國(guó)土空間分區(qū)的基礎(chǔ),目前,中國(guó)進(jìn)行的各種空間規(guī)劃基本評(píng)價(jià)單元不明確,大多以行政區(qū)劃為分析單元,缺乏區(qū)域劃分的科學(xué)性[11]；因此,亟需進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐值难芯?為國(guó)土空間分區(qū)、空間規(guī)劃的制定和實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)。

表1 不同主題、尺度國(guó)土空間分區(qū)特征表Tab.1 Characteristics of spatial zoning on different subject and scales

歐盟、美國(guó)和日本等地區(qū)或國(guó)家的空間規(guī)劃都分別建立了空間評(píng)價(jià)單元[12-13],如歐盟的NUTS（標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計(jì)單元）,是一種基本穩(wěn)定的空間評(píng)價(jià)單元[14-15]。結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況,一方面,?。▍^(qū)域）國(guó)土空間分區(qū)評(píng)價(jià)單元既不要偏大也不要偏小,以縣級(jí)行政單位為基礎(chǔ),同時(shí)不突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線,因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)作為最低行政機(jī)構(gòu)若被突破,則會(huì)導(dǎo)致空間規(guī)劃成果缺乏有效的執(zhí)行主體；另一方面,人口密度、GDP等現(xiàn)狀因素應(yīng)以縣級(jí)單元為基礎(chǔ)進(jìn)行檢測(cè)和拆分,按照相似度在縣域內(nèi)形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)形式,最后根據(jù)保護(hù)導(dǎo)向和政府管理導(dǎo)向?qū)h域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)進(jìn)行修正,同時(shí)對(duì)縣級(jí)行政界線與跨縣級(jí)重要空間要素區(qū)劃邊界相融合,評(píng)價(jià)單元原則上不能打破縣級(jí)行政界線的完整性；而分區(qū)實(shí)施過(guò)程中對(duì)評(píng)價(jià)單元界線與數(shù)據(jù)單元尺度不一致的情況運(yùn)用地理信息系統(tǒng)空間分析解決。

確定空間分區(qū)評(píng)價(jià)單元后,根據(jù)不同發(fā)展階段和政策導(dǎo)向,賦予不同單元不同的功能和政策指向,要求分區(qū)單元穩(wěn)定而功能和政策在變[10]。?。▍^(qū)域）國(guó)土空間分區(qū)評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐謾C(jī)制如圖1所示,可以看出,省（區(qū)域）國(guó)土空間分區(qū)首先將全?。▍^(qū)域）范圍內(nèi)N個(gè)縣級(jí)行政單位預(yù)劃分為N個(gè)評(píng)價(jià)單元,如圖1（a）；然后根據(jù)人口密度、人均GDP等現(xiàn)狀因素進(jìn)行縣級(jí)評(píng)價(jià)單元內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初始組團(tuán)的劃分；再結(jié)合保護(hù)區(qū)、特殊政策區(qū)、管理重要性等導(dǎo)向性先驗(yàn)知識(shí)對(duì)組團(tuán)進(jìn)行修訂,如圖1（b）；最后綜合縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)和保護(hù)區(qū)等確定國(guó)土空間分區(qū)評(píng)價(jià)單元：縣1、縣2、縣N、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)2、保護(hù)區(qū)。

圖1 評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐謾C(jī)制示意圖Fig.1 The schematic diagram of classification mechanism for evaluation units

3.2 國(guó)土空間分區(qū)指標(biāo)體系

國(guó)土空間分區(qū)必須基于科學(xué)的指標(biāo)體系,從?。▍^(qū)域）角度看,指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)該向上對(duì)接主體功能區(qū)劃分的指標(biāo)體系。主體功能區(qū)劃是目前具有多元綜合性的分區(qū)方案,該分區(qū)指標(biāo)體系綜合考慮了資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫?基本反映了國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)指標(biāo)體系構(gòu)建的需求,但在分區(qū)單元?jiǎng)澐址矫媾c國(guó)土規(guī)劃還存在一定差距,對(duì)多源數(shù)據(jù)尺度融合考慮不足[16-18]。傳統(tǒng)的分區(qū)方式是在指標(biāo)層對(duì)省（區(qū)域）的每一個(gè)評(píng)價(jià)單元都構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,然后全?。▍^(qū)域）進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)算分析,而這種方式不利于從功能空間進(jìn)行多主題集成和多尺度融合；因此應(yīng)采取如下方式：假設(shè)?。▍^(qū)域）國(guó)土空間呈現(xiàn)多種功能,那么每一個(gè)評(píng)價(jià)單元都應(yīng)該體現(xiàn)出這些空間功能,只是有的功能表現(xiàn)得強(qiáng),有些功能表現(xiàn)得弱,而功能的強(qiáng)弱直接用百分比進(jìn)行記錄,這種表達(dá)方式同時(shí)也解決了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題。

