熊景維，鐘漲寶

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢 430070)

中印農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的政府角色差異、成因及啟示

熊景維，鐘漲寶

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢 430070)

中印兩國(guó)不同的政治架構(gòu)與行政生態(tài)，使兩國(guó)政府在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移治理中呈現(xiàn)出不同的理念、模式和策略。印度自由放任型的遷移體系強(qiáng)調(diào)遷移作為基本人權(quán)的要素與地位，在城市化過(guò)程中采取了包容性和以服務(wù)為驅(qū)動(dòng)的治理范式。中國(guó)規(guī)制型的遷移體系突顯了戶籍制度及其背后的城鄉(xiāng)利益分配與二元保障結(jié)構(gòu)的體制約束，形成了以城市利益為中心和注重政策供給的治理特征。兩國(guó)應(yīng)相互借鑒各自治理模式中的優(yōu)點(diǎn)，在政府角色定位、城鄉(xiāng)利益關(guān)系調(diào)節(jié)和公共服務(wù)供給策略等方面進(jìn)行優(yōu)化與重構(gòu)。

農(nóng)村勞動(dòng)力;轉(zhuǎn)移;城鎮(zhèn)化;治理;差異

一、引言

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程同步發(fā)生是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律。上世紀(jì)40年代末中印兩國(guó)新政權(quán)建立后，都不約而同走上了由國(guó)家主導(dǎo)、以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的道路。經(jīng)過(guò)30多年的積累，兩國(guó)的城市和工業(yè)部門(mén)有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)卻依然處于半停滯狀態(tài)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯，農(nóng)村隱形失業(yè)和勞動(dòng)力過(guò)剩狀況嚴(yán)重。城市工業(yè)部門(mén)的快速增長(zhǎng)為兩國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了強(qiáng)大動(dòng)力。在產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)律、農(nóng)村推力和城市拉力的綜合作用下①在印度主要是農(nóng)村推力，現(xiàn)代部門(mén)所創(chuàng)造的工作機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足龐大的農(nóng)村遷移者的求職需求，由城市工業(yè)發(fā)展所形成的拉力已基本被消解。，從70年代末80年代初開(kāi)始，中印兩國(guó)都開(kāi)始進(jìn)入了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的快車(chē)道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1961－2011年印度農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口累計(jì)達(dá)1.3億［1］;而2011年中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力突破2.5億，其中異地轉(zhuǎn)移人數(shù)達(dá)1.6億［2］。規(guī)模巨大、增長(zhǎng)迅速的農(nóng)村遷移人口在為兩國(guó)工業(yè)化提供充足勞動(dòng)力的同時(shí)，也對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面沖擊。尤為引人關(guān)注的是，這部分有待被城市吸納的“準(zhǔn)市民”，在不同的制度和文化背景下都無(wú)一例外地遭遇了市民化的困境。城鄉(xiāng)保障制度的壁壘、公共服務(wù)的短缺以及自身弱勢(shì)的經(jīng)濟(jì)地位，使轉(zhuǎn)移群體面臨城市化的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的治理中，厘清分別主要應(yīng)由政府和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域?qū)χ贫ê蛯?shí)施科學(xué)的城市化戰(zhàn)略具有重要意義。市場(chǎng)的“無(wú)形之手”和政府的“有形之手”是資源配置的兩種主要形式，但各自均在特定領(lǐng)域存在固有缺陷而形成所謂的“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中政府和市場(chǎng)似乎是一對(duì)“互補(bǔ)品”，他們各自的失靈應(yīng)該而且可以由另一個(gè)來(lái)糾正和彌補(bǔ)。但公共選擇理論指出，政府并非全能的計(jì)劃者，它是與企業(yè)和個(gè)人同樣的、擁有固有激勵(lì)的政治經(jīng)濟(jì)游戲中的一個(gè)博弈者［3］。完全由具有該種自利傾向的“公主體”來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有時(shí)甚至?xí)?lái)更多的社會(huì)總福利的損失。由此，經(jīng)濟(jì)自由主義者索性將兩者的作用對(duì)立起來(lái)，宣揚(yáng)政府低效、無(wú)效，過(guò)分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用而排斥政府作用。然而誠(chéng)如斯蒂格利茨所言，政府作用的合理發(fā)揮可以擴(kuò)張或補(bǔ)充市場(chǎng)作用，政府與市場(chǎng)是相互合作的伙伴關(guān)系而非競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)抗關(guān)系［3］。在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移這一進(jìn)程中，既存在勞動(dòng)力要素的流動(dòng)與自由配置，也存在城鄉(xiāng)人口福利的調(diào)節(jié)和再分配，政府和市場(chǎng)的作用范圍交叉重疊，這就為我們探討城鎮(zhèn)化治理中的市場(chǎng)與政府合意角色的定位提出了新的命題。為此，分析和評(píng)介中印兩國(guó)政府在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的角色差異，探究?jī)蓢?guó)不同的制度變量對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的影響，比較和借鑒各自治理模式的優(yōu)劣，從而探尋更有效的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移策略與途徑，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、兩國(guó)政府在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的角色差異

