● 韓磊

■責(zé)編/張新新 Tel:010-88383907 E-mail:hrdxin@126.com

公務(wù)員制度是西方在“文官制”基礎(chǔ)上逐步建立和發(fā)展起來(lái)的一套制度體系。我國(guó)考錄制度的實(shí)踐呈現(xiàn)出諸多不同于西方的特點(diǎn)，最突出的就是西方實(shí)行的政務(wù)官和公務(wù)員分立的制度，而我國(guó)在上述方面則是合一的。因此，公務(wù)員考錄制度不僅局限于人才引進(jìn)領(lǐng)域，而是與整個(gè)干部人事制度聯(lián)系在一起的，對(duì)干部選拔培養(yǎng)全鏈條都產(chǎn)生重要的影響。本文以2003年以來(lái)考錄制度的相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析考錄制度對(duì)干部規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面產(chǎn)生的影響及其原因。

一、考錄制度對(duì)公務(wù)員規(guī)模的影響

公務(wù)員考錄制度建立以來(lái)，對(duì)干部隊(duì)伍的補(bǔ)充發(fā)揮了主渠道的作用。近年來(lái)，公務(wù)員招考的規(guī)模更是呈現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從表1“招考人數(shù)”欄不難看出，在不到10年的時(shí)間里，公務(wù)員招錄的人數(shù)翻了2番。

與招考規(guī)模相對(duì)應(yīng)的，是社會(huì)考生對(duì)公務(wù)員報(bào)考熱情持續(xù)上升和報(bào)名人數(shù)的直線上行，“公務(wù)員熱”凸顯，見(jiàn)圖1。

從2003-2010年的8年期間，平均每年招考的人數(shù)接近11000人，按照中組部披露的數(shù)據(jù)，在2007年，全國(guó)黨政機(jī)關(guān)干部數(shù)是688.9萬(wàn)人①，每年新進(jìn)入的公務(wù)員數(shù)量占到了干部總數(shù)的1/70，這是一個(gè)很高的比例。在這些熱數(shù)據(jù)背后，有必要對(duì)招錄人員的規(guī)?？刂谱鲆粋€(gè)分析：這樣的規(guī)模是怎樣形成的，受到了哪些因素的影響？本文將從以下幾個(gè)方面展開(kāi)分析：

表1 2003-2010年公務(wù)員招錄數(shù)據(jù)

圖1 歷年國(guó)家公務(wù)員考試報(bào)名人數(shù)統(tǒng)計(jì)

一是黨政機(jī)關(guān)的用人沖動(dòng)。按照北京大學(xué)王浦劬的觀點(diǎn)，政治權(quán)力具有擴(kuò)展、延展的特性。②黨政機(jī)關(guān)的行政功能的擴(kuò)充化趨勢(shì)是由權(quán)力的內(nèi)在特征決定的。伴隨著行政職能的擴(kuò)張，必然產(chǎn)生的是對(duì)行政編制的需求和行政人員的增加。改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)政府于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進(jìn)行了7次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，每次機(jī)構(gòu)改革都提出要壓縮政府的規(guī)模。有的學(xué)者將其總結(jié)為“帶動(dòng)—量化”的模式③，所謂“帶動(dòng)”即以政府機(jī)構(gòu)改革帶動(dòng)行政體制改革，所謂“量化”即把機(jī)構(gòu)和人員的“精簡(jiǎn)”作為機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)。但從實(shí)際執(zhí)行的情況看，始終沒(méi)有走出“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”的怪圈。伴隨過(guò)去20年政府機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，行政機(jī)關(guān)的擴(kuò)張和用人沖動(dòng)的趨勢(shì)卻是愈加明顯，公務(wù)員招考作為公務(wù)員進(jìn)口的主渠道，其招錄的規(guī)模呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，而且增長(zhǎng)的幅度也是越來(lái)越大。

