□ 馮 濤 郁建興

建立健全社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制、切實(shí)維護(hù)群眾權(quán)益，事關(guān)社會(huì)秩序與穩(wěn)定大局，是當(dāng)前我國(guó)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重大議題。在其中，既要暢通群眾訴求表達(dá)渠道，集聚社情民意，又要不斷完善訴求回應(yīng)體系，預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛，及時(shí)解決群眾反映難題。

本文試圖立足中國(guó)國(guó)情與現(xiàn)實(shí)，揭示民意表達(dá)與政府回應(yīng)訴求的可能性以及現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，并基于寧波市海曙區(qū)白云街道和杭州市上城區(qū)湖濱街道的案例研究，提出政府有效集聚并回應(yīng)社情民意的重要條件。

一、社情民意集聚回應(yīng)的分析框架

1、當(dāng)前我國(guó)的社情民意集聚回應(yīng)

在社情民意集聚回應(yīng)研究中，西方學(xué)者多從選舉制背景出發(fā)，傾向于將參加選舉視為公眾表達(dá)訴求的主要手段，并且認(rèn)為，競(jìng)選壓力將自然而然地促使政府及其官員關(guān)注民情，主動(dòng)拉近與社會(huì)的關(guān)系①［美］約瑟夫．熊彼特:《資本主義、社會(huì)主義與民主》，商務(wù)印書(shū)館1999年版。。在他們看來(lái)，官員的競(jìng)選壓力是確保政府聽(tīng)取民意，并為之做出回應(yīng)的必要條件。

然而，也有研究發(fā)現(xiàn)，公眾權(quán)益訴求表達(dá)不僅限于參加選舉，選舉制也并非是實(shí)現(xiàn)政府集聚并回應(yīng)民意的唯一選項(xiàng)②Verba，Sidney andNorman H．Nie，Participation in America．New York:Harper and Row．1972．。有論者就選舉制之外的政府與社會(huì)溝通可行性進(jìn)行了充分論證③Kuklinski，James H．a(chǎn)nd John E．Stanga，Political Participation and Government Responsiveness:The Behavior of California Superior Courts．American Political Science Review，1979(4)，p1090－1099．。在這些學(xué)者看來(lái)，要讓政府更好地集聚并回應(yīng)公眾訴求，并非一定要專(zhuān)注于官員競(jìng)選問(wèn)題，相應(yīng)的行政體制改革及治理方式創(chuàng)新也可提高政府對(duì)公眾的回應(yīng)性④Riggs，F(xiàn)red Warren，Administrative Reform and Political Responsiveness:A Theory of Dynamic Balance．Thousand Oaks，London＆ New York:Sage Publications．1970．。相應(yīng)地，在當(dāng)代中國(guó)，政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式，主導(dǎo)構(gòu)筑公眾訴求表達(dá)平臺(tái)也有可能。但是，當(dāng)前我國(guó)社情民意集聚回應(yīng)領(lǐng)域存在著一定的制度性缺陷。有學(xué)者對(duì)信訪等訴求渠道開(kāi)展研究，指出這種制度安排在客觀上成為國(guó)家政治認(rèn)同性流失的重要渠道①于建嶸:《中國(guó)信訪制度批判》，《中國(guó)改革》，2005年第2期。。在現(xiàn)行制度安排下，不僅利益表達(dá)者是弱勢(shì)群體，處于消極、被動(dòng)地位，政府方面的處境同樣也是消極、被動(dòng)的，甚至部分地方政府行為還因此而出現(xiàn)了“異化”現(xiàn)象②封麗霞:《應(yīng)糾正地方維穩(wěn)工作中的“異化”現(xiàn)象》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2011年3月7日。。而且，如果制度性參與無(wú)法解決現(xiàn)存問(wèn)題，就可能迫使社會(huì)力量采取“抗?fàn)幮浴笔侄蝸?lái)維護(hù)自身權(quán)益③O’Brien，Kevin J．a(chǎn)nd Li，Lianjiang，Rightful Resistance in Rural China．New York:Cambridge University．2006．于建嶸:《當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的一個(gè)解釋框架》，《社會(huì)學(xué)研究》，2004年第2期。在“官民博弈”模式下，地方政府也不可能置之不理，而會(huì)采取合理或者不合理的手段予以回應(yīng)。在這種模式下，問(wèn)題覺(jué)察及政府回應(yīng)行為的消極性、被動(dòng)性與滯后性特征顯著。而且，利益訴求方一旦采取極端手段表達(dá)與爭(zhēng)取利益，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和秩序帶來(lái)沖擊。此外，還有研究指出，中國(guó)事實(shí)上還存在著大量的半官方或者準(zhǔn)官方的社會(huì)組織④張靜:《法團(tuán)主義》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2005年版，第2－3頁(yè)。，但這些組織“行政化”色彩濃厚，它們與體制的間距較短，便于向體制內(nèi)傳遞訴求信息，但它們往往被行政體制“吸納”并“消解”意愿，利益表達(dá)與爭(zhēng)取功能相對(duì)較弱⑤Fu，Diana，A Cage of Voices:Producing and Doing Dagongmei in Contemporary in China．Modern China，2009(5)，p:527 －561．。