(一)治理傳統(tǒng)與理念的差異

1.印度政府在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的“守夜人”角色及其自由放任的遷移體制

印度政府在城鄉(xiāng)人口遷移上采取了自由化、市場(chǎng)化的原則和立場(chǎng)。雖然直到上世紀(jì)90年代印度仍實(shí)行半管制的混合經(jīng)濟(jì)模式，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演強(qiáng)勢(shì)干預(yù)角色，但其在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移這一基本生產(chǎn)要素配置中并沒(méi)有施加強(qiáng)制性的影響力，農(nóng)村勞動(dòng)力遷移流動(dòng)主要由市場(chǎng)供求自行調(diào)節(jié)與配置。農(nóng)村勞動(dòng)力更多地是在“看不見(jiàn)的手”的支配下自主向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，政府在這一過(guò)程中只扮演“守夜人”的角色，在制度和政策層面上都沒(méi)有留下限制農(nóng)民進(jìn)城的歷史痕跡。直到今天，雖然過(guò)度城市化問(wèn)題對(duì)印度城市社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了較大的負(fù)面沖擊，但政府始終沒(méi)有采用行政命令方式限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)。印度社會(huì)雖然有種姓之分，但并不存在嚴(yán)格的城鄉(xiāng)身份制度，農(nóng)民和市民的區(qū)別主要是職業(yè)和經(jīng)濟(jì)上的自然分工的差異，沒(méi)有被人為地打上體制分割的烙印。而在城市居留政策方面，對(duì)于遷入者而言，只要能夠自行解決居住問(wèn)題即意味著從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變也完全是純經(jīng)濟(jì)意義上的，而不具有社會(huì)身份或公民待遇轉(zhuǎn)換的特別涵義。在社會(huì)福利體制上，印度不存在專(zhuān)門(mén)為城市人口服務(wù)、并由此排斥農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)體系，城市居民的生存也不直接依賴(lài)于這些福利安排，農(nóng)民和市民之間沒(méi)有形成固化的階層結(jié)構(gòu)和社會(huì)流動(dòng)壁壘，這為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化提供了有利條件。針對(duì)大規(guī)模人口涌入帶來(lái)的“城市化病”問(wèn)題，印度政府的回應(yīng)仍是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)而非行政強(qiáng)制式的:即一方面通過(guò)在農(nóng)村廣泛實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)吸引力，減少農(nóng)村勞動(dòng)力外流;另一方面則實(shí)行分散的城市化戰(zhàn)略，以新建衛(wèi)星城、發(fā)展中小城鎮(zhèn)及增強(qiáng)大城市基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)提升和拓展城市空化間，體現(xiàn)出始終尊重人的遷移自由和“以市場(chǎng)為宗”的治理理念。

自由放任的城鄉(xiāng)人口遷移體制加快了印度城市化的進(jìn)程。據(jù)印度人口普查數(shù)據(jù)，1961－2011年印度從農(nóng)村到城市的總遷移人口累計(jì)達(dá)1.27億;50年間農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的指數(shù)化年均增長(zhǎng)率達(dá)5.0%。而2001－2011普查年度的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口更是比上一個(gè)普查年度增長(zhǎng)了82.3%(見(jiàn)表1)，且農(nóng)村人口首次超過(guò)城市人口的自然增長(zhǎng)而成為印度城市凈增人口的主要來(lái)源(占56.0%)，這相對(duì)于以往從農(nóng)村到農(nóng)村的總體遷移特征發(fā)生了根本性的變化［4］。相應(yīng)地，印度的永久城鎮(zhèn)化率則從1971年的19.9%上升到2011年的31.2%，平均每10年提高2.8個(gè)百分點(diǎn)。

表1 1961－2011年印度城鄉(xiāng)人口遷移規(guī)模和城市化率［1，5］(單位:1000人)

2.中國(guó)政府在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的強(qiáng)力規(guī)制傳統(tǒng)和保守謹(jǐn)慎的遷移體制

總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)政府對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的治理遵循的是一條從嚴(yán)格控制——放松管制——合理疏導(dǎo)的漸進(jìn)變革之路，政府對(duì)人口遷移政策的調(diào)整極為小心謹(jǐn)慎。歷史上，政府曾對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城實(shí)施嚴(yán)格控制，其標(biāo)志性的政策舉措包括:(1)實(shí)行暫住證制度，規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工在申報(bào)暫住戶口登記的同時(shí)，每年必須重新申領(lǐng)暫住證;(2)實(shí)行流動(dòng)就業(yè)證制度，要求進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民必須取得遷出地和遷入地兩地政府頒發(fā)的遷移證明，方能進(jìn)入城市就業(yè);(3)向農(nóng)民工收取暫住費(fèi)、暫住人口管理費(fèi)、城市增容費(fèi)、勞動(dòng)力調(diào)節(jié)費(fèi)等行政管理費(fèi);(4)通過(guò)戶籍制度嚴(yán)格控制農(nóng)民無(wú)序向城市遷移。這些限制農(nóng)民進(jìn)城的政策無(wú)疑都形成農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要制度障礙［6］。

