中山大學(xué)社會保障研究中心教授 申曙光

近日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)展改革委、財政部、人力資源和社會保障部制定的《關(guān)于深化收入分配制度改革的意見》（以下簡稱為《意見》），要求各地區(qū)、各部門貫徹執(zhí)行。就事論事地看，《意見》有諸多值得肯定之處，也值得期待。但是，從新時期我國面臨的新形勢、新任務(wù)與新要求來看，《意見》尚存在不足之處。本文從這一角度對其進(jìn)行簡要評述，旨在為該意見出臺后后續(xù)配套方案與實施細(xì)則的制訂提供參考。

一、一個角度

《意見》的最大特點是全方位地提出了收入分配改革的目標(biāo)、原則、任務(wù)與對策措施，是一個覆蓋范圍廣泛的重要的政策文件。如果能夠得到全面貫徹執(zhí)行，必將對我國的收入分配格局產(chǎn)生重大影響，對優(yōu)化收入分配格局和方式、解決貧富差距日益拉大等問題產(chǎn)生重要的積極作用，對于促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也將產(chǎn)生重大的作用。因此，《意見》的貫徹執(zhí)行值得期待！

但是，收入分配制度是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一項帶有根本性、基礎(chǔ)性的制度安排，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要基石。從這個意義上來講，《意見》不但需要著眼于解決歷史造成的問題，解決目前存在的問題，更需要為未來我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個根本性、基礎(chǔ)性的制度安排。這就需要充分考慮一個基本情況：我國已進(jìn)入一個民生發(fā)展的新時期，這對收入分配改革提出了新的、更高的要求。換言之，要使《意見》能夠與時俱進(jìn)，發(fā)揮更廣泛的作用、具有更長久的價值與意義，則需要考慮得更長遠(yuǎn)，提出具有前瞻性的解決方案。

我們認(rèn)為，中國頭三十年可謂“政治三十年”（當(dāng)然也有社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有民生發(fā)展，但主旋律似乎是“政治”——以階級斗爭為綱），改革開放以來的三十年可謂是“經(jīng)濟(jì)三十年”（當(dāng)然也有政治發(fā)展和社會建設(shè)，有民生發(fā)展，但主旋律似乎是“經(jīng)濟(jì)”——以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心）；從多方面來看，我國已開始進(jìn)入一個新的發(fā)展時期：“民生三十年”時期。在這個時期，同樣要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要有政治建設(shè)，社會建設(shè)，但主旋律應(yīng)當(dāng)是“民生發(fā)展”；無論是政治建設(shè)、社會建設(shè)還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都應(yīng)當(dāng)以發(fā)展和改善民生為目標(biāo)。簡言之，民生三十年，是以保障和改善民生為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展主旋律的時期。

“保障和改善民生”絕不是給某一個或幾個群體的人增加收入的問題，也絕不僅僅是解決收入差距過大的問題，而是如何實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享的問題，如何實現(xiàn)“共同富?！钡膯栴}。在經(jīng)過經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)三十年”之后，在經(jīng)濟(jì)仍將保持高速增長的過程中，如何保障和改善民生的問題，實質(zhì)上轉(zhuǎn)化成了另一個問題：如何調(diào)整和優(yōu)化勞動就業(yè)格局，調(diào)整和優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)、財政收支結(jié)構(gòu)、個人與家庭收支結(jié)構(gòu)，調(diào)整和優(yōu)化社會保障體系、城鄉(xiāng)收入分配關(guān)系、收入分配中的公平與效率關(guān)系，以更高更好地實現(xiàn)“學(xué)有所教，勞有所得，病有所醫(yī)，住有所居，老有所養(yǎng)”，并不斷提高人民生活水平。

換言之，收入分配改革，不但是解決目前存在的一系列問題的鑰匙，也將在未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，在民生三十年的新時期，成為影響全局的關(guān)鍵性問題。

二、兩點評述

“民生三十年”的新時期對收入分配改革提出了更高的要求，要求我們不但要立足于現(xiàn)在，更要著眼于未來，以此來制訂和實施收入分配改革的有關(guān)意見與方案。基于這一認(rèn)識，我們可以對《意見》進(jìn)行兩個方面的簡單評述。

1.三個到位，三個不到位

第一，對問題的分析到位，對問題的原因分析不到位。收入分配的問題往往不是分配制度本身的問題，而是很多體制機制方面的問題造成的。問題甚至制度本身只是表現(xiàn)和結(jié)果，如果不從體制機制等方面找原因，則無法對癥下藥，難以形成正確的思路與對策。

第二，對過去的認(rèn)識到位，對目前與未來的形勢判斷和認(rèn)識不到位。經(jīng)過三十多年的改革開放特別是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，中國進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段，社會經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了重大變化，對收入分配也提出了新的要求。但《意見》沒有很好地考慮到這一點，這會導(dǎo)致無法預(yù)見性地研究和解決未來的問題。