可以看到，我國(guó)實(shí)際存在著公眾表達(dá)利益與政府回應(yīng)訴求，但現(xiàn)行體制的問(wèn)題與不足較為嚴(yán)重。十八大報(bào)告指出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，我們?cè)噲D提出新的理論假設(shè)，即政府可能通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)以及治理體制機(jī)制的創(chuàng)新，暢通社情民意信息渠道，實(shí)現(xiàn)公眾與政府的良性溝通。

2、新分析框架

社情民意集聚回應(yīng)是政府與社會(huì)相互“博弈”與“聯(lián)動(dòng)”的過(guò)程。建立完善社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制，既離不開(kāi)社會(huì)力量的成長(zhǎng)和參與，又離不開(kāi)政府治理改革和創(chuàng)新。

集聚社情民意首先離不開(kāi)社會(huì)力量的成長(zhǎng)和參與。當(dāng)前，我國(guó)公民權(quán)益意識(shí)不斷覺(jué)醒，并以監(jiān)督、批評(píng)、甚至抗?fàn)幍确绞奖磉_(dá)并維護(hù)私權(quán)，這可視之為社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。但是，維護(hù)私權(quán)并非是公眾權(quán)益訴求的全部。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展催生了一系列公眾共同關(guān)心的問(wèn)題，即公共問(wèn)題，而公共問(wèn)題增多一方面可能將政府推向不可治理的困境⑥王詩(shī)宗:《地方治理在中國(guó)的適用性及其限度——以寧波市海曙區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老政策為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2007年第4期。;另一方面，也將改變社會(huì)“原子化”狀態(tài)，公眾不僅重視私權(quán)，而且還要關(guān)注共同話題，并經(jīng)過(guò)辯論形成妥協(xié)和廣泛的同意，在體制外發(fā)展出“一致”，影響政府決策⑦張靜:《法團(tuán)主義》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2005年版，第13頁(yè)。可見(jiàn)，在當(dāng)代，公眾訴求內(nèi)容已不僅限于因維護(hù)私利需要而產(chǎn)生的消極、批評(píng)聲音，還包括積極的建設(shè)性意見(jiàn)。

集聚社情民意也離不開(kāi)政府治理方式改革。除了社會(huì)主體表達(dá)利益訴求，政府也需要以比較主動(dòng)的方式排查社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾，一方面，借助基層政府組織與部門(mén)，直接調(diào)動(dòng)政府力量來(lái)獲取民情信息;另一方面，社會(huì)協(xié)同政府治理是社會(huì)力量參與的可行路徑⑧郁建興、任澤濤:《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)中的協(xié)同治理——一個(gè)分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》，2012年第8期。。為此，政府需要調(diào)整自身與社會(huì)的關(guān)系，激發(fā)社區(qū)、社會(huì)組織、公民等社會(huì)力量，協(xié)同政府更加全面、準(zhǔn)確地集聚社情民意。

集聚社情民意的最大意義在于支持政府及時(shí)處理信息，有效回應(yīng)訴求，唯有這樣，才能更好地激勵(lì)民意表達(dá)，激發(fā)民間智慧。無(wú)疑，任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的⑨王紹光:《中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2006年第5期。。而且，現(xiàn)代政府有著一定的職責(zé)邊界，而非面面俱到地應(yīng)付所有的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。因此，政府首先要分類(lèi)處理相關(guān)信息，以差異化方式回應(yīng)不同類(lèi)別的問(wèn)題(如表1所示)。

表1 社情民意類(lèi)別與回應(yīng)方式

這就是說(shuō)，政府要恰當(dāng)、有效地回應(yīng)社情民意，首先需要厘清自身職責(zé)邊界，根據(jù)問(wèn)題性質(zhì)和類(lèi)屬，分門(mén)別類(lèi)地給予落實(shí)處理，而非包攬所有社會(huì)問(wèn)題。在此過(guò)程中，政府系統(tǒng)內(nèi)部需要進(jìn)行相應(yīng)的行政體制改革與創(chuàng)新，完善科層結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)間、不同部門(mén)間的溝通和協(xié)調(diào)，提高整體行政效率。同時(shí)，政府還需要在重構(gòu)自身與社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新治理機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)力量在回應(yīng)社情民意中的積極作用。(見(jiàn)圖1)。

