□文/江時(shí)強(qiáng) 李勁峰

江夏城鎮(zhèn)化的“底層設(shè)計(jì)”

□文/江時(shí)強(qiáng) 李勁峰

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否取得應(yīng)有的成果，除了國(guó)家宏觀政策引導(dǎo)外，基層如何做好“底層設(shè)計(jì)”確保協(xié)調(diào)穩(wěn)步推進(jìn)同樣意義重大。

隨著通用汽車、中國(guó)南車、武船重工等一系列制造企業(yè)以及百度、騰訊、菜鳥三大互聯(lián)網(wǎng)巨頭相繼落戶，地處湖北省武漢市南部城郊的江夏區(qū)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫離土地提供了大量就業(yè)崗位，同時(shí)也將這一城區(qū)推到新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的“窗口期”。

在江夏區(qū)區(qū)委書記汪祥旺看來，江夏區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)并非臨時(shí)起意，而是根據(jù)全區(qū)當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”進(jìn)展情況制定的戰(zhàn)略規(guī)劃。

2012年，江夏區(qū)GDP超過370億元，增長(zhǎng)16%，完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值626.19億元，同比增長(zhǎng)32%；經(jīng)濟(jì)實(shí)力連續(xù)5年位列湖北前列。機(jī)遇就在眼前，但要真正抓住，并不容易。

身為江夏區(qū)政協(xié)主席的張敏主要負(fù)責(zé)全區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。他告訴記者，在去年帶隊(duì)前往沿海發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的過程中，他有這樣一個(gè)強(qiáng)烈感受：城鎮(zhèn)化除需國(guó)家頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)外，還需各地結(jié)合實(shí)際情況做好“底層設(shè)計(jì)”。這樣才能在城鎮(zhèn)化過程中統(tǒng)籌布局、化解矛盾。

對(duì)此，江夏區(qū)區(qū)長(zhǎng)胡亞波打了一個(gè)更形象的比喻；“如果將城鎮(zhèn)化看成一艘大船，基層推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可或缺的底層設(shè)計(jì)中，前期規(guī)劃就好比船帆，明確城鎮(zhèn)化進(jìn)展的方向；資源配置有如動(dòng)力系統(tǒng)，決定城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度；利益分配則像船底壓艙石，減少船舶顛簸確保社會(huì)穩(wěn)定。”

村民過上了市民生活

法泗鎮(zhèn)大路村距離武漢市區(qū)70多公里，走進(jìn)這里的怡山灣集鎮(zhèn)，道路兩旁小洋樓新居整齊矗立，家家戶戶用上太陽能熱水，超市活動(dòng)場(chǎng)所齊全，除房前屋后兩塊菜地，還依稀保留著農(nóng)村生活方式影子外，村民們的生活儼然與城市居民無異。

從去年起，作為武漢市六個(gè)新城區(qū)之一的江夏區(qū)，確定“一城十鎮(zhèn)百村”思路，計(jì)劃形成以一個(gè)新城為中心、10個(gè)左右特色中心鎮(zhèn)為依托、100個(gè)左右如大路村怡山灣集鎮(zhèn)的中心村為基礎(chǔ)的三位一體城鄉(xiāng)空間格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。目前，這一規(guī)劃已選擇3個(gè)集鎮(zhèn)和包括大路村怡山灣在內(nèi)的多個(gè)中心村進(jìn)行試點(diǎn)。

然而，難題隨之而來。首先面臨的是，農(nóng)民集中居住的新居建設(shè)，需要的大量建設(shè)用地資源和資金從何而來?為此，江夏區(qū)出臺(tái)政策，明確實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)民住宅整理復(fù)墾面積扣減新居建設(shè)占地面積后，剩余的土地指標(biāo)可按每畝16萬元標(biāo)準(zhǔn)，供其他建設(shè)項(xiàng)目使用，以此盤活農(nóng)村建設(shè)存量土地。

以作為首批試點(diǎn)單位的江夏區(qū)大路村怡山灣集鎮(zhèn)為例，一期搬遷的200多戶村民中，全都自行將原住宅拆除復(fù)墾，每戶宅基地平均都有1畝多，通過集中居住和土地復(fù)墾，就節(jié)省出農(nóng)村建設(shè)用地208畝，可供其他建設(shè)項(xiàng)目用地。