以戶籍制度為核心的政策約束構(gòu)成了中國(guó)規(guī)制型遷移體系的鮮明特征。戶籍制度本質(zhì)上是一種城鄉(xiāng)身份制度，同時(shí)也是一種禁錮人口流動(dòng)的機(jī)制。以戶籍為依據(jù)的福利保障體系將農(nóng)村人口和城市人口區(qū)分為兩個(gè)差別化的群體對(duì)待，農(nóng)村人口只享有少量的公共服務(wù)，而城市人口則享有包括就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的較全面的福利保障。通過(guò)這樣的再分配體系，政府維系著城市居民基本生活所需的各項(xiàng)生存條件。戶籍制度因而規(guī)定著城鄉(xiāng)利益分配的秩序和格局，它有一種天然的阻止農(nóng)民進(jìn)入、參與城市利益分配的固有傾向。這種基于城鄉(xiāng)利益分配的機(jī)制將自發(fā)地抗拒農(nóng)民自由轉(zhuǎn)換戶籍身份而進(jìn)入市民系統(tǒng)。雖然農(nóng)民工形式上完成了由農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)變，但并未改變其制度身份，仍然無(wú)法享受與城市居民同等的待遇和保障，因此難以在城市扎根，最終不得不返回農(nóng)村。隨著農(nóng)民工在城市“漂浮”狀況的持續(xù)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)又進(jìn)一步演變?yōu)槌鞘械亩Y(jié)構(gòu)。戶籍制度人為抬高了農(nóng)民工進(jìn)城的門(mén)檻，成為農(nóng)民工謀求機(jī)會(huì)公平、待遇公平、權(quán)益保障的重要障礙，限制著他們?nèi)谌氤鞘猩鐣?huì)的步伐，導(dǎo)致了當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化的僵持局面［7］。

進(jìn)城務(wù)工群體從城市到農(nóng)村的逆流和農(nóng)民工候鳥(niǎo)式的遷移，直接的后果就是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后。2010年中國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重達(dá)90%，非農(nóng)就業(yè)人口比重也達(dá)到63.3%［8］;但包括農(nóng)民工和現(xiàn)役軍人在內(nèi)的全部城鎮(zhèn)人口比重才到50%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算的實(shí)際城鎮(zhèn)化率只有35%［9］，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。上世紀(jì)末期隨著政府逐步調(diào)整和放開(kāi)戶籍政策，中國(guó)進(jìn)城務(wù)工人數(shù)大幅度上升。從2000年到2011年，中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口(務(wù)工地在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外)從8000萬(wàn)增加到1.6億，而包括就地轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力(務(wù)工地在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi))在內(nèi)的農(nóng)民工總數(shù)更是達(dá)到2.5億。12年間全國(guó)農(nóng)村到城市的遷移人口增量相當(dāng)于過(guò)去50年形成的遷移規(guī)模［10］。遷移人口數(shù)量上的急劇變化和敏感反應(yīng)，正好詮釋了政策因素對(duì)中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移施加的重要影響力，也從側(cè)面印證了規(guī)制性遷移政策對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的人為壓制。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，政府對(duì)戶籍制度做了進(jìn)一步的調(diào)整，使之有利于勞動(dòng)力流動(dòng)和縮小城鄉(xiāng)差距。時(shí)至今日，雖然戶籍制度改革已取得較大進(jìn)展，但仍不徹底;戶籍新政在各地的實(shí)施困難重重，中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移仍然掣肘于戶籍限制。當(dāng)前我國(guó)的城市體系仍是一個(gè)固化內(nèi)部群體利益并具有強(qiáng)排斥性的系統(tǒng)，在這種條件下，政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)城尋求發(fā)展機(jī)會(huì)的遷移活動(dòng)進(jìn)行限制，將強(qiáng)化城鄉(xiāng)居民的固有利益格局，不利于社會(huì)公平與均衡發(fā)展。

(二)治理價(jià)值和利益導(dǎo)向的差異

1.印度政府較開(kāi)放和包容的城市公共服務(wù)體制

接納更廣泛人口流動(dòng)的政策與改善民眾福利狀況的目標(biāo)是一致的，人口轉(zhuǎn)移應(yīng)被視為一種權(quán)利與規(guī)范(norm)而非制度或規(guī)則(rule)，是公平的有機(jī)成分而不是社會(huì)分裂的標(biāo)志［11］。