圖1 社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制

在這里，社情民意集聚回應(yīng)的新分析框架不再局限于體制內(nèi)或體制外、政府主導(dǎo)或社會(huì)主導(dǎo)的對(duì)立與爭(zhēng)論。我們嘗試著以體制內(nèi)與體制外、政府與社會(huì)之間相互聯(lián)動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡的眼光來(lái)考察社情民意集聚回應(yīng)問(wèn)題。建立完善社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制的過(guò)程，即是社會(huì)力量成長(zhǎng)和參與的過(guò)程，也是政府治理變革和創(chuàng)新的過(guò)程。那么，這樣的分析框架能否在現(xiàn)實(shí)中得以檢驗(yàn)?社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是否存在著適用條件?針對(duì)這些問(wèn)題，我們將通過(guò)案例研究驗(yàn)證并拓展這一分析框架。

二、寧波市海曙區(qū)白云街道的案例① 參看郁建興等著:《讓社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái):寧波市海曙區(qū)社會(huì)建設(shè)研究》第六章第二節(jié)(中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年版)，這里作了改動(dòng)并更新了相關(guān)數(shù)據(jù)。

海曙區(qū)位于寧波市中心，白云街道位于海曙區(qū)中心，總面積6．6平方公里，下轄10個(gè)社區(qū)，39個(gè)小區(qū)，總?cè)丝?萬(wàn)余人，已完全實(shí)現(xiàn)城市化。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益格局深刻調(diào)整，社區(qū)居民利益訴求日趨多元，需求更加多樣，社會(huì)狀態(tài)更為活躍，以民生問(wèn)題為主要內(nèi)容的社會(huì)矛盾日益增多。而且，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高相聯(lián)系，居民的服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)。白云街道通過(guò)建立完善社情民意接待服務(wù)站來(lái)化解日益加大的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理壓力。

1、社情民意接待服務(wù)站的形成

白云街道2008年6月在浙江省率先成立了社情民意接待服務(wù)站，它是街道黨工委、辦事處在維穩(wěn)工作室基礎(chǔ)上，整合信訪、綜治、人民調(diào)解等相關(guān)職能，并吸納了“兩代表一委員”共同參與的“大信訪”、“大調(diào)解”窗口平臺(tái)。同時(shí)，區(qū)政法委還專(zhuān)門(mén)開(kāi)發(fā)了社情民意信息系統(tǒng)軟件，為受理、解決社情民意提供網(wǎng)上工作平臺(tái)和技術(shù)支撐，支持社情民意接待服務(wù)站建設(shè)。

在建立社情民意接待服務(wù)站的基礎(chǔ)上，2011年，白云街道又率先啟動(dòng)了“組團(tuán)式、零距離”服務(wù)，按照“民意傳導(dǎo)零距離、解決落實(shí)零距離，督查評(píng)議零距離”的工作理念，從完善組織設(shè)置、整合各方力量、暢通民意渠道、構(gòu)建調(diào)處機(jī)制、健全激勵(lì)考核等要求出發(fā)，以組織網(wǎng)絡(luò)、民意傳導(dǎo)、解決整改、督查評(píng)議和滿意測(cè)評(píng)等五大機(jī)制為支撐，在區(qū)域內(nèi)建立起了較為完善的社情民意“收集——受理——處置——反饋”體系，組團(tuán)開(kāi)展“零距離”服務(wù)。

2、社情民意接待服務(wù)站的運(yùn)行模式

社情民意接待服務(wù)站整合多元力量，通過(guò)四級(jí)體系開(kāi)展社情民意接待服務(wù)。具體而言，第一級(jí)力量以300戶居民為基本單位，由包片社工為組長(zhǎng)，由樓群支部書(shū)記、居委會(huì)成員、業(yè)委會(huì)成員、和諧促進(jìn)員、責(zé)任醫(yī)生、協(xié)管員等成員組成的片區(qū)網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì);第二級(jí)力量以社區(qū)為基本單位，由社區(qū)黨組織書(shū)記為組長(zhǎng)，街道聯(lián)居干部、城管、律師、民警、物業(yè)、“兩代表一委員”和各類(lèi)志愿團(tuán)隊(duì)等成員組成的社區(qū)服務(wù)隊(duì)。第三級(jí)力量，由街道黨工委邀請(qǐng)與居民生活密切相關(guān)的城管、環(huán)保等部門(mén)組建成白云街道“組團(tuán)式、零距離”服務(wù)團(tuán)隊(duì)，共同服務(wù)轄區(qū)居民。第四級(jí)力量是針對(duì)社情民意疑難雜癥的定期會(huì)商制度，由區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)定期下訪基層解決問(wèn)題。

