□文/汪玉凱

中國(guó)特色“官邸制”建議

□文/汪玉凱

官邸制，作為一種公務(wù)人員住房的制度，早已在國(guó)外實(shí)施。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要探索實(shí)行官邸制。

官邸制提出的背景

1998年“房改”以前，我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部曾長(zhǎng)期享受著國(guó)家福利分房，“房改”后，官員住房逐步走向市場(chǎng)化。

在這個(gè)過(guò)程中，產(chǎn)生了一些嚴(yán)重的住房腐敗問(wèn)題。比如部分領(lǐng)導(dǎo)干部超標(biāo)違規(guī)、非法占有、集資建房等，或者利用手中職權(quán)，以明顯低于市場(chǎng)的價(jià)格購(gòu)置商品房、限價(jià)房等。至于領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)楣ぷ髡{(diào)動(dòng)、異地任職，或者高級(jí)干部進(jìn)京等，由國(guó)家為其提供住房中存在的國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的問(wèn)題，更是相當(dāng)普遍。

可以說(shuō)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部“以權(quán)謀房”，已經(jīng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的新形式、新趨勢(shì)。干部住房監(jiān)管制度改革勢(shì)在必行。

官邸制的課題在今年7月形成了三個(gè)研究報(bào)告；《國(guó)外官邸制研究》、《中國(guó)古代官邸制研究》和《當(dāng)前我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部住房現(xiàn)狀分析與改革趨勢(shì)》，并以中國(guó)行政體制改革研究會(huì)的名義及《關(guān)于建立中國(guó)特色“官邸制”的建議》上報(bào)中央，最后被中央采納，體現(xiàn)在《決定》中。

官邸制適用的范圍

官邸制人員適用范圍宜限定在四個(gè)方面。一是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人中的總書(shū)記、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)主席及其他政治局常委；

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部分國(guó)家官邸制

加拿大：政府除了為總理、國(guó)家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等準(zhǔn)備官邸之外，還為各個(gè)區(qū)域的長(zhǎng)官、外國(guó)駐加拿大大使以及來(lái)訪的國(guó)外政要提供官邸。

法國(guó)：官邸制范圍很小，除政府領(lǐng)導(dǎo)人外，國(guó)家對(duì)各部部長(zhǎng)沒(méi)有實(shí)行統(tǒng)一的官邸制度，而是實(shí)行了住房補(bǔ)貼制度。在法國(guó)，部長(zhǎng)以上的總統(tǒng)、總理、議會(huì)議長(zhǎng)等必須擁有職務(wù)用房，但其他公務(wù)人員有自主權(quán)。

德國(guó)：實(shí)行“官邸制”的對(duì)象主要是在任的高級(jí)公務(wù)員，包括總理、聯(lián)邦政府各部部長(zhǎng)。除了總理等必須居住官邸外，各部部長(zhǎng)可以居住官邸，也可以自有或租用住房。

印度：政府在全國(guó)設(shè)立了30多個(gè)官邸，這些官邸中大多居住地方領(lǐng)導(dǎo)人。印度上至總統(tǒng)、總理、中央各部委長(zhǎng)官、上下兩院議員，下至普通公務(wù)員、政府雇員、大學(xué)校長(zhǎng)、記者、藝術(shù)家，都可以享受政府提供的住宅。

韓國(guó)：只有總統(tǒng)、總理以及國(guó)防部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)四個(gè)職位有專門(mén)官邸。如韓國(guó)的青瓦臺(tái)總統(tǒng)府和總理公館。其他高級(jí)公務(wù)員如國(guó)務(wù)委員、國(guó)會(huì)議員、處長(zhǎng)（指部級(jí)處，如企劃預(yù)算處）、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)；二是省、自治區(qū)、直轄市的書(shū)記、省長(zhǎng)（自治區(qū)主席、市長(zhǎng)）、人大主任、政協(xié)主席以及法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)；三是市、縣（含縣級(jí)市）兩級(jí)的書(shū)記、市長(zhǎng)縣長(zhǎng)、人大主任、政協(xié)主席、法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)；四是異地交流的領(lǐng)導(dǎo)崗位如組織部長(zhǎng)、紀(jì)委書(shū)記等。如果不屬于異地交流任職的官員，可以執(zhí)行正常的房改政策，不屬于適用官邸制的范圍。

中央雖然采納了課題組的建議，但官邸制的具體實(shí)施范圍、對(duì)象等等都還需要中央進(jìn)一步確定方案，將來(lái)具體哪幾級(jí)官員需要實(shí)行官邸制，還需中央進(jìn)一步確定。