阿瑪?shù)賮啞ど瓕⒄螀⑴c、接受基本教育和醫(yī)療保健及其它公共服務(wù)的機(jī)會(huì)等實(shí)質(zhì)性的自由視為發(fā)展的重要組成部分［12］。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)人的這些實(shí)質(zhì)性自由既是發(fā)展的目標(biāo)也是發(fā)展的手段。人們通常將農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移解讀為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要，視為優(yōu)化資源和要素配置的方式。然而，就遷移增加個(gè)人的就業(yè)機(jī)會(huì)和物質(zhì)生活保障而言，它更應(yīng)被視為人的自由權(quán)利，歸于民生發(fā)展和社會(huì)公平的基本要義。

在印度，旨在提升公民實(shí)質(zhì)性自由的努力包括消除種姓制度的藩籬和社會(huì)不公的體制障礙，創(chuàng)造包容與分享的制度環(huán)境。印度政府注重維護(hù)其居民自主遷移的自由，充分保證農(nóng)民分享城市經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的權(quán)利。由于城市化病問(wèn)題的困擾，印度一直存在限制城鄉(xiāng)勞動(dòng)力遷移的政策吁求，但始終未能形成正式的制度安排。其中最主要的原因就是政府倡導(dǎo)城市化發(fā)展的包容性，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化不應(yīng)只以城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和本地居民福利水平為目標(biāo)，而應(yīng)涵納和惠及包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的更廣泛階層的福利和利益［13］。在城市治理實(shí)踐中，印度政府也十分注重保護(hù)轉(zhuǎn)移群體的利益。如在對(duì)貧民窟的改造中，政府采取與居民“面對(duì)面”的協(xié)商模式，對(duì)受損者進(jìn)行補(bǔ)償和重新安置，最大限度地維護(hù)了遷移者的住房權(quán)益。一些地方政府還立法明確了外來(lái)遷移人口對(duì)已有住處的占有權(quán)，如1995年馬哈拉施特拉邦的貧民窟改造法案規(guī)定，該年以前建造的貧民窟被視為合法而免遭政府拆除。

印度政府包容性的城鄉(xiāng)人口利益分配導(dǎo)向使城市公共服務(wù)和保障計(jì)劃全面覆蓋農(nóng)村轉(zhuǎn)移群體。政策設(shè)計(jì)者們一開(kāi)始就將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入城市體系之中并以此為基礎(chǔ)統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務(wù)和保障項(xiàng)目。以住房保障為例，印度政府1996年啟動(dòng)了“全國(guó)貧民窟發(fā)展項(xiàng)目”(NSDP)，中央政府通過(guò)這一項(xiàng)目對(duì)各邦和直屬行政區(qū)城市的貧民窟改造進(jìn)行援助;1998年又制定“全國(guó)城市住房和定居政策”(NUHHP)，為此政府專(zhuān)門(mén)設(shè)立了一個(gè)每年新建200萬(wàn)套住房的保障計(jì)劃;2001年聯(lián)邦政府批準(zhǔn)的住房補(bǔ)貼計(jì)劃(VAMBAY)將貧民窟中的遷移者和全國(guó)貧困人口納入保障范圍。在醫(yī)療領(lǐng)域，政府建立了以傳統(tǒng)醫(yī)藥為重點(diǎn)、覆蓋轉(zhuǎn)移群體的醫(yī)療保障體系，為城市貧困群體提供價(jià)廉而有效的醫(yī)療服務(wù)。在新德里，無(wú)論貧富，居民在15分鐘的步行范圍內(nèi)平均擁有17個(gè)醫(yī)療服務(wù)站點(diǎn)［14］。這些政策安排顯示了印度政府增進(jìn)和改善全體轉(zhuǎn)移民眾福利的決心和導(dǎo)向，是包容性價(jià)值取向在其人口遷移治理中的具體體現(xiàn)。

2.中國(guó)政府在城鄉(xiāng)人口福利分配中以城市為中心的治理價(jià)值與利益導(dǎo)向

以城市利益為中心的福利分配傳統(tǒng)在遷移體系上表現(xiàn)為城市公共服務(wù)與保障體系對(duì)外來(lái)務(wù)工人員全方位而持久的排斥。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府向城市人口提供著系統(tǒng)全面的福利覆蓋;農(nóng)村人口只享有少量或根本不享有任何制度化保障;在他們作為新生產(chǎn)業(yè)工人和準(zhǔn)市民化人口轉(zhuǎn)移到城市后，依然不被城市的保障體系所接納，無(wú)法享受在城市扎根立足所必須的各種基本保障。雖然他們身在城市，但實(shí)際上始終游離于城市的邊緣，缺乏在城市定居的制度支撐。政府對(duì)城市戶籍人口的保障服務(wù)忠誠(chéng)而勤懇，而對(duì)農(nóng)村戶籍人口卻疏于照顧，這便是“城市中心主義”政策導(dǎo)向的集中體現(xiàn)。這種政策導(dǎo)向隱含的價(jià)值預(yù)設(shè)是城市發(fā)展優(yōu)先于農(nóng)村發(fā)展，市民保障優(yōu)先于農(nóng)民保障。在城市化的新形勢(shì)下，農(nóng)民與市民的非均等化福利待遇將導(dǎo)致一種資源分配的馬太效應(yīng)，即資源越來(lái)越向優(yōu)勢(shì)群體集中，從而形成對(duì)農(nóng)民工等弱勢(shì)群體的逆向調(diào)節(jié)和再次剝奪。