接待服務(wù)站通過(guò)架設(shè)多元渠道，拓寬社情民意表達(dá)途徑，主要表現(xiàn)在構(gòu)建“一線、一網(wǎng)、一冊(cè)、一日、一懇談”為核心要素的社情民意收集體系。“一線”就是開(kāi)通一條電話服務(wù)熱線，對(duì)于群眾提出的問(wèn)題做到5分鐘內(nèi)響應(yīng)，能即時(shí)答復(fù)的當(dāng)場(chǎng)答復(fù)，不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的問(wèn)題則明確最后答復(fù)期限或提供相關(guān)信息。“一網(wǎng)”是指設(shè)立一個(gè)民情在線網(wǎng)站，面向轄區(qū)所有群眾開(kāi)放，基本做到所有受理問(wèn)題24小時(shí)全程受理，規(guī)定時(shí)限答復(fù)?！耙粌?cè)”即街道、社區(qū)工作人員人手一本“民情日記”手冊(cè)，走訪居民、了解民意、記錄民情。“一日”是區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)每季度一天到基層接訪群眾;街道班子成員每周六在社情民意接待服務(wù)站接待群眾;街道班子每月一天開(kāi)展民情分析，聯(lián)居領(lǐng)導(dǎo)每個(gè)月固定一天到社區(qū)現(xiàn)場(chǎng)辦公?！耙粦┱劇本褪怯山值傈h政班子邀請(qǐng)工商、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)，每季度開(kāi)展一次現(xiàn)場(chǎng)社情民意大接待活動(dòng)，與居民進(jìn)行面對(duì)面交流懇談。

接待服務(wù)站還著手構(gòu)建多元處置機(jī)制，確保問(wèn)題有效解決。由街道黨工委牽頭，協(xié)調(diào)區(qū)級(jí)職能部門(mén)、轄區(qū)單位、社會(huì)組織等力量共同參與，通過(guò)三個(gè)層面解決民眾反映的問(wèn)題。在社區(qū)層面，由社區(qū)黨委牽頭，建立社區(qū)民主議事廳，定期組織召開(kāi)民情碰頭會(huì)——民情懇談會(huì)——民情分析會(huì)——黨群聯(lián)席會(huì)，化解社區(qū)內(nèi)部各類(lèi)矛盾糾紛，強(qiáng)化社區(qū)的民主自治。在街道層面，對(duì)于較易解決的社情民意，當(dāng)場(chǎng)給予答復(fù)、辦理;對(duì)于相對(duì)復(fù)雜的意見(jiàn)建議，由街道聯(lián)系居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)包案，限期解決。對(duì)于街道無(wú)法解決的疑難雜癥，則由區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或街道主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，會(huì)同區(qū)級(jí)相關(guān)職能部門(mén)專(zhuān)題研究，包案處置。

合理的監(jiān)督評(píng)議機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制是確保服務(wù)質(zhì)量的必要條件。為此，白云街道不斷完善多元督查評(píng)議機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制，提升服務(wù)績(jī)效。首先建立及時(shí)反饋機(jī)制，每件社情民意都有明確的包片聯(lián)戶社工、責(zé)任科室和責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)，并由專(zhuān)人上門(mén)將辦理進(jìn)程和辦理結(jié)果向當(dāng)事人進(jìn)行反饋，隨時(shí)接受居民群眾的詢問(wèn)和質(zhì)詢。對(duì)于一時(shí)無(wú)法解決的問(wèn)題，及時(shí)與當(dāng)事人進(jìn)行解釋說(shuō)明，取得理解。其次，建立時(shí)效督查機(jī)制，成立專(zhuān)門(mén)的“組團(tuán)式、零距離”服務(wù)督查組，每月定期督查街道干部、社工“社情民意”走訪情況和社情民意限期辦結(jié)情況，并定期將督查結(jié)果向街道黨工委班子和社區(qū)居民代表定期報(bào)告。再次，建立社會(huì)化的服務(wù)成效評(píng)價(jià)體系，成立由黨代表、人大代表、政協(xié)委員、居民代表和當(dāng)事人組成的義務(wù)監(jiān)督員隊(duì)伍，全程參與社情民意受理處置監(jiān)督，通過(guò)網(wǎng)上評(píng)議、績(jī)效評(píng)估等多種方式客觀公正地評(píng)議服務(wù)成效。上述評(píng)議結(jié)果也是街道相關(guān)人員年度考核的重要指標(biāo)之一。

3、社情民意接待服務(wù)站的成效

自2008年成立社情民意接待服務(wù)站以來(lái)，公眾反映情況更加便捷，信息反饋更加靈敏，矛盾糾紛化解更加及時(shí)，化解社會(huì)矛盾與調(diào)解社會(huì)糾紛成效顯著。截至2012年底，白云街道社情民意接待服務(wù)站共收集居民意見(jiàn)建議587件，內(nèi)容涉及交通混亂、違章搭建、小區(qū)環(huán)境臟亂、小區(qū)安全、教育咨詢等各方面。587件意見(jiàn)建議中，已經(jīng)順利解決581件，解決率達(dá)98．9%。近年來(lái)，街道呈現(xiàn)“兩個(gè)上升”、“兩個(gè)下降”趨勢(shì)，即街道受理的社情民意數(shù)量、信訪數(shù)量逐年上升，赴區(qū)、市信訪的數(shù)量、群體性事件逐年下降，已連續(xù)4年沒(méi)有發(fā)生赴省進(jìn)京信訪事件，街道歷史遺留的信訪積案全部化解。