官邸制并不是萬(wàn)能的制度，它不能解決所有的官員住房問(wèn)題，僅只能解決重要職位官員在任期間的住房問(wèn)題。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)講，官邸制是有利于防止腐敗、防止“以權(quán)謀房”現(xiàn)象的。

官邸房源從哪里來(lái)

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古代官邸制

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“探索實(shí)行官邸制”。實(shí)際上，自秦漢起，中國(guó)古代的赴任官員，就由國(guó)家提供住房。不過(guò)，那時(shí)的官員住房不叫“官邸”，而叫“官舍”。

“官舍”，就是官吏的住所，因?yàn)槌Ｅc官衙連在一起，如今日之“機(jī)關(guān)大院”，所以有時(shí)也兼容辦公場(chǎng)所的含義。若用現(xiàn)代語(yǔ)匯表述，大抵就是機(jī)關(guān)住房的意思。

自秦漢起，各級(jí)官員均由國(guó)家任命，無(wú)論是各地賢能被征辟或舉薦到中央當(dāng)官，或原在京畿居住者被外放到各地當(dāng)官，大多存在有異地仕宦解決住所的需要。因此，由國(guó)家向赴任官員提供住房，大約也就在秦漢之際逐漸趨向制度化。

官吏家屬可以隨居機(jī)關(guān)住房

《漢書(shū)》卷三十九記曹參封爵列侯，食邑平陽(yáng)，但本人先后在齊國(guó)和中央任相，其長(zhǎng)安的“相舍后園近吏舍，吏舍日飲歌呼”云云。此“相舍”與“吏舍”，就是相國(guó)住宅和吏員宿舍的同義語(yǔ)，當(dāng)由國(guó)家提供。漢高祖劉邦向全國(guó)發(fā)布《同安輯令》說(shuō)：“凡為列侯食邑者，都給印綬佩帶，賜給宏敞的住宅俸祿達(dá)到二千石級(jí)別的將吏，就可遷居長(zhǎng)安，賜給次一等的住宅?！边@當(dāng)然是開(kāi)國(guó)時(shí)期優(yōu)待功臣的一種措施。

再看《漢書(shū)》卷九十三記，侍中董賢為邀漢哀帝寵信，休假日亦不肯回家與老婆團(tuán)聚，于是哀帝特許董賢的妻子搬進(jìn)他在宮中的住所，“若吏妻子居官寺舍”。根據(jù)這一條史料可知，西漢后期，官吏家屬可以隨居機(jī)關(guān)住房（官寺舍），已經(jīng)是普遍現(xiàn)象。《太平御覽》卷四九一引《漢書(shū)》稱，光祿大夫魏霸喪妻，其長(zhǎng)兄還特意“為（魏）霸娶妻，送至官舍”?！端螘?shū)》卷四十一記宋武帝生于“丹徒官舍”，其父劉翹時(shí)任晉陵郡功曹。《宋史·孝宗紀(jì)》記宋孝宗“生于秀州青杉之官舍”，其父趙子時(shí)在秀州居官。《成都文類》記司馬光生于郫縣官廨，其父時(shí)任該縣縣尉?！肚⑴f聞》卷三記，歐陽(yáng)修也是其父親任綿州司戶參軍時(shí)“生于司戶官舍”的，后人還把這個(gè)住宅改為“六一堂”（歐陽(yáng)修號(hào)六一居士），以志紀(jì)念。

被貶官員不得享受官舍待遇

居住官舍不僅是一項(xiàng)福利，也是一種政治待遇?！妒聦?shí)類苑》卷十一記，北宋名相寇準(zhǔn)受政敵迫害，被貶為衡州司馬。衡州府向來(lái)不給這種徒有虛名、實(shí)受監(jiān)管者分配住房，“百姓聞之，競(jìng)荷瓦木，不督而會(huì)，公宇立成”。眼看其在民眾中威望如此之高，政敵又趕快把他遷到雷州，并終于達(dá)到令他郁憤而卒的目的。

蘇東坡的弟弟蘇轍也曾被政

按照國(guó)際慣例，絕大多數(shù)官邸和公宅都是免費(fèi)入住的，即使交費(fèi)也是象征性的。按照我國(guó)國(guó)情，對(duì)于所有國(guó)家擁有的官邸和公宅，實(shí)行免費(fèi)入住較為合適。官邸和公宅的內(nèi)部設(shè)施和維修，國(guó)家要建立統(tǒng)一制度予以規(guī)范。