由于現(xiàn)有制度、公共服務(wù)和保障體系全面而持久的排斥，中國(guó)龐大的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口遭遇了難以逾越的城市化障礙。他們雖然已成為城市產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但始終無(wú)法融入城市。事實(shí)上，中國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工的市民化率長(zhǎng)期處于較低水平。如果以農(nóng)民工在城市自購(gòu)房作為其市民化實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志，則2011年農(nóng)民工的市民化率僅為0.7%①據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，僅0.7%的農(nóng)民工在城市擁有自購(gòu)房。，即在該年2.53億農(nóng)民工中，只有177萬(wàn)人獲得定居城市的機(jī)會(huì)。擁有城鎮(zhèn)住房是農(nóng)村轉(zhuǎn)移群體在城市定居和實(shí)現(xiàn)市民化的首要前提，住房保障是轉(zhuǎn)移群體最基本、最緊迫的吁求之一。而中國(guó)的住房制度排斥著外來(lái)人口尤其是農(nóng)民對(duì)城市住房的可及性。例如，政策規(guī)定居民對(duì)商品房的購(gòu)置及購(gòu)房信貸以戶籍為條件，購(gòu)房者必須擁有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍才能購(gòu)房。住房保障和其它支撐性服務(wù)體系的缺失，使支付能力差的農(nóng)民工在面對(duì)高昂的房?jī)r(jià)時(shí)只能望“房”興嘆。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口實(shí)際上被排除在城市住房體系之外。另外，與其它發(fā)展中國(guó)家截然不同的是，中國(guó)的城市土地及市容管理政策又杜絕了貧民窟式的自建簡(jiǎn)易住所在城市發(fā)展的可能性。政府實(shí)際上關(guān)閉了轉(zhuǎn)移群體以非正規(guī)形式在城市居留的大門(mén)。一方面，轉(zhuǎn)移群體無(wú)法通過(guò)正規(guī)渠道購(gòu)買(mǎi)商品住房;另一方面，他們又被剝奪了在城市非正規(guī)居留的權(quán)利，因此他們雖然身在城市，但實(shí)際上缺乏生根立足的資源和能力，始終處于“漂浮”狀態(tài)，難以沉淀下來(lái)成為市民。與其說(shuō)農(nóng)民工的流動(dòng)打工生涯是城市化的過(guò)渡形態(tài)，還不如說(shuō)他們?nèi)允桥R時(shí)到城市打工掙錢(qián)的農(nóng)民［15］。這從根本上決定了大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民只能是往返于城鄉(xiāng)間的“候鳥(niǎo)”，而非真正意義上的城鎮(zhèn)化人口。

(三)治理策略與技術(shù)的差異

1.印度政府以服務(wù)為驅(qū)動(dòng)的治理模式

為外來(lái)遷移人口提供可及的基本公共服務(wù)是印度政府城市化治理的主要策略和手段。過(guò)度城市化帶來(lái)的城市貧困人口增加、住房短缺、交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問(wèn)題，都構(gòu)成印度城市可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重阻礙。為此，印度政府加大了對(duì)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)和基本保障的供給力度。主要舉措包括:啟動(dòng)城市無(wú)家可歸人群安居工程(NPUH)，專(zhuān)門(mén)為無(wú)家可歸者提供過(guò)夜住處;設(shè)立“尼赫魯全國(guó)市區(qū)重建工程”(JNNURM)，以向城市貧困者提供住房保障、進(jìn)行貧民窟改造、供應(yīng)清潔水、建設(shè)社區(qū)公廁、鋪設(shè)下水管道等生活設(shè)施為主要目標(biāo)［14］。為提升城市公共服務(wù)的效益，印度政府還在包括醫(yī)療保健、基礎(chǔ)教育、生活基本設(shè)施和供水等多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域引入私人經(jīng)濟(jì)，采取公私合作等形式，通過(guò)建立公共服務(wù)生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為遷移群體提供多樣化的選擇機(jī)會(huì)。同時(shí)，為確保城市福利保障和公共服務(wù)真正惠及轉(zhuǎn)移群體，印度政府對(duì)服務(wù)提供方式進(jìn)行了技術(shù)革新，通過(guò)建立與保障個(gè)體一一對(duì)應(yīng)的服務(wù)號(hào)碼(Aadhaar)作為其受益資格的唯一標(biāo)識(shí)，并將該號(hào)碼將金融、通訊、住房補(bǔ)貼、福利救濟(jì)等保障項(xiàng)目捆綁在一起，形成通行全國(guó)的、一體化的個(gè)人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使服務(wù)項(xiàng)目提供的保障待遇直接抵達(dá)貧困群體［14］。此外，為確保政府承諾的公共服務(wù)能夠兌現(xiàn)，印度還制定了專(zhuān)門(mén)的《公共服務(wù)保障法案》(PSGA)，該法案賦予遷移者對(duì)政府提供公共服務(wù)的主動(dòng)請(qǐng)求權(quán)、申訴權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)，當(dāng)政府拒不履行其公共服務(wù)承諾時(shí)，符合保障條件的貧困遷移者有權(quán)向司法部門(mén)提起申訴并要求獲得其應(yīng)享有的福利待遇。該法案還就政府有關(guān)部門(mén)處理民眾對(duì)公共服務(wù)的投訴設(shè)置了時(shí)間期限，政府工作人員在處理申訴時(shí)超過(guò)規(guī)定期限將受到處罰，而受損的服務(wù)對(duì)象將獲得經(jīng)濟(jì)賠償。這種“權(quán)利本位”和互動(dòng)式的治理策略大大提升了政府對(duì)民眾公共服務(wù)需求的回應(yīng)性，增加了轉(zhuǎn)移群體對(duì)城市福利保障的可及性。