同時(shí)，群眾對(duì)街道黨委政府滿意度不斷提高。為正確評(píng)估服務(wù)水平和成效，2011年白云街道引入第三方進(jìn)行民意調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，街道社情民意接待服務(wù)站成立后，96%的居民對(duì)社區(qū)服務(wù)環(huán)境、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率表示滿意，92%的居民對(duì)街道工作人員工作作風(fēng)和工作質(zhì)量表示滿意，95．3%的居民對(duì)街道黨工委總體工作表示滿意。

2008年以來(lái)，白云街道社情民意接待服務(wù)站在密切聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、調(diào)處社會(huì)糾紛等領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并得到包括中央政法委在內(nèi)的高層黨政領(lǐng)導(dǎo)人的肯定和贊賞?；诎自平值赖某晒?jīng)驗(yàn)，海曙區(qū)于2009年9月向全區(qū)推廣“白云經(jīng)驗(yàn)”，全區(qū)各街道社區(qū)先后建設(shè)了社情民意接待服務(wù)站(室)，社情民意訴求及處置體系在全區(qū)范圍內(nèi)初步形成，并取得了顯著成效。截至2012年底，全區(qū)范圍內(nèi)社情民意接待服務(wù)站(室)受理案件共計(jì)2467件，解決率約98%。2012年，海曙區(qū)成為寧波全市唯一的省黨代會(huì)期間實(shí)現(xiàn)“零上訪”、全國(guó)“兩會(huì)”和黨的十八大期間實(shí)現(xiàn)“零進(jìn)京”的城區(qū)。

三、案例分析與分析框架的驗(yàn)證和拓展

1、案例分析

相比于信訪等傳統(tǒng)維權(quán)模式，白云街道社情民意接待服務(wù)站所獲取的信息不僅包括民眾對(duì)政府消極、負(fù)面的意見(jiàn)，而且包括來(lái)自民眾的積極、正面的建議。比如在白云街道聯(lián)豐社區(qū)，小區(qū)群眾經(jīng)由接待服務(wù)站向有關(guān)部門(mén)反映老小區(qū)消防設(shè)施陳舊，安全隱患嚴(yán)重，并因經(jīng)費(fèi)緊張而又無(wú)法及時(shí)維修或更新。該意見(jiàn)引起了寧波市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)等部門(mén)的重視，最后決定專(zhuān)門(mén)為老小區(qū)設(shè)立“公共物業(yè)維修基金”?？梢?jiàn)，接待服務(wù)站工作機(jī)制不僅激發(fā)了公眾關(guān)注“共同問(wèn)題”、貢獻(xiàn)民智的熱情，而且經(jīng)由政府系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，將“共同問(wèn)題”列入政策議程，最后形成公共政策，從根本上解決問(wèn)題。

課題組的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，海曙全區(qū)社情民意接待服務(wù)站(室)受理的2467件案件中，民間糾紛類(lèi)案件所占比重最大，超過(guò)60%;其次是治安類(lèi)問(wèn)題，占22%左右;與此相比，政策建議類(lèi)、批評(píng)意見(jiàn)類(lèi)案件所占比重較小，兩項(xiàng)總和不足2%。此外，經(jīng)濟(jì)糾紛、社會(huì)保障、城市管理和咨詢服務(wù)等類(lèi)別案件也占有一定的比重，這在客觀上有助于暢通政府與社會(huì)溝通渠道，有利于公共政策的宣傳普及。但不可否認(rèn)，在已有的社情民意訴求中，社會(huì)對(duì)政府積極、正面的建議數(shù)量還是偏少，消極、負(fù)面意見(jiàn)仍占多數(shù)。

另外，黨委政府主導(dǎo)是服務(wù)站(室)體系的重要特征。在海曙區(qū)，這樣的社情民意集聚回應(yīng)工作機(jī)制有助于政府不同層級(jí)間、部門(mén)間的溝通與協(xié)調(diào)以及資源的快速調(diào)動(dòng)，確保回應(yīng)的及時(shí)性與有效性。但是，政府力量過(guò)大往往會(huì)壓縮社會(huì)力量的作用空間，社情民意集聚回應(yīng)領(lǐng)域也不例外。這將會(huì)造成民情信息內(nèi)容的片面性與狹隘性。而且，接待服務(wù)站所集聚的部分社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)糾紛實(shí)際上并非政府職責(zé)，但迫于社會(huì)評(píng)議與上級(jí)考核的壓力，街道不得不以各種方式介入其中，從而浪費(fèi)政府資源，影響行政效率，并且在客觀上擠占社會(huì)力量成長(zhǎng)和參與的空間。