二是大批公務(wù)人員的集中退休。我國(guó)目前正廳（局）級(jí)及以下的干部都是執(zhí)行60歲退休的規(guī)定。在上世紀(jì)70年代，干部隊(duì)伍出現(xiàn)了青黃不接的情況，這是新中國(guó)成立以來(lái)出現(xiàn)的一個(gè)斷層期，大規(guī)模的干部選拔工作迫在眉睫。中央以選拔培養(yǎng)中青年干部作為干部工作的首要任務(wù)，提出了干部年輕化、革命化、知識(shí)化的目標(biāo)。1982年-1984年期間，全國(guó)共提拔200多萬(wàn)青年干部，形成了一個(gè)干部的擁擠層。④而且從當(dāng)時(shí)的情況看，受到文革十年的影響，這些干部的年齡都是偏大的，導(dǎo)致這一批干部大規(guī)模集中退休出現(xiàn)在了本世紀(jì)的前10年。尤其是我國(guó)的基層大多執(zhí)行著內(nèi)退的規(guī)定，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科級(jí)干部是按照51歲就退出工作崗位，等到年滿60歲再正式辦理退休手續(xù)，這就使得干部退休的批次向前集中，加劇了干部在這一階段退休的數(shù)量。在政府機(jī)關(guān)職能擴(kuò)張和用人沖動(dòng)加強(qiáng)的情況下，任何行政編制都是要滿編運(yùn)行，而不會(huì)留下空缺。因此，數(shù)量龐大的干部退休存量既成為大規(guī)模的干部新老更替的啟動(dòng)因素，也為集中的大規(guī)模的公務(wù)員考錄創(chuàng)造了條件。

三是受到公務(wù)員職位特點(diǎn)的影響。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)上的一項(xiàng)調(diào)查顯示，多數(shù)人因?yàn)楣珓?wù)員具有以下好處而愿意參加公務(wù)員考試，主要原因有:穩(wěn)定的收入和生活，良好的保障；公務(wù)員收入不是最高，但福利極好；有一定的社會(huì)地位及相應(yīng)的權(quán)限；職業(yè)軌跡確定，工作沒(méi)有太大的浮動(dòng)性；此外,能夠成為國(guó)家機(jī)構(gòu)員工，本身帶有榮譽(yù)性質(zhì)。⑤

圖2 成為公務(wù)員的好處

在上述因素中，較高的社會(huì)地位是吸引眾多年輕人報(bào)考公務(wù)員的一個(gè)最重要的因素，同時(shí)，由于目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度還不是很高，社會(huì)保障體系還不是很健全，在這樣的社會(huì)發(fā)展階段，公務(wù)員穩(wěn)定的收入和保障無(wú)疑具有很大的誘惑力。從2008-2013年N 部門所錄取的具有直接從單位考取的人員情況看，從事業(yè)單位中參加中央國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)員考試并最后被錄用的最多，占到34.4%，其次是國(guó)有企業(yè)，占到32%，民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)合計(jì)占比15.6%，僅僅這三項(xiàng)的占比總和就達(dá)到82%，這就說(shuō)明公務(wù)員對(duì)于體系外的職業(yè)群體的誘惑力還是相當(dāng)大的。

四是高等教育的發(fā)展和社會(huì)整體的就業(yè)形勢(shì)的影響。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的高等教育得到了空前的發(fā)展，從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，2008年以來(lái)高等學(xué)校畢業(yè)生人數(shù)持每年上漲的態(tài)勢(shì)，已經(jīng)從2008年的559萬(wàn)增加到了2013年的699萬(wàn)人，6年間累計(jì)達(dá)到3839萬(wàn)人，平均每年畢業(yè)的人數(shù)達(dá)到640萬(wàn)⑥，大量的受過(guò)良好教育的高校畢業(yè)生群體為公務(wù)員隊(duì)伍提供了良好的選擇基礎(chǔ)。

五是招考規(guī)模對(duì)干部編制數(shù)的依賴。以上是從外因來(lái)看公務(wù)員招考對(duì)干部規(guī)模的影響因素，從內(nèi)部的干部規(guī)模控制機(jī)制來(lái)看，國(guó)家對(duì)于干部規(guī)模的控制，主要掌握在各級(jí)編辦手中。編辦在每五年一次的政府換屆中，對(duì)各級(jí)政府組成部門的“三定”方案進(jìn)行重新審定，這“三定”方案中包含了定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制，根據(jù)各單位的職能定位來(lái)確定人員的編制，各單位的人數(shù)都是嚴(yán)格控制在編制數(shù)以內(nèi)。中央和地方的公務(wù)員主管部門，雖然負(fù)責(zé)干部的規(guī)劃和管理工作，卻不負(fù)責(zé)干部隊(duì)伍的總體規(guī)?？刂?，考錄部門不會(huì)專門結(jié)合干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)等問(wèn)題對(duì)招錄計(jì)劃做出引導(dǎo)或限制，其唯一的標(biāo)準(zhǔn)是不能超越各單位的編制數(shù)，這也是近年來(lái)考錄規(guī)模不斷擴(kuò)大的重要原因。