針對(duì)轉(zhuǎn)移人口的較系統(tǒng)性的公共服務(wù)體系支撐著印度城市秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。與中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移階段相比，印度轉(zhuǎn)移人口的結(jié)構(gòu)已從第一代進(jìn)入了第二、第三代。其遷移人口的代際轉(zhuǎn)換平穩(wěn)，沒(méi)有對(duì)印度城市社會(huì)產(chǎn)生劇烈沖擊，從側(cè)面反映出其人口轉(zhuǎn)移模式基本可持續(xù)。如果離開(kāi)了政府架設(shè)的這些基本公共服務(wù)體系的保障，印度農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的非可逆性和代際過(guò)渡的平穩(wěn)性是難以想象的。當(dāng)然，和大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的政府一樣，印度政府在城市化公共服務(wù)的供給中也存在著尋租腐敗、低效和執(zhí)行能力欠缺等突出問(wèn)題，但其以全體民眾為導(dǎo)向、以服務(wù)為驅(qū)動(dòng)的模式仍不失為城鎮(zhèn)化治理的一個(gè)可資借鑒的亮點(diǎn)。

2.中國(guó)以政策為驅(qū)動(dòng)的治理策略

在對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的治理中，中國(guó)政府向來(lái)強(qiáng)調(diào)政策的制定和供給，而疏于項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施，對(duì)政策執(zhí)行及績(jī)效評(píng)估的重視不足。在中央與地方的合作治理中，中央政府的宏觀政策綱要往往缺乏地方政府具體行動(dòng)部署的有效支撐。在我國(guó)的行政傳統(tǒng)中，中央政府主要負(fù)責(zé)宏觀政策的研究與制定，而很少直接參與具體項(xiàng)目的立項(xiàng)和實(shí)施;地方政府則相應(yīng)承擔(dān)著公共服務(wù)實(shí)際供給主體的角色。但在“上級(jí)政治”和“政績(jī)政治”的權(quán)力激勵(lì)體系中，地方政府及其官僚常常熱衷于政策形式的“精彩紛呈”和宣傳口號(hào)上的“慷慨豪邁”，而對(duì)向公眾提供真正合意的服務(wù)之行動(dòng)缺乏動(dòng)力。如針對(duì)農(nóng)民工面臨的不公待遇，中央政府先后出臺(tái)了用工培訓(xùn)、就業(yè)權(quán)益保障和戶籍制度改革3個(gè)專(zhuān)項(xiàng)政策，并且在子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等方面也作了相應(yīng)的安排，但由于地方政府缺乏有效的方案跟進(jìn)和行動(dòng)支撐，政策未能轉(zhuǎn)化為直接面向轉(zhuǎn)移群體的可及性服務(wù)，實(shí)際治理的效益不佳。針對(duì)廣東省的調(diào)查顯示，僅有4.6%的農(nóng)民工接受了政府提供的技能培訓(xùn)服務(wù)，有子女在務(wù)工城市上學(xué)的家庭比率僅為10.8%，且以在民辦和打工子弟學(xué)校就讀為主;高達(dá)76.4%的農(nóng)民工對(duì)政府提供的公共服務(wù)不滿意［16］。雖然近年來(lái)中央政府密集出臺(tái)了大量與農(nóng)民工社會(huì)保障相關(guān)的政策，但農(nóng)民工的社保參保率仍停留在較低水平。以2010年為例，該年農(nóng)民工城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率為21.4%，強(qiáng)制性工傷保險(xiǎn)的參保率不到50%，而醫(yī)療保險(xiǎn)參保率始終在30%左右徘徊［17］。公共服務(wù)的可及性(access)和便利性(reach)是政策有效性的重要標(biāo)尺。目標(biāo)受益群體無(wú)法企及的保障項(xiàng)目，即使有良好的設(shè)計(jì)意圖和初衷，最終也將因效益低下而淪為空洞無(wú)實(shí)的“符號(hào)政策”和“橡皮圖章”。公共治理的關(guān)鍵在于使其目標(biāo)群體與服務(wù)項(xiàng)目之間有便利、順暢的連接通道，受益者無(wú)須花費(fèi)高昂的交易成本即可享受項(xiàng)目提供的服務(wù)和保障。在中國(guó)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的議題已列入了政府的決策議程，新的公共租賃房計(jì)劃也將城市外來(lái)務(wù)工人口納入保障范圍。但就總體而言，農(nóng)民工仍然缺乏對(duì)基本公共服務(wù)的可及性，難以享受政策所承諾的實(shí)惠。如何將政策轉(zhuǎn)化為直接面向轉(zhuǎn)移群體的實(shí)實(shí)在在的福利，如何在技術(shù)層面保證他們有效、便捷地享受公共服務(wù)是擺在政府面前的一道難題。