第三，任務(wù)與目標(biāo)闡述到位，對策提出不到位。任務(wù)和目標(biāo)可以說是明確了，也明確地分析和點出了問題。完成這些任務(wù)應(yīng)當(dāng)能夠在很大程度上解決目前存在的收入分配問題。但關(guān)鍵在于，對策盡管很多，很具體，但存在著三“多”三“少”的問題，因此可能會引起實際操作中的困難。

2.三“多”三“少”

第一，“重申過去的政策”多，新的對策措施少。不少對策都是過去提出來的，有些是提出來或討論了很久但沒有真正實施做的。新的、突破性的對策較少。重申過去的政策有其意義和必要性，但作為一個專門的意見（方案），應(yīng)當(dāng)更多地著眼于新的對策的提出。

第二，分項考慮多，系統(tǒng)考慮少。對于勞動就業(yè)，社會保障、稅收、灰色收入、農(nóng)村與農(nóng)民收入問題等，都有較好的考慮，但缺乏更為宏觀的總體上的思路與方案設(shè)計，因而難以從更高層次上提出綜合性的解決對策。例如，對于因災(zāi)致貧、因病致貧、因“學(xué)”致病、因殘致貧、因各種原因長期或短期陷入生活困難或貧困狀態(tài)的，可以建立綜合性的社會救助體系，但因《意見》主要是分項考慮，就未能提出類似的綜合性的解決方案。

第三，一般性問題的對策涉及多，關(guān)鍵與難點問題的對策涉及少。關(guān)鍵問題與難點，如壟斷行業(yè)問題、社會結(jié)構(gòu)有固化之趨向的問題、公平的就業(yè)環(huán)境與市場競爭環(huán)境的形成問題、勞資關(guān)系方面的問題、中小企業(yè)如何發(fā)展的問題、中產(chǎn)階級如何發(fā)展壯大的問題等，對策涉及較少。又如，《意見》明確地提出，要“立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，克難攻堅、有序推進(jìn)”，但是，沒有分析改革的阻力在哪里，也沒有提出克服阻力的思路與對策，因此，如何攻堅，如何克難，無法明確。

三、三個期待

從“民生三十年”這一新時期對收入分配改革提出了更高更新要求的角度出發(fā)，有必要正視《意見》的不足之處，彌補和解決以上“不到位”或“少”的地方，整體性地、前瞻性地部署收入分配改革，并出臺合理的配套方案，制訂有效的實施細(xì)則，完善相關(guān)體制與機制。

1.期待相關(guān)部門的配套方案能夠著眼于有效地解決實際問題

收入分配的改革涉及多個部門和多個領(lǐng)域，相關(guān)部門的配套方案將成為收入分配改革能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。這需要相關(guān)部門有全局觀和正確的理念，協(xié)調(diào)行動，共同發(fā)力，而不是“各自為戰(zhàn)”，要讓各部門出臺的配套方案與《意見》構(gòu)成一個能夠有效解決實際問題的嚴(yán)密的對策體系。

除此之外，還需明確各項配套政策的推進(jìn)步驟與階段目標(biāo)，即將“有序推進(jìn)”的“序”進(jìn)一步明確并落實到位，以保證收入分配改革井然有序、有條不紊地推進(jìn)。

2.期待地方的實施細(xì)則能夠積極探索，提出突破性、創(chuàng)新性的做法

《意見》只是從國家的高度提供了一個指導(dǎo)性、總體性要求，各地方政府尚需因地制宜，針對各地的主要問題和難點，進(jìn)一步提出能夠解決實際問題的對策措施。各地都應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，創(chuàng)新觀念，積極探索具有突破性和創(chuàng)新性的做法。地方的突破與創(chuàng)新性做法將會為全國的改革提供經(jīng)驗與啟示。

3.期待配套性體制機制改革辦法出臺

這里不是指有關(guān)部門的配套方案，而是指體制機制上的改革方案。收入分配改革涉及方方面面的利益調(diào)整，只有眾多體制機制改革協(xié)同并進(jìn)才能順利完成。從這個意義上講，無論是相關(guān)部門的配套方案還是地方的實施細(xì)則，尚不足以解決體制機制方面的問題，有可能形成改革難以落實的局面。要從源頭上解決問題，尚需從根本上“對癥下藥”?？梢哉f，體制機制的改革是突破口，也是關(guān)鍵。例如，國企改革（國企利潤分配改革；壟斷行業(yè)工資調(diào)控政策），行政體制改革（反腐敗，官員申報個人財產(chǎn)情況），財稅體制改革（減輕中低收入者稅負(fù)，稅收調(diào)節(jié)的具體辦法），城鄉(xiāng)體制改革（戶籍制度改革，城鄉(xiāng)就業(yè)制度改革），市場經(jīng)濟(jì)秩序等體制機制的改革意義非凡且任務(wù)艱巨。配套性體制機制改革辦法的出臺將是從長遠(yuǎn)和根本上理順相關(guān)關(guān)系，優(yōu)化我國收入分配格局，建立良好的收入分配體系的關(guān)鍵。