作為一個(gè)比較，這里可以提到杭州市上城區(qū)的“湖濱晴雨”工作室。杭州市上城區(qū)于2009年底整合“社會(huì)輿情信息直報(bào)點(diǎn)”、“社情民意直報(bào)點(diǎn)”、“草根質(zhì)監(jiān)站”、“老錢(qián)熱線”等民情民意平臺(tái)，在湖濱街道成立“湖濱晴雨”工作室，通過(guò)打造公民參與平臺(tái)，構(gòu)建起黨委政府、新聞媒體、專(zhuān)家學(xué)者、市民群眾等四界聯(lián)動(dòng)的社會(huì)管理復(fù)合體。與接待服務(wù)站不同，“湖濱晴雨”工作室是政府引導(dǎo)下的半緊密型社會(huì)組織。相比于白云經(jīng)驗(yàn)，“湖濱晴雨”工作室的特點(diǎn)在于它注重調(diào)動(dòng)黨員骨干、社區(qū)居民、轄區(qū)企業(yè)等非政府組織和個(gè)人積極參與到社情民意的收集、處理、處置及反饋過(guò)程中，推動(dòng)社會(huì)管理朝著參與、協(xié)商、共治的方向發(fā)展，并取得了一定成效。2012年，“湖濱晴雨”工作室收到社情民意、輿情信息共計(jì)1615條，并向市委辦公廳、市委宣傳部等部門(mén)上報(bào)專(zhuān)題信息156篇，當(dāng)年全區(qū)信訪下降率25．2%。但是，與黨委政府主導(dǎo)的服務(wù)站(室)體系不同，“湖濱晴雨”工作室乃一社會(huì)組織，回應(yīng)功能相對(duì)較弱。

2、分析框架的驗(yàn)證與拓展

與信訪等現(xiàn)有制度安排相比，白云街道(和湖濱街道)案例中所集聚的社情民意不只是民眾對(duì)政府的消極、負(fù)面意見(jiàn)，它還包括了民眾對(duì)開(kāi)展基層社會(huì)管理、提升基層政府社會(huì)管理能力的積極、正面建議。因此，建立完善社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制對(duì)于政府聽(tīng)取民意、汲取民智、改善民生具有極其重要的意義。同時(shí)，暢通民意渠道、尊重群眾意愿、發(fā)揮群眾主體作用又促使基層管理者轉(zhuǎn)變工作思維和角色，從傳統(tǒng)的“為民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的“民眾做主”，從過(guò)去被動(dòng)的信息“接受者”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的信息“搜集者”。

同時(shí)，上述效應(yīng)的產(chǎn)生離不開(kāi)相應(yīng)的工作機(jī)制創(chuàng)新。白云街道和湖濱街道的工作機(jī)制創(chuàng)新在一定程度上都激發(fā)了居民、志愿者、社區(qū)和社會(huì)組織等多元社會(huì)力量自我組織、自我協(xié)調(diào)、自我解決問(wèn)題的意愿和能力，而且兩地都力圖整合多元社會(huì)力量，充分發(fā)揮社會(huì)機(jī)制在獲悉民情與回應(yīng)訴求領(lǐng)域中的協(xié)同治理作用。此外，聯(lián)豐社區(qū)的故事還告訴我們，白云街道工作模式具有較強(qiáng)的回應(yīng)性正取決于海曙區(qū)政府不同層級(jí)間、部門(mén)間良好的互動(dòng)與協(xié)調(diào)，或者說(shuō)，這正得益于當(dāng)?shù)卣到y(tǒng)內(nèi)行政管理體制的改革。

毋庸諱言，無(wú)論白云街道或是湖濱街道，它們的經(jīng)驗(yàn)都存在著某些限度。作為社會(huì)組織的“湖濱晴雨”工作室不可避免地與體制內(nèi)的決策者之間存在著一定的“距離”，這決定了工作室所反映的民意訴求未必能引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視。相比于“湖濱晴雨”工作室，白云街道社情民意接待服務(wù)站的“體制內(nèi)”特征決定了它所獲悉的民情信息更容易進(jìn)入政策議程，而相應(yīng)的監(jiān)督評(píng)議與責(zé)任追究機(jī)制又決定了它更易引起相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的重視，給予回應(yīng)。然而，接待服務(wù)站的“體制內(nèi)”優(yōu)勢(shì)在一定條件下也可能轉(zhuǎn)化為劣勢(shì)。政府可能擠占、壓縮社會(huì)力量作用空間，一方面，導(dǎo)致了它所獲取的社情民意具有一定局限性，糾紛類(lèi)、維權(quán)類(lèi)案件仍占多數(shù)，而積極的、正面的建議所占比重不高，另一方面，這樣的工作機(jī)制導(dǎo)致政府疲于應(yīng)對(duì)所有的社會(huì)問(wèn)題，包括部分非自身職責(zé)范圍內(nèi)的問(wèn)題，客觀上造成政府“越位”現(xiàn)象的發(fā)生。