三、中印農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中政府角色差異的后果及其成因簡(jiǎn)析

(一)印度的城市化病

印度政府放任的人口遷移傳統(tǒng)在尊重和保障農(nóng)民基本生存和發(fā)展權(quán)利的同時(shí)，也使一些大城市的城市化病日益突出。大量人口涌入城市導(dǎo)致城市容量超載，基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，生活供水、環(huán)境衛(wèi)生等公共服務(wù)短缺，貧困與貧民窟問(wèn)題嚴(yán)重，犯罪率上升，社會(huì)安全問(wèn)題突出。印度2001年人口普查顯示，4030萬(wàn)人口(相當(dāng)于印度城市總?cè)丝诘?4.2%)居住在貧民窟中，其中絕大多數(shù)是18歲以下的年輕人，他們構(gòu)成暴力犯罪的主要群體來(lái)源［18］。在印度的四個(gè)特大城市——加爾各答、孟買(mǎi)、新德里和馬德拉斯則有將近一半的人口居住在貧民窟［13］。2009年，印度全國(guó)城市貧困人口數(shù)超過(guò)8000萬(wàn)，貧困發(fā)生率高達(dá)25%［19］?！按蟪鞘胁　辈粌H降低了城市生活的品質(zhì)，也使印度城市的發(fā)展背上了沉重的包袱。因此，越來(lái)越多的研究者開(kāi)始反思和批評(píng)政府的城市化政策，并努力探求破解“貧困的城市化”(urbanization of poverty)問(wèn)題的方法。而印度政府也對(duì)治理策略也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，除了增加城市公共服務(wù)和保障供給力度外，通過(guò)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和中小城鎮(zhèn)來(lái)緩解大城市人口膨脹的壓力。

(二)中國(guó)城市化的滯后

中國(guó)規(guī)制型的遷移傳統(tǒng)雖然避免了類(lèi)似印度城市貧困化和貧民窟現(xiàn)象等問(wèn)題的出現(xiàn)，但無(wú)疑也阻礙了其城市化的進(jìn)程。雖然以戶籍制度為核心的遷移政策對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力輸出的阻礙越來(lái)越小，但城市公共服務(wù)和保障體系的壁壘卻始終構(gòu)成轉(zhuǎn)移人口城市化的重要障礙。絕大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力在將青春和汗水貢獻(xiàn)給了城市之后，年老時(shí)(一般40歲左右①據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2006年40歲以下農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的82%，說(shuō)明轉(zhuǎn)移人口結(jié)構(gòu)非常年輕;大部分農(nóng)民工在40歲以后基本上就退出了城市勞動(dòng)力市場(chǎng)。)卻不得不又返回農(nóng)村。這部分被迫“逃離”的勞動(dòng)人口，正是中國(guó)城鎮(zhèn)化的缺口所在。城鎮(zhèn)化滯后直接制約著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)。一方面，農(nóng)民不能脫離土地就無(wú)法倒逼土地制度的變革，以家庭為生產(chǎn)單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)就難以轉(zhuǎn)化為集約化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，從而制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，隨著人口增長(zhǎng)率快速下降，新的年輕農(nóng)村勞動(dòng)力輸出總量減小，難以彌補(bǔ)因年長(zhǎng)勞動(dòng)力返鄉(xiāng)而形成的大規(guī)模城市勞動(dòng)力供給缺口，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨“用工荒”的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，這反過(guò)來(lái)又將阻礙中國(guó)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的步伐。同時(shí)，城市化滯后也不利于縮小城鄉(xiāng)收入差距、一體化發(fā)展和平衡增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)兩國(guó)政府角色差異的主要成因

