梁麗香

一、引言

“小金庫”是指違反國家法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。為了清除“小金庫”現(xiàn)象，改革開放后國務(wù)院曾開展過三次大規(guī)模的治理。2009年至2011年的第三次專項治理全國共發(fā)現(xiàn)“小金庫”60722個、涉及金額315.86億元，其中2011年黨政機關(guān)、事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)“小金庫”24537個、涉及金額111.27億元，涉案個數(shù)、涉案金額分別高達全國的40%、35%，行政事業(yè)單位仍然是“小金庫”的重災(zāi)區(qū)。“小金庫”現(xiàn)象屢禁不止，誘發(fā)和滋生了一系列腐敗問題，嚴(yán)重干擾國家經(jīng)濟秩序，危害黨和國家的建設(shè)事業(yè)。行政事業(yè)單位應(yīng)積極探索如何構(gòu)建“小金庫”治理的長效機制，從源頭上防范和杜絕“小金庫”問題。

二、行政事業(yè)單位“小金庫”問題存在的原因分析

“小金庫”現(xiàn)象屢查不止、屢禁不絕，其存在的根源有：

（一）理論根源

從經(jīng)濟角度而言，行政事業(yè)單位負責(zé)人受人民委托對其所占有和控制的資源進行管理，形成委托代理機制。由于契約的不完備性和信息的不對稱性以及福利待遇差異化的社會不公平性，機關(guān)事業(yè)單位部門領(lǐng)導(dǎo)及工作人員在制度不完善的情況下出于利益驅(qū)動容易出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，侵占、截留國有資產(chǎn)資金形成“小金庫”。

（二）經(jīng)濟根源

從經(jīng)濟學(xué)角度分析，理性的經(jīng)濟人會遵循“成本—效益”原則，追求個人利益最大化。作為“小金庫”利益方的決策者，行政事業(yè)單位相關(guān)負責(zé)人及獲利的公職人員會將私人收益與成本進行分析比較，只要當(dāng)私人收益大于成本且被查處概率很低時，就必然存在私設(shè)“小金庫”的誘因。而現(xiàn)實中“小金庫”設(shè)立的成本或被查處概率往往遠低于其收益，設(shè)立“小金庫”對于決策者來說是“理性”的，甚至是“有利可圖”的。

（三）制度根源

我國法律制度對“小金庫”的約束力與威懾力明顯不足，對“小金庫”問題的認定依據(jù)主要是《中華人民共和國會計法》和《財政違法行為處分條例》，對“小金庫”問題的處罰主要是罰款和行政處分，缺少刑事責(zé)任追究處理，處罰力度不夠、責(zé)任追究不力。正因此，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)法紀(jì)觀念普遍淡薄，對私設(shè)“小金庫”行為違法性認識不足，忽視行政事業(yè)單位管理體制與內(nèi)部控制機制建設(shè)，導(dǎo)致監(jiān)督監(jiān)管缺失，給“小金庫”提供了滋生的土壤。

通過上述根源分析，“小金庫”久治不絕，除了國家宏觀層面的立法制度不完善等原因外，微觀層面最根本的原因是行政事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督機制缺失，才導(dǎo)致“小金庫”有機可乘、有漏洞可鉆。因此，要根治“小金庫”頑疾，除了完善國家相關(guān)法律法規(guī)外，行政事業(yè)單位必須從內(nèi)部控制角度出發(fā)建立有效的“小金庫”治理長效機制。

三、構(gòu)建基于內(nèi)部控制體系框架下的行政事業(yè)單位“小金庫”治理長效機制

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，根除“小金庫”生存土壤

內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制整體框架的基礎(chǔ)，制約著內(nèi)部控制其他要素的運行效果。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)部控制軟環(huán)境建設(shè)，提高“小金庫”防治的有效性。首先，提高內(nèi)部控制意識。內(nèi)部控制的建立、執(zhí)行的好壞取決于管理者的態(tài)度、管理理念和管理風(fēng)格。行政事業(yè)單位必須加強管理層的內(nèi)部控制意識尤其是單位負責(zé)人的內(nèi)控意識，克服官本位思想，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，從觀念上杜絕“小金庫”。其次，完善組織架構(gòu)，形成有效的“三權(quán)分立”治理體系。組織架構(gòu)在內(nèi)部環(huán)境中處于基礎(chǔ)地位，包括治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)分配。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照相互獨立、權(quán)責(zé)明確、相互制衡的原則，設(shè)立“三權(quán)分立”的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，明確單位領(lǐng)導(dǎo)決策層、管理層和監(jiān)督層的職責(zé)權(quán)限，完善單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。合理設(shè)置內(nèi)部職能機構(gòu)，明確各機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，形成各司其職、各負其責(zé)、相互制約、相互協(xié)調(diào)的工作機制，避免“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生，根除“小金庫”生存土壤。

（二）加強風(fēng)險評估，提高“小金庫”風(fēng)險識別與應(yīng)對能力

風(fēng)險評估包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險應(yīng)對。全面進行“小金庫”風(fēng)險評估，及時識別、分析各種內(nèi)外部風(fēng)險，合理確定風(fēng)險應(yīng)對策略。

首先，加強風(fēng)險評估意識，時刻關(guān)注行政事業(yè)單位各層次的風(fēng)險，關(guān)注引發(fā)“小金庫”風(fēng)險的主要因素，尤其關(guān)注管理層的職業(yè)操守、職工專業(yè)勝任能力、業(yè)務(wù)流程等內(nèi)部因素。

其次，建立科學(xué)的風(fēng)險識別體系，將風(fēng)險識別方法規(guī)范化、制度化，準(zhǔn)確識別與實現(xiàn)控制目標(biāo)有關(guān)的內(nèi)外部風(fēng)險，確保組織和各職能部門采用統(tǒng)一方法體系隨時關(guān)注與識別組織活動中存在的“小金庫”風(fēng)險。