國(guó)土空間分區(qū)的指標(biāo)體系應(yīng)以全國(guó)主體功能區(qū)劃的指標(biāo)體系為指導(dǎo),以土地、水、礦產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等國(guó)土空間各要素?cái)?shù)據(jù)為基礎(chǔ),先初步篩選出國(guó)土空間綜合分區(qū)指標(biāo)要素集；根據(jù)劃分類型的不同,指標(biāo)集有定量與定性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)等幾種分類方式,再按照影響國(guó)土空間規(guī)劃的要素一致性特征和不同地域、不同類型國(guó)土空間要素差異性特征,將指標(biāo)的選取歸到地域空間功能表達(dá)上來(lái)。從技術(shù)流程和地域空間功能來(lái)看,指標(biāo)體系的目標(biāo)層有3種類型,第一類是生產(chǎn)功能,如耕地面積、工業(yè)產(chǎn)值、旅游收入、林副產(chǎn)品產(chǎn)量、年畜牲產(chǎn)量、漁業(yè)產(chǎn)值比例、能源礦產(chǎn)總產(chǎn)值等；第二類是生活功能,如城市建成區(qū)面積、城市社會(huì)公共服務(wù)、城市通達(dá)度等；第三類是生態(tài)功能,如生態(tài)敏感性、生態(tài)重要性等（圖2）。

圖2 國(guó)土空間綜合分區(qū)指標(biāo)體系識(shí)別與構(gòu)建Fig.2 Recognition and construction on the indicator system of spatial zoning

4 國(guó)土空間分區(qū)的方法與思路

4.1 分區(qū)方法

國(guó)土空間分區(qū)一般以地域分異規(guī)律為理論基礎(chǔ),確定不同的理論和方法準(zhǔn)則,即分區(qū)原則,作為指導(dǎo)思想,并指導(dǎo)選取分區(qū)指標(biāo)、建立等級(jí)系統(tǒng)和方法體系。從時(shí)空角度綜合來(lái)看,地帶性因素與非地帶性因素相互作用表現(xiàn)出來(lái)的形式,是地表最基本的分異規(guī)律[7]。自上而下與自下而上是分區(qū)最常用的兩類方法,在國(guó)土空間分區(qū)過(guò)程中,自上而下劃分與自下而上劃分互為補(bǔ)充。針對(duì)國(guó)土空間分區(qū)的多主題集成和多尺度融合,采用自上而下的國(guó)土空間現(xiàn)狀要素分析與自下而上國(guó)土空間功能表達(dá)相結(jié)合,并在指標(biāo)體系構(gòu)建上統(tǒng)一起來(lái),形成一個(gè)有機(jī)的整體。

4.2 分區(qū)思路

在國(guó)土空間分區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上,分析國(guó)土空間現(xiàn)狀,刻畫國(guó)土空間多目標(biāo)演變情景和國(guó)土空間要素時(shí)空分布特征,揭示自然因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和行政區(qū)劃之間的相互作用關(guān)系及對(duì)國(guó)土空間現(xiàn)狀的影響?；谇笆鲅芯?以縣級(jí)行政區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)和保護(hù)區(qū)為主劃分國(guó)土空間分區(qū)評(píng)價(jià)單元,并結(jié)合生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間功能特征構(gòu)建國(guó)土空間分區(qū)的指標(biāo)體系；在評(píng)價(jià)單元、指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上,對(duì)評(píng)價(jià)國(guó)土空間進(jìn)行多因素綜合分析和多功能構(gòu)建。具體的分區(qū)方法除了傳統(tǒng)的空間疊置法和聚類分析法外,還應(yīng)采用專家個(gè)人與團(tuán)體智能,理念分析和模型應(yīng)用的綜合分區(qū)思想,最終實(shí)現(xiàn)多主題集成和多尺度融合的國(guó)土空間分區(qū)形式（圖3）。

圖3 國(guó)土空間分區(qū)技術(shù)路線Fig.3 Technological roadmap of spatial zoning

5 結(jié)論與討論

本文有效地解決了如下問(wèn)題：（1）確立了基本穩(wěn)定的國(guó)土空間分區(qū)評(píng)價(jià)單元的劃分機(jī)制,評(píng)價(jià)單元不但是國(guó)土空間多功能構(gòu)建的載體,也是國(guó)土規(guī)劃政策實(shí)施和執(zhí)行的主體。（2）綜合分析國(guó)土空間各類要素,提出體現(xiàn)國(guó)土空間生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能的指標(biāo)體系構(gòu)建方法,同時(shí)對(duì)評(píng)價(jià)單元進(jìn)行國(guó)土空間多功能表達(dá),實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間分區(qū)從功能上進(jìn)行多主題集成和多尺度融合。

為進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)土空間分區(qū)的指導(dǎo)性、適用性和可操作性,國(guó)土空間分區(qū)的后續(xù)工作還包括以下研究：（1）國(guó)土空間分區(qū)的最終目的是服務(wù)于國(guó)土空間規(guī)劃,對(duì)具體省和區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃而言,難點(diǎn)是分區(qū)評(píng)價(jià)單元和分區(qū)指標(biāo)體系的構(gòu)建,因此,應(yīng)進(jìn)一步開展實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間分區(qū)評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐趾椭笜?biāo)體系構(gòu)建的智能化研究。（2）以資源、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等國(guó)土空間要素?cái)?shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ),建立基于評(píng)價(jià)單元、國(guó)土空間綜合分區(qū)、國(guó)土空間功能演變的國(guó)土空間分區(qū)綜合分區(qū)信息系統(tǒng)和可視化應(yīng)用服務(wù)體系,提高國(guó)土空間規(guī)劃的決策水平和工作效率。

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