但問題還沒有結(jié)束。大路村村支書胡濤告訴記者，大路村在推進(jìn)集鎮(zhèn)建設(shè)過程中曾面臨兩大難題：一是土地流轉(zhuǎn)租金如何分配；二是還建的農(nóng)民新居如何分房。30年前土地聯(lián)產(chǎn)承包劃分后，現(xiàn)在有的家庭人多地少，有的則人少地多；村民住房的面積、新舊也各式各樣，對(duì)于如何分配流轉(zhuǎn)租金和還建新居，村民訴求各異，長(zhǎng)時(shí)間難以達(dá)成一致。

為此，大路村召開村民會(huì)議，多次討論分配方案后，最終表決通過按人頭分配的模式，即以全村戶籍人口為基準(zhǔn)，來平均分配土地流轉(zhuǎn)資金與還建新房。

“農(nóng)村各地情況差異巨大，一些地方農(nóng)民集中居住項(xiàng)目，容易成為上訪和沖突的高發(fā)領(lǐng)域，因此必須堅(jiān)持公平公開、民主共議的原則，才能做好城鎮(zhèn)化中涉及農(nóng)民利益調(diào)整的底層設(shè)計(jì)?！焙鷿f。

采訪中，當(dāng)?shù)馗刹恳恢睆?qiáng)調(diào)，農(nóng)村推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地集中流轉(zhuǎn)和農(nóng)民集中居住是兩大核心內(nèi)容，而且均涉及利益調(diào)整，做好這兩個(gè)環(huán)節(jié)的“底層設(shè)計(jì)”，才能在城鎮(zhèn)化中確保社會(huì)穩(wěn)定。

注重規(guī)劃與配套建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化，必須要規(guī)劃先行。

在這一方面，江夏區(qū)曾有過深刻教訓(xùn)。記者采訪了解到，江夏區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道盛產(chǎn)苗木花卉，上世紀(jì)90年代起，為加快發(fā)展苗木產(chǎn)業(yè)，靠近公路、交通便利的村莊紛紛以低廉的租金，將數(shù)千畝土地私下流轉(zhuǎn)給商人種植苗木。苗木企業(yè)、商人大面積“圈地”，帶來的直接后果就是項(xiàng)目選址困難、建設(shè)成本大增、城鎮(zhèn)建設(shè)受阻。

“雖然政府后來凍結(jié)了各村私自流轉(zhuǎn)土地行為，但農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)租期長(zhǎng)達(dá)30年?，F(xiàn)在政府希望收回土地搞建設(shè)時(shí)，卻不得不向承包商支付每畝上萬元的苗木搬遷費(fèi)?！边@位負(fù)責(zé)人介紹，有的項(xiàng)目因苗木搬遷費(fèi)協(xié)調(diào)不下來，選址只能一改再改。

“吸取以往的教訓(xùn)，全區(qū)正在對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃，避免各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間規(guī)劃布局相互沖突或產(chǎn)業(yè)重疊。”江夏區(qū)國(guó)土資源與規(guī)劃局副局長(zhǎng)陳曉達(dá)說，目前已投資數(shù)百萬元邀請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)試點(diǎn)街鎮(zhèn)、村進(jìn)行全盤規(guī)劃，并要求今后發(fā)展嚴(yán)格按規(guī)劃執(zhí)行。

除科學(xué)合理的全局性規(guī)劃外，完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，也是不可缺少的關(guān)鍵一環(huán)。

以電力為例，江夏區(qū)安山街道辦副主任嚴(yán)克勤說，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)及其相應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展加快，用電缺口也日益明顯。

根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民集中居住后，對(duì)居民電力需求將激增，而支撐城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也必須提供足夠電力供應(yīng)。基層急需建設(shè)變電站，增加電力配給供應(yīng)，但這僅靠基層政府部門顯然難以協(xié)調(diào)。

與此同時(shí)，一些試點(diǎn)村反映，農(nóng)民集中居住區(qū)的電網(wǎng)安裝性質(zhì)也需要進(jìn)一步明確。一位試點(diǎn)村負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)村民集中居住區(qū)主體工程建完后，用電報(bào)裝卻遇到政策尷尬。電網(wǎng)公司要求集中居住區(qū)按照房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)收取報(bào)裝費(fèi)，而村里則希望按農(nóng)網(wǎng)改造標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