總而言之，目前公務(wù)員考錄數(shù)量和規(guī)模，更多是取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、公務(wù)員職位特點(diǎn)、社會(huì)人才儲(chǔ)備情況及就業(yè)形勢(shì)、干部編制控制等因素。從公務(wù)員考錄制度科學(xué)發(fā)展的角度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)干部隊(duì)伍的整體結(jié)構(gòu)狀況，通過(guò)適當(dāng)限制或鼓勵(lì)報(bào)考的一系列技術(shù)手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)模的控制。

二、考錄制度設(shè)計(jì)對(duì)干部年齡結(jié)構(gòu)的影響

作為公務(wù)員補(bǔ)充的主要制度化渠道和方式，考錄制度不僅影響到干部的整體規(guī)模和數(shù)量，更重要的是對(duì)干部的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重要的影響。干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)有很多方面，一般認(rèn)為是包括年齡、性別、專業(yè)、民族、職務(wù)層次、地區(qū)、來(lái)源渠道等多個(gè)方面，其中干部的年齡結(jié)構(gòu)是非常重要的一個(gè)方面。2003年以來(lái)，考錄制度的設(shè)計(jì)和安排究竟對(duì)干部隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了怎樣的影響，這些影響是主動(dòng)政策調(diào)整的結(jié)果，還是政策實(shí)施的結(jié)果性體現(xiàn)，下面將展開(kāi)針對(duì)性的分析。

廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，實(shí)行干部工作的常態(tài)化、制度化更替被普遍認(rèn)為是中國(guó)干部人事制度改革的起始點(diǎn)，也是鄧小平為代表的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)干部人事工作的重要貢獻(xiàn)。制度化的更替，其重要的標(biāo)識(shí)就是實(shí)行區(qū)分職務(wù)層級(jí)的干部退休年齡限制。在我國(guó)，正省部級(jí)干部的退休年限是65歲，副省部級(jí)及以下的退休年限是60歲；另外，地方根據(jù)其實(shí)際情況，還實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)的“內(nèi)退”制度，對(duì)于不滿退休年限的干部，保留適當(dāng)?shù)拇觯毁x予工作職權(quán)，干部也不再承擔(dān)具體的工作任務(wù)。因此，年齡在干部隊(duì)伍建設(shè)中，是非常重要的因素。我們以某部門為例子，觀察考察考錄制度實(shí)行后，對(duì)新招錄干部年齡因素是否有影響。圖3顯示了某部門從2003年至2012年10年間新招錄公務(wù)員的年齡情況。

從該示例多反映的情況表明，很明顯，最近10年來(lái)，通過(guò)公務(wù)員考錄進(jìn)入中央國(guó)家機(jī)關(guān)人員的平均年齡呈現(xiàn)出上漲的態(tài)勢(shì)，而且10年間，平均上漲2歲，以每年0.2歲的態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出上升態(tài)勢(shì)。這個(gè)上升的態(tài)勢(shì)反映了怎樣的問(wèn)題?又會(huì)對(duì)干部整體工作產(chǎn)生怎樣的影響？我們注意到，公務(wù)員考錄雖然有明確的年齡限制，一般情況而言⑦，是要求報(bào)考者年齡不得超過(guò)35周歲。但是，除去此上線的普遍性要求之外，對(duì)于每個(gè)具體的職位，不得再另行設(shè)置年齡的限制。那么，造成年齡趨勢(shì)上升的主要原因是什么，本文認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：

圖3 2003-2012某部門公務(wù)員考錄人員平均年齡

一是政策性原因。對(duì)圖3進(jìn)行細(xì)致的分析，我們不難看到，近10年來(lái)新招錄公務(wù)員平均年齡上漲，在2006年之前主要是持平狀態(tài)或小范圍區(qū)間反復(fù)，總體保持平穩(wěn)的態(tài)勢(shì)，2006年以后則呈現(xiàn)出集中上漲的態(tài)勢(shì)。對(duì)此，我們已經(jīng)進(jìn)行過(guò)詳細(xì)的分析，就是2006年以后，中央國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)員招錄開(kāi)始逐步實(shí)行要求報(bào)考者具備2年以上的基層工作經(jīng)歷，報(bào)考者必須經(jīng)過(guò)高等教育的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，在結(jié)束高等教育之后或者是兩段學(xué)業(yè)中間，還要再加上至少2年的基層工作經(jīng)歷，方可滿足報(bào)考的條件。這項(xiàng)要求是干部政策制定者為了增加干部對(duì)基層的了解，增進(jìn)干部對(duì)基層的感情，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的政策措施，反映在考錄領(lǐng)域，尤其是新招錄公務(wù)員的年齡上，就直觀地表現(xiàn)為招錄人員平均年齡的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