對(duì)于官邸制之外的官員，主要指那些不參加房改的正部級(jí)以上，但又不屬于實(shí)行官邸制的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，國(guó)家為他們?cè)谌温毱陂g提供公宅，卸任后搬出。具體來(lái)說(shuō)主要包括除政治局常委以外的政治局委員、國(guó)家副主席、人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員、全國(guó)政協(xié)副主席等。國(guó)家和地方的官邸，是權(quán)力的象征，特別是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的官邸，很容易成為國(guó)家的代名詞。官邸一般是單獨(dú)建設(shè)的，符合條件的官員必須入住?！肮啤崩锏姆课菘梢允亲赓U，也可以是國(guó)家建設(shè)，符合住“公宅”的官員也可以選擇不住，領(lǐng)取住房補(bǔ)貼后自己去解決住房問(wèn)題。敵章某貶到雷州，“不許居官舍，遂僦民屋”。章某得知后，嚴(yán)令州府究治膽敢借房給“管制分子”居住的民眾。后來(lái)章也被貶到雷州，碰巧亦向這個(gè)人求租房子，對(duì)方心有余悸地答復(fù)他：“前蘇公來(lái)，章丞相幾破我家，今不可也。”此為政治斗爭(zhēng)之激烈在住房問(wèn)題上的反映。

官舍住宅緊張，自降住房標(biāo)準(zhǔn)

地方官連同隨任家屬免費(fèi)享用機(jī)關(guān)住房的傳統(tǒng)，一直維持到清朝覆滅（我們可以從辛亥革命時(shí)期有關(guān)各地光復(fù)的報(bào)道中看出，清廷的各級(jí)地方官多在義軍攻打衙署時(shí)束手就擒或攜眷出逃）。但京朝官住房的解決方式，卻經(jīng)歷了較多的變化。前文說(shuō)過(guò)，兩漢時(shí)官員多居機(jī)關(guān)大院，東漢王充《論衡·詰術(shù)篇》稱：“府廷之內(nèi)，吏舍比屬”（漢時(shí)“吏”之概念包含“官”義），足見(jiàn)規(guī)模之大?！逗鬂h書(shū)》卷六十四記趙岐的祖父官任御史，故其“生于御史臺(tái)，因字臺(tái)卿”，又可知同居的家屬中，甚至包括成年的兒子媳婦。

《后漢書(shū)》卷二十七記，張湛官拜太中大夫，“稱疾不朝，居中東門(mén)候舍”。唐李賢注解，洛陽(yáng)共有十二個(gè)城門(mén)，中東門(mén)是其中之一，門(mén)衛(wèi)編制中有一個(gè)秩六百石的候吏，職掌是迎送從此門(mén)進(jìn)出的賓客，“候舍”就是候的住所。張湛以秩二千石的高級(jí)官員，不住官舍而自降住房標(biāo)準(zhǔn)，搬到候舍去，其表面理由是既然“稱疾不朝”，就是請(qǐng)長(zhǎng)病假不理事，所以不該居住官舍。但遞進(jìn)一層推度，京師官舍緊張恐怕也是一個(gè)原因，不如自己識(shí)相。

退休離任必須搬離官舍

“屋宇并官所造”，其性質(zhì)自然是“官舍”了。若從所有制關(guān)系上考察，分布在長(zhǎng)安居民區(qū)里的京朝官住宅中，還有不少與之同類的情況，就是皇帝為表示對(duì)大臣關(guān)懷，特賜一部分高級(jí)官員攜眷入住產(chǎn)業(yè)屬國(guó)有的宅第，一般情況下又隨居者的調(diào)任、貶謫或告老還鄉(xiāng)而收回。

《唐語(yǔ)林》卷七記，永寧坊有一幢被風(fēng)水先生稱為“金盞地”的住宅，先后有王鍔、韓令弘、史憲誠(chéng)、李載義等許多大臣住過(guò)，可知這都是與職務(wù)相關(guān)的待遇。當(dāng)然以“賜第”形式化官為私的也有，不過(guò)因改朝換代或獲罪受處等原因，亦難保永業(yè)。如安祿山得志時(shí)，玄宗曾“敕于親仁坊南街造宅堂”，送給他進(jìn)京朝見(jiàn)時(shí)居住。等他垮臺(tái)了，房子也就沒(méi)收了。

家具雜用不許擅自添置、不得帶走

住房以外，官吏住所內(nèi)的一應(yīng)家具雜物亦由機(jī)關(guān)按入住者的身份提供。以明代淳安縣署為個(gè)案，據(jù)《海

在確定實(shí)行官邸制和公宅制的范圍時(shí)，有兩個(gè)問(wèn)題至關(guān)重要：一是要堅(jiān)持老人老辦法，新人新辦法。也就是從新?lián)晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部中實(shí)施，原領(lǐng)導(dǎo)人以及離退休的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人可采取自然過(guò)渡的辦法。二是研究建立原領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和新任職務(wù)之間的對(duì)接機(jī)制。比如原來(lái)一位參加過(guò)部長(zhǎng)級(jí)房改的領(lǐng)導(dǎo)如果提升為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人了，那么可在保留原來(lái)房改房的同時(shí)，享受國(guó)家提供的官邸或者公宅，任期結(jié)束后應(yīng)該搬出，可在保留現(xiàn)行正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部享受220平方米住房的基礎(chǔ)上，再給予一定補(bǔ)償。