他談到，房地產(chǎn)的用電報(bào)裝收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每戶9000多元，農(nóng)網(wǎng)改造一戶一表費(fèi)用僅380元，兩者相差近萬元，這筆差價(jià)農(nóng)戶與村集體都承擔(dān)不起，如果不從政策層面明確，此類矛盾沖突必將越來越多。

還需邁過“三道坎”

業(yè)內(nèi)人士表示，做好“底層設(shè)計(jì)”是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的基礎(chǔ)，但透過江夏區(qū)的探索實(shí)踐可以看到，至少還需邁過土地確權(quán)、設(shè)施配置、公共服務(wù)“三道坎”，才能推動(dòng)城鎮(zhèn)化真正做到健康和諧發(fā)展。

江夏區(qū)安山街工委書記余建平告訴記者，以往要繳農(nóng)業(yè)稅，很多村莊習(xí)慣性將耕地面積壓低上報(bào)，因此農(nóng)民手上土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證的數(shù)字，并不能準(zhǔn)確反映農(nóng)民實(shí)際承包的土地面積。

“眼下土地流轉(zhuǎn)還只是小規(guī)模、小范圍，如果農(nóng)民集中進(jìn)城，大面積土地需要流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民土地面積確認(rèn)按什么標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量，這是擺在面前的一道緊迫難題?！庇嘟ㄆ秸f，還有很多土地留在村民小組層面，沒有分到農(nóng)民手中，這些土地產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)性收入今后如何劃分，也容易引發(fā)矛盾與沖突。

目前，作為全國(guó)試點(diǎn)率先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成都、重慶兩地，已通過“魚鱗圖”等形式，對(duì)農(nóng)村大部分土地的面積、邊界進(jìn)行了清晰的產(chǎn)權(quán)劃分。在今年的中央一號(hào)文件中，也明確提出“要用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”。不少基層干部反映，農(nóng)村土地確權(quán)，還需要省級(jí)層面盡快制定相應(yīng)實(shí)施意見，確?；鶎踊饷軙r(shí)有據(jù)可依。

公共基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)滯后，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨的一大挑戰(zhàn)。有基層干部告訴本刊記者，實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身不具備獨(dú)立財(cái)權(quán)，帶來的直接后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級(jí)集鎮(zhèn)的公共設(shè)施后續(xù)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金不足。有的集鎮(zhèn)連多請(qǐng)幾個(gè)環(huán)衛(wèi)工人都困難，更談不上配套污水處理與管網(wǎng)建設(shè)投入。

掛職江蘇揚(yáng)州市邗江區(qū)副區(qū)長(zhǎng)的華中科技大學(xué)建規(guī)學(xué)院教授萬艷華認(rèn)為，小城鎮(zhèn)做好公共設(shè)施建設(shè)，一方面應(yīng)該使規(guī)劃更具開放性，在污水垃圾處理、水電氣等公共服務(wù)配套上，盡可能與周邊城鎮(zhèn)合建共享，避免重復(fù)建設(shè)；另一方面要鼓勵(lì)社會(huì)資金參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，對(duì)部分公用設(shè)施和社會(huì)公益項(xiàng)目采取拍賣、租賃、承包、轉(zhuǎn)讓等方式，形成多元化的小城鎮(zhèn)建設(shè)投入機(jī)制。

如何盡可能打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，將決定城鎮(zhèn)化能否從“地的城鎮(zhèn)化”真正成為“人的城鎮(zhèn)化”。安山村村民柯愈鶴說，進(jìn)城后他最擔(dān)心的就是養(yǎng)老保障問題，“年紀(jì)大了干不動(dòng)后，收入來源只有社保養(yǎng)老金，可現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)每人每月才100多元，肯定不夠生活開支”。

專家建議，除需妥當(dāng)推進(jìn)戶籍改革外，當(dāng)前各地在出臺(tái)公共服務(wù)政策時(shí)，應(yīng)考慮逐漸縮小城鄉(xiāng)差距，為公共服務(wù)雙軌制向單軌制“并軌”創(chuàng)造條件。同時(shí)，盡可能顧全農(nóng)民在土地等方面權(quán)益保障的同時(shí)，提高其教育、醫(yī)療、社保等方面的保障水平，真正解決農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。

（本文摘自《瞭望新聞周刊》）

點(diǎn)評(píng)

江夏區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，統(tǒng)籌布局，以民生改善為根本目的，實(shí)現(xiàn)了同工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，做到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。推出了城鎮(zhèn)化建設(shè)“底層設(shè)計(jì)”新樣本。（劉建）