二是技術(shù)性原因。公務(wù)員考錄的筆試和面試試題，是發(fā)揮人才甄選功能的基本載體，從公務(wù)員主管部門而言，在試題的命制和題本的選擇上，始終遵循著技術(shù)性服從政治性的基本原則，即技術(shù)層面的考慮是為了更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。中共中央在干部工作的導(dǎo)向上，提出要要更加注重從基層和生產(chǎn)一線選拔培養(yǎng)干部，建立來(lái)自基層一線的干部選拔培養(yǎng)鏈。在這一總的方針原則的指導(dǎo)下，在考錄領(lǐng)域，在試題的命制方面，就更加體現(xiàn)對(duì)基層和一線工作經(jīng)歷的考察，這一點(diǎn)在筆試的申論中表現(xiàn)得非常明顯。

從筆試當(dāng)前的考察科目來(lái)看，行政職業(yè)能力測(cè)驗(yàn)（Administrative Aptitude Test，簡(jiǎn)稱AAT)不同于一般的智力測(cè)驗(yàn)，也不同于公共基礎(chǔ)知識(shí)或具體專業(yè)知識(shí)技能的測(cè)驗(yàn)，而主要是通過(guò)測(cè)試一系列心理潛能，考察考生在行政職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)多種職位上取得成功的可能性。這種考試測(cè)驗(yàn)的是一個(gè)人在多年生活、學(xué)習(xí)和實(shí)踐中通過(guò)積累而形成的能力，其性質(zhì)是一種基本潛在能力的考試。⑧申論考試是具有模擬公務(wù)員日常工作性質(zhì)的能力測(cè)試，該考試所提供的一般都是社會(huì)性較強(qiáng)的背景材料，讓考生去進(jìn)行分析和論述，從而測(cè)查考生處理公務(wù)員日常事務(wù)的潛能。⑨

從上述行政職業(yè)能力測(cè)驗(yàn)和申論兩個(gè)科目的考察內(nèi)容區(qū)分上看，行政職業(yè)能力測(cè)驗(yàn)主要是考察考生的多年形成的知識(shí)積累和潛能，而申論則更容易成為考察考生工作經(jīng)驗(yàn)的載體，從近年來(lái)出現(xiàn)的申論試題看，也是多圍繞基層工作的相關(guān)素材出題，比如2010年的申論是圍繞著海洋治理和開(kāi)發(fā)問(wèn)題，2011年的申論是圍繞著基層的教育問(wèn)題等等。

在面試中，主要是采用結(jié)構(gòu)化面試或者是無(wú)領(lǐng)導(dǎo)小組討論的方式，考察的要素主要是圍繞著考生的綜合分析、計(jì)劃組織、溝通、應(yīng)急、人際關(guān)系、信息收集等方面進(jìn)行，更加側(cè)重對(duì)考生綜合素質(zhì)與能力的考察，因此對(duì)基層情況的熟悉和了解，在面試過(guò)程中會(huì)體現(xiàn)地更加明顯。以下是網(wǎng)上發(fā)布的近年來(lái)的一套面試試題：1、近年來(lái)“空巢老人”養(yǎng)老問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，某市準(zhǔn)備就“空巢老人”養(yǎng)老模式問(wèn)題召開(kāi)一次研討會(huì)。假如這次會(huì)議代表的確定，聯(lián)絡(luò)和接待由你負(fù)責(zé)，你會(huì)怎么做？2、在研討會(huì)上有人認(rèn)為，隨著我國(guó)老齡化時(shí)代的到來(lái)，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)老年人選擇到養(yǎng)老院等社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，但也有人堅(jiān)持應(yīng)該家庭養(yǎng)老，認(rèn)為這更符合我國(guó)“子女盡孝”的傳統(tǒng)。對(duì)這兩種觀點(diǎn)，你怎么看？ 3、冬季來(lái)臨，某養(yǎng)老院計(jì)劃為老人配置一批取暖設(shè)備，由于資金缺口達(dá)20萬(wàn)元，打算問(wèn)企業(yè)募集資金。假如你是養(yǎng)老院院長(zhǎng)，在座教官是某企業(yè)負(fù)責(zé)人，請(qǐng)你現(xiàn)場(chǎng)模擬說(shuō)服企業(yè)愿意出資20萬(wàn)元為養(yǎng)老院購(gòu)買取暖設(shè)備。4、市民政部門接到某養(yǎng)老院工作人員服務(wù)態(tài)度差的投訴后，成立了調(diào)查組，由你牽頭負(fù)責(zé)，假如你們正在這家養(yǎng)老院進(jìn)行調(diào)查時(shí)，碰到記者對(duì)你進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)采訪。你會(huì)怎么反應(yīng)？