由此可見(jiàn)，案例研究結(jié)果驗(yàn)證了分析框架的預(yù)設(shè)。建設(shè)完善社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制既需要社會(huì)力量的成長(zhǎng)和參與，也離不開(kāi)政府在厘清職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，重構(gòu)自身與社會(huì)間、政府不同層級(jí)間、不同部門(mén)間的關(guān)系，變革和創(chuàng)新治理之道。同時(shí)，案例研究還發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)雜程度遠(yuǎn)勝于理論預(yù)設(shè)，社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)還離不開(kāi)若干適用條件。

在白云街道，社會(huì)力量協(xié)同參與是確保接待服務(wù)站工作機(jī)制有效性的重要條件。在海曙區(qū)，政府層面早就意識(shí)到“政力有限而民力無(wú)限”，發(fā)掘并培育社會(huì)力量，構(gòu)建集成化社會(huì)力量聯(lián)動(dòng)體系。2008年，海曙區(qū)啟動(dòng)了“基層和諧促進(jìn)工程”項(xiàng)目，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)和諧促進(jìn)員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》等文件，敦促各街道社區(qū)挖掘社會(huì)力量，組建了一支由1．3萬(wàn)名和諧促進(jìn)員組成的隊(duì)伍，并在企業(yè)、樓宇、社區(qū)、街道成立和諧促進(jìn)小組(或和諧促進(jìn)聯(lián)誼會(huì))，由社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)民警或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人。與此同時(shí)，海曙區(qū)還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《社區(qū)和諧促進(jìn)聯(lián)誼員隊(duì)伍專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)管理辦法》等文件，規(guī)定和諧促進(jìn)員隊(duì)伍的人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)每年約500萬(wàn)元，由區(qū)和街道兩級(jí)財(cái)政給予全額保障。此外，區(qū)政府還制定了《關(guān)于全面推廣“和諧促進(jìn)工程”的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步創(chuàng)新管理體制機(jī)制，加強(qiáng)和諧促進(jìn)員隊(duì)伍的規(guī)范化和制度化水平。此外，通過(guò)出臺(tái)《和諧促進(jìn)工作考核及記分考核標(biāo)準(zhǔn)》、《和諧促進(jìn)員隊(duì)伍工作規(guī)范化建設(shè)五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)》等文件，以記分量化方式加強(qiáng)對(duì)和諧促進(jìn)員各方面工作的考核激勵(lì)?？梢?jiàn)，海曙區(qū)政府通過(guò)確定負(fù)責(zé)人人選、經(jīng)費(fèi)支持、完善管理規(guī)范與激勵(lì)考核方式等途徑，培育社會(huì)力量，建設(shè)集成化社會(huì)力量聯(lián)動(dòng)體系，從而更好地促使社會(huì)力量協(xié)同政府獲悉民情與回應(yīng)訴求。

在海曙區(qū)，政府的作用一方面有助于拉近社會(huì)力量與體制內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人的“距離”，增強(qiáng)政府回應(yīng)性，但是，這也可能導(dǎo)致社會(huì)力量對(duì)政府依賴(lài)性過(guò)強(qiáng)，而自主性較弱，并造成社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制部分“失效”，比如民情信息內(nèi)容狹隘、政府職責(zé)邊界模糊等。在上城區(qū)，作為社會(huì)組織的“湖濱晴雨”工作室與政府之間存在著一定的“間距”，但也不可避免地發(fā)生某些“失效”現(xiàn)象，即政府可以選擇不予重視、不予回應(yīng)。因此，社會(huì)與政府之間的合理關(guān)系是實(shí)現(xiàn)社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制有效運(yùn)作的又一重要條件?；诋?dāng)前我國(guó)社會(huì)力量與政府力量失衡的現(xiàn)實(shí)，可以看出，只有提高社會(huì)“博弈能力”，將社會(huì)與政府間“距離”保持在合理范圍內(nèi)，才能改變當(dāng)前局面，而這又離不開(kāi)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新。在海曙區(qū)，包括社會(huì)力量、當(dāng)事人在內(nèi)的多元參與監(jiān)督評(píng)議機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，在某種程度上倒逼著相關(guān)部門(mén)重視民情信息，打開(kāi)了社情民意進(jìn)入體制內(nèi)的大門(mén)，提高社會(huì)力量的“博弈能力”，增強(qiáng)接待服務(wù)站的回應(yīng)性。

最后，要有效地回應(yīng)公眾訴求，確?！绑w制外”聲音能夠引起相關(guān)部門(mén)重視，并經(jīng)由“體制內(nèi)”協(xié)調(diào)和互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)政策產(chǎn)出，也離不開(kāi)政府系統(tǒng)內(nèi)行政管理體制的改革和創(chuàng)新。在海曙區(qū)，圍繞建設(shè)“基層和諧促進(jìn)工程”的要求，政府不斷完善區(qū)政法綜治領(lǐng)導(dǎo)管理體制，配齊配強(qiáng)街道綜治委(辦)領(lǐng)導(dǎo)和綜治工作人員，并落實(shí)相應(yīng)待遇;同時(shí)，完善各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)工作述職制度、實(shí)績(jī)檔案及責(zé)任考核、責(zé)任追究制度;此外，還特別構(gòu)建了“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的信息上報(bào)處置機(jī)制及層級(jí)式矛盾過(guò)濾處理機(jī)制，確保民情信息得到及時(shí)處理?？梢?jiàn)，唯有政府體制改革以及“科層組織”整體結(jié)構(gòu)的日趨合理與完善，才能確保政府不同層級(jí)間、不同部門(mén)間的溝通與協(xié)調(diào)，從而強(qiáng)化接待服務(wù)站回應(yīng)功能。