官邸制在實(shí)施中阻力在哪

領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)有住房的全面清理可以說(shuō)是難點(diǎn)，必須進(jìn)行全面登記造冊(cè)，進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，只有做好了這些基礎(chǔ)性工作，處理好多方面的關(guān)系，才能減少建立官邸制的阻力，才能檢驗(yàn)官邸制的成效。

在實(shí)行官邸制的同時(shí)，仍允許官員個(gè)人買(mǎi)房。如何避免“以權(quán)謀房”？則需分檔規(guī)定各級(jí)官員的“官邸”標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)準(zhǔn)超額部分必須由本人承擔(dān)。同時(shí)，設(shè)立專門(mén)的“官邸”建設(shè)資金，對(duì)所有資金的使用支出情況進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)，保證資金真正落實(shí)到實(shí)處。

官邸制應(yīng)該有哪些制度規(guī)范

首先要建立全國(guó)統(tǒng)一的“官邸制”監(jiān)管制度，包括建立領(lǐng)導(dǎo)干部住房申報(bào)制度及住房檔案，對(duì)多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)加倍收取租金外，按照干部管理權(quán)限及程序交由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)嚴(yán)肅處理。

必須建立和健全懲防并舉的干部住房監(jiān)管制度體系，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)建設(shè)管理部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，多方聯(lián)動(dòng)才能真正起到監(jiān)管的效果。

同時(shí)，加大住房腐敗懲治力度，盡快建立和健全領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗問(wèn)責(zé)制度，明確住房腐敗的問(wèn)責(zé)對(duì)象、程序、內(nèi)容、方法和責(zé)任追究范圍。此外，還要建立領(lǐng)導(dǎo)干部住房信息公開(kāi)制度，才能充分接受人民群眾的監(jiān)督。

公開(kāi)的信息應(yīng)該包括三個(gè)方面，一是制定并向社會(huì)公開(kāi)不同級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)干部的“官邸”標(biāo)準(zhǔn)，公開(kāi)干部購(gòu)買(mǎi)或建造住房的申報(bào)和審批程序，以及違規(guī)超標(biāo)占有或建造住房處罰的具體規(guī)定；二是規(guī)范干部住房公開(kāi)的適用范圍，明確干部住房信息公開(kāi)的內(nèi)容，暢通群眾對(duì)干部住房腐敗投訴舉報(bào)的反映機(jī)制；三是在建立干部住房狀況定期檢查登記制度的基礎(chǔ)上，及時(shí)公開(kāi)干部購(gòu)置、建造、交易、租賃住房的實(shí)際狀況及其資金來(lái)源等相關(guān)信息，保障群眾對(duì)干部住房的知情權(quán)。

（作者系“中國(guó)特色官邸制研究”課題負(fù)責(zé)人，國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

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瑞集·興革條例》載，知縣的家具雜用有63種200余件，縣丞、主簿等有60種，典史僅19種。

洪武時(shí)，黃州府有個(gè)同知安貞，因“擅造公宇器用”，被部下吏員向按察司檢舉，按察司又向中央?yún)R報(bào)。朱元璋得知后，為安貞開(kāi)脫，說(shuō)是“房宇器用都是公家的，安貞若另遷他官，一樣也帶不走”（《典故紀(jì)聞》卷四）。據(jù)此可知，給你多少家具，你就使用多少，私自動(dòng)用公款添買(mǎi)，就是違犯制度。另外，官員調(diào)任或退休時(shí)，所有家具雜用，都要按清單歸還。

《萍洲可談》述，王安石從出判江寧府任上自請(qǐng)退休，夫人吳氏把官舍里一張?zhí)闪?xí)慣的藤床帶回了家。未幾，“郡吏來(lái)索，左右莫敢言”，只好悄悄地向老爺匯報(bào)。王安石知道吳夫人“好潔成癖”，自己則以邋遢與她“每不相合”，于是“跣足登床，偃臥良久。吳（夫人）望見(jiàn)，即命送還”。由此可知，官員搬出公房時(shí)不得帶走任何公家用品，也是歷代的規(guī)矩，即使貴為宰相，亦不得違犯。