從上述原題的4個(gè)題目中，涉及的對(duì)人口老齡化現(xiàn)象、社會(huì)養(yǎng)老模式、調(diào)查研究等，都是與基層工作實(shí)際經(jīng)驗(yàn)相關(guān)的內(nèi)容，如果考生沒(méi)有基層的工作經(jīng)驗(yàn)，也可以回答，但要真正答出水平，還是需要有相當(dāng)?shù)幕鶎庸ぷ鞯姆e累。在這樣的考察背景下，無(wú)疑是具有更多基層經(jīng)歷，年齡閱歷都相對(duì)豐富的考生更容易得到高分。因此，也在一定程度上使得考生的平均年齡呈現(xiàn)出上漲的態(tài)勢(shì)。

三是外部競(jìng)爭(zhēng)原因。在圖3中已經(jīng)有分析，近10年來(lái)公務(wù)員考錄的競(jìng)爭(zhēng)比例越來(lái)越高，考錄的難度也不斷增加，相對(duì)于報(bào)考省級(jí)及以下的考生而言，報(bào)考中央國(guó)家機(jī)關(guān)的考生總體上是處于公務(wù)員考錄的高分區(qū)段，有的考生多次考取方才被錄用，在這樣的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下，成功獲得錄用的考生年齡段也是呈現(xiàn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

從上述的分析來(lái)看，中央國(guó)家機(jī)關(guān)新招錄公務(wù)員的年齡在近年來(lái)呈現(xiàn)的上漲態(tài)勢(shì)，是考錄政策、社會(huì)就業(yè)形勢(shì)等綜合因素在干部年齡結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)的反映。筆者認(rèn)為，期間起到關(guān)鍵性作用的，是對(duì)2年基層工作經(jīng)歷的報(bào)考條件這一政策因素。目前，這一政策已經(jīng)在2012年得到了全面的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了100%的考生具備2年以上的基層工作經(jīng)歷，政策對(duì)年齡結(jié)構(gòu)的影響力到達(dá)一個(gè)峰值平臺(tái)，據(jù)此，在相關(guān)政策要求不發(fā)生大的變化的情況下，目前中央國(guó)家機(jī)關(guān)新招錄公務(wù)員平均年齡應(yīng)保持29歲這樣一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)間。

在過(guò)去10年間，中央國(guó)家機(jī)關(guān)新錄用干部平均年齡的增長(zhǎng)，從個(gè)體發(fā)展的角度，由于新招錄人員出于職業(yè)發(fā)展的初期，對(duì)整個(gè)職業(yè)生涯的影響應(yīng)該是可以忽略的，但從一個(gè)普遍情況的角度來(lái)看，這一變化似乎與干部年輕化的要求不一致。作為干部選拔的主渠道，考錄政策既要實(shí)現(xiàn)干部工作整體的部署和要求，體現(xiàn)出政治性的要求，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意到，考錄更應(yīng)看做是一項(xiàng)制度化的、相對(duì)去價(jià)值化的人才甄選模式，不宜附加過(guò)多的考試測(cè)評(píng)之外的政策功能，否則將不利于考錄工作的科學(xué)化。

注釋

① 參閱《新中國(guó)60年黨的建設(shè)成就》，黨建讀物出版社，2010年4月第一版，P169頁(yè)。

② 參閱《政治學(xué)基礎(chǔ)》北京大學(xué)出版社，王浦劬主編，P83頁(yè)。

③ 參閱《改革開(kāi)放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的回溯、反思與展望》周望 載《行政論壇》2009年第5期。

④ 參閱《中央公務(wù)員與名?！份d《世界博覽》2009年第6期，P25頁(yè)。

⑤ 資料來(lái)源：http://edu.qq.com/a/20121122/000318_1.ht.

⑥ 數(shù)據(jù)來(lái)源自人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站。

⑦ 對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)和特殊崗位，年齡限制會(huì)有適當(dāng)?shù)姆潘?，同時(shí)，近年來(lái)，對(duì)于應(yīng)屆的博士畢業(yè)生，也將年齡界限適度放寬到40周歲。

⑧ 資料來(lái)源：360百科

⑨ 同上