可以看到，社情民意集聚回應(yīng)分析框架的適用性取決于一系列現(xiàn)實(shí)條件。具體而言，只有社會(huì)力量的健康成長(zhǎng)，才可能協(xié)同政府獲取并回應(yīng)民情;社會(huì)力量與政府之間必須保持合理的“距離”，才能更好地發(fā)揮社會(huì)力量自我發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、自我協(xié)調(diào)并處理問(wèn)題的作用，也只有這樣，才能更好地明確政府職責(zé)邊界，節(jié)約行政資源、提高行政效率;要有效地回應(yīng)公眾訴求，需要政府不同層級(jí)間、不同部門(mén)間的溝通與協(xié)調(diào)。相應(yīng)地，政府既要通過(guò)加大財(cái)政資源、行政資源等支持，培育社會(huì)力量，促進(jìn)形成社會(huì)力量協(xié)同政府治理的局面，又要改革和創(chuàng)新監(jiān)督評(píng)議機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制，提高社會(huì)力量“博弈”能力，改變社會(huì)力量與政府力量對(duì)比失衡的現(xiàn)狀，同時(shí)，政府還要厘清自身職責(zé)范圍，退出自身職責(zé)邊界以外的領(lǐng)域，充分發(fā)揮社會(huì)力量自我治理功能。

四、結(jié) 論

民意表達(dá)方式并不只限于選舉，官員競(jìng)選壓力也并非是政府回應(yīng)公眾訴求的唯一條件;制度建設(shè)和治理體制機(jī)制創(chuàng)新亦可實(shí)現(xiàn)有效的社情民意集聚與回應(yīng)。當(dāng)前我國(guó)實(shí)際存在著公眾表達(dá)與爭(zhēng)取利益的方式方法，但從實(shí)際效果看，已有方式方法有著明顯的問(wèn)題與不足，對(duì)政府合法性與社會(huì)穩(wěn)定都帶來(lái)了挑戰(zhàn)與沖擊。建立完善社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制的重要性和緊迫性凸顯，它對(duì)于創(chuàng)新社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)和諧意義重大。

與以往“打壓”式、“治標(biāo)”式工作方法不同，社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制應(yīng)實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。源頭治理、治本管理，說(shuō)到底，就是以民生為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)制度安排的公平正義，讓發(fā)展成果惠及全體人民。社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)源頭治理、治本管理的要求，通過(guò)創(chuàng)新工作手段與工作方法，全面集聚民情，及時(shí)回應(yīng)訴求，應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而有效實(shí)現(xiàn)治標(biāo)與治本的有機(jī)結(jié)合。

與以往消極、被動(dòng)的管理方式相比，通過(guò)建立完善社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制，公眾表達(dá)不只是對(duì)政府批評(píng)、負(fù)面的意見(jiàn)，更包括了公眾對(duì)開(kāi)展基層社會(huì)管理、提升基層政府社會(huì)服務(wù)能力的積極、正面建議。這對(duì)于政府聽(tīng)取民意、汲取民智、改善民生具有重要意義，而且，這也有助于推進(jìn)公共決策科學(xué)化和民主化，為政府公共管理贏得更多的合法性支持。

與以往單向、強(qiáng)制的管理方式相比，民眾意愿的充分表達(dá)、民眾主體作用的發(fā)揮是建立完善社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制的必要前提。相應(yīng)地，政府工作思維和角色需要從傳統(tǒng)的“為民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的“民眾做主”，從過(guò)去被動(dòng)的信息“接受者”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的信息“搜集者”，與此同時(shí)，政府職責(zé)范圍需要明晰，政府職能及其治理方式需要改革和創(chuàng)新。

事實(shí)上，建立完善社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制是加速社會(huì)力量成長(zhǎng)壯大的重要契機(jī)，它有助于加強(qiáng)公民權(quán)益意識(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量廣泛地參與到社會(huì)管理中來(lái)。同時(shí)，政府必須不斷地轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念，超越現(xiàn)有治理方式，創(chuàng)新治理體制機(jī)制，從而更好地集聚并回應(yīng)公眾訴求。可見(jiàn)，社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制建設(shè)過(guò)程是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。經(jīng)歷這個(gè)過(guò)程，政府與社會(huì)力量關(guān)系將變得更加合理，政府治理也將變得更加科學(xué)化、民主化。