再次，通過定性與定量相結(jié)合的方法，結(jié)合監(jiān)管部門以往查處“小金庫”案件的情況及審計部門開展審計的情況，按照風(fēng)險發(fā)生的可能性及其影響程度，對識別的風(fēng)險進行分析和排序，確定關(guān)注重點和優(yōu)先控制的風(fēng)險，尤其是特別關(guān)注管理層、關(guān)鍵崗位職工的風(fēng)險偏好，評價風(fēng)險對單位可能產(chǎn)生的影響，確定風(fēng)險的重要性水平。

最后，選擇合適的風(fēng)險應(yīng)對策略，并根據(jù)風(fēng)險變化及時調(diào)整風(fēng)險應(yīng)對策略，有效防范與控制“小金庫”風(fēng)險。

（三）規(guī)范控制活動，實現(xiàn)“小金庫”控制目標(biāo)

控制活動是確保“小金庫”風(fēng)險應(yīng)對得以實施并實現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)的政策和程序。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果及風(fēng)險應(yīng)對策略，對關(guān)鍵點和控制要點實施控制活動，確保防治“小金庫”的政策和程序貫穿于所有業(yè)務(wù)層面和職能部門，將風(fēng)險控制在可承受度之內(nèi)。

1.規(guī)范控制活動，加強組織結(jié)構(gòu)控制，實現(xiàn)不相容職務(wù)相分離控制，在單位內(nèi)部構(gòu)建各司其職、各負其責(zé)的相互制約機制，確保業(yè)務(wù)的不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督，形成科學(xué)有效的內(nèi)部牽制機制，降低“小金庫”舞弊行為發(fā)生的可能性。

2.嚴(yán)格授權(quán)審批控制，根據(jù)經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的性質(zhì)、特點、重要性和金額大小，遵循權(quán)責(zé)一致的原則，明確授權(quán)批準(zhǔn)的范圍、授權(quán)批準(zhǔn)層次、授權(quán)批準(zhǔn)的責(zé)任以及授權(quán)批準(zhǔn)的程序，避免無權(quán)審批、越權(quán)審批、違規(guī)審批等行為發(fā)生。

3.強化預(yù)算控制，規(guī)范支出，確實加強會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護控制、運行分析控制和績效考評控制等控制措施，實現(xiàn)防治“小金庫”控制目標(biāo)。

（四）完善信息溝通機制，暢通“小金庫”舉報渠道

信息與溝通貫穿于內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動和內(nèi)部監(jiān)督，是連接這四個要素的重要手段。由于信息溝通機制不完善，加上“小金庫”情況復(fù)雜、涉及面廣、隱蔽性強等特點，單純依靠監(jiān)督檢查部門的力量不僅費時費力且難以達到持續(xù)、良好的效果。

因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立有效的信息與溝通機制，構(gòu)建網(wǎng)狀信息溝通結(jié)構(gòu)，拓寬“小金庫”舉報渠道，實現(xiàn)實時信息共享，確?！靶〗饚臁毙畔⒌玫郊皶r、有效溝通。同時，建立反舞弊機制，規(guī)范“小金庫”舉報投訴制度與舉報人保護獎勵制度，充分調(diào)動群眾舉報積極性，發(fā)揮社會輿論和群眾監(jiān)督的作用，有效防治“小金庫”的發(fā)生。

（五）強化內(nèi)部監(jiān)督，加大“小金庫”懲處力度

內(nèi)部監(jiān)督是保證內(nèi)部控制體系有效運行和逐步完善的重要措施，更是“小金庫”治理長效機制的重要保障，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)強化內(nèi)部監(jiān)督機制，保證“小金庫”內(nèi)部控制體系的良好運行。

現(xiàn)實中，許多行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機制不完善，內(nèi)部監(jiān)督缺位。很多單位將外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督混為一談，認為只要有財政、審計、稅務(wù)、紀(jì)委等外部監(jiān)督就可以了，內(nèi)部監(jiān)督顯得毫無意義。有的雖設(shè)有內(nèi)部監(jiān)督，比如內(nèi)部審計機構(gòu)，但由于職責(zé)不明、獨立性與權(quán)威性不強，監(jiān)督未起到應(yīng)有的牽制和約束作用，內(nèi)部監(jiān)督機制形同虛設(shè)。還有些單位雖然實施了一定內(nèi)部監(jiān)督，但是監(jiān)督形式單一，對內(nèi)部監(jiān)督缺乏有效的自我評價體系。正是由于內(nèi)部監(jiān)督的弱化，給舞弊者建立“小金庫”提供了可乘之機。

因此，要建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督機制，提高內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性與專業(yè)勝任能力，建立有效的“小金庫”內(nèi)部控制評價制度，強化內(nèi)部監(jiān)督作用，將“小金庫”納入日常監(jiān)督管理工作中，及時發(fā)現(xiàn)管理漏洞，從源頭上防范和杜絕“小金庫”問題的發(fā)生。同時，加大對“小金庫”的懲處力度，讓“小金庫”設(shè)立的成本或被查處概率高于其收益，提高“小金庫”的約束力與威懾力，防止“小金庫”機會主義抬頭，從而構(gòu)建有效的“小金庫”治理長效機制。

[1]謝樺.“小金庫”防治的長效機制構(gòu)建[J].財會通訊.綜合，2012年第2期（中）.

[2]劉建陽.淺析行政事業(yè)單位“小金庫”的形成和治理[J].財會月刊.2011.3（中旬）.

[3]王曉軍蘇偉.淺談“小金庫”的危害及防范[J].財會通訊.綜合2012年第8期（中）.