印度政府傾向于將一個(gè)自由、包容的遷移體系看成是民眾謀求生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的必備條件，是不可剝奪的個(gè)人權(quán)利。印度采用民主政治體系，通過(guò)民選代表和選票施加的影響，弱勢(shì)群體的訴求可直接傳遞到政府的政策議程之中。競(jìng)選政治架構(gòu)決定了印度政府治理理念的多元化特征與價(jià)值取向的包容性。因?yàn)槿魏蚊黠@偏袒特定利益群體的政策方案將面臨紛繁而尖銳的批評(píng)和責(zé)難，同時(shí)必須擔(dān)負(fù)高昂的協(xié)調(diào)與交易成本，因而很難通過(guò)審議而獲得合法性。民主政治過(guò)程的“妥協(xié)傾向”有利于不同階層在長(zhǎng)期獲利上趨于均衡。通過(guò)遷移實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力價(jià)值增值是個(gè)人尋求物質(zhì)保障和發(fā)展利益的本能反應(yīng)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)者生存權(quán)利的應(yīng)有之義。在印度城鎮(zhèn)化的治理理念中，勞動(dòng)者的遷移權(quán)被視為個(gè)人的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利，由法律賦予其在平等人權(quán)和生存權(quán)上的重要地位。印度果阿邦(GOA)2007的人口政策就明確將遷移權(quán)表述為一種基本人權(quán)，強(qiáng)調(diào)其對(duì)民眾生計(jì)的不可或缺性［20］。普遍的以個(gè)人權(quán)利至上的憲政體制，決定了印度政府不可能公然地以犧牲某一群體的利益而換取另一群體的保障和福利，在遷移體系的設(shè)計(jì)上同樣如此。

在我國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃體制下，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域中占居主導(dǎo)地位，掌控和支配著大量社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源。經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的很多部門(mén)，根據(jù)其與政府聯(lián)系緊密程度的不同，都被貼上“計(jì)劃內(nèi)(外)”、“體制內(nèi)(外)”的標(biāo)簽，從而擁有不同的身份、享受不同的待遇。在農(nóng)村和城市兩個(gè)部門(mén)中，城市的地位和功能決定了其“體制內(nèi)”的屬性;而農(nóng)村則被排除在體制之外。城鄉(xiāng)被作為兩個(gè)差別化的體系割裂開(kāi)來(lái)，形成了公共服務(wù)和保障上的“體制內(nèi)”和“體制外”壁壘。體制內(nèi)的群體享有比體制外的群體廣泛得多的、更好的公共服務(wù)與保障。在政府看來(lái)，城市經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的核心部門(mén)，城市在國(guó)家政治、社會(huì)等領(lǐng)域居于中心地位，因此城市市民必須放在優(yōu)先保障的地位。而農(nóng)村因?yàn)橛型恋刈鳛楸Ｕ希畬?duì)農(nóng)民的保障責(zé)任均由土地來(lái)承載，因而可以豁免對(duì)其的保障責(zé)任。而事實(shí)上，由于我國(guó)人多地少、農(nóng)民人均占有耕地面積小，再加上長(zhǎng)期工業(yè)偏向的政策導(dǎo)致農(nóng)村投資嚴(yán)重短缺，土地的生產(chǎn)潛力能給予農(nóng)民的保障是非常有限的。政府治理亟需從城市偏向的政策體系中轉(zhuǎn)軌。

四、啟示:農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中合意的政府角色建構(gòu)

(一)回歸本位:合理定位政府在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的角色

在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移治理中，市場(chǎng)和政府仍然是最主要的兩個(gè)調(diào)節(jié)機(jī)制。合意的政府角色建構(gòu)有賴(lài)于市場(chǎng)與政府在此過(guò)程中調(diào)節(jié)范圍的合理界定，做到“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府”，使市場(chǎng)和政府機(jī)制的作用相輔相成、并行不悖。市場(chǎng)作為對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的機(jī)制，在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮首要的、基本的和前提性的影響，政府不能排除和替代市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用;而政府則主要應(yīng)承擔(dān)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移秩序監(jiān)管和權(quán)益保障者的角色。首先，政府應(yīng)履行公正的“裁判員”職責(zé)，尊重和照顧農(nóng)村轉(zhuǎn)移群體的利益訴求，將自由的遷移視為其基本人權(quán)的重要內(nèi)容，努力維護(hù)轉(zhuǎn)移群體通過(guò)遷移維系的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。在工業(yè)化和城市經(jīng)濟(jì)的容量范圍內(nèi)，最大限度地支持農(nóng)村人口尋求擺脫貧困、改善自身經(jīng)濟(jì)福利狀況的努力。充分利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源，清除勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度障礙，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。其次，作為遷移秩序監(jiān)管者和公共產(chǎn)品的供給者，政府要在合理規(guī)劃和引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移的同時(shí)，不斷加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市承載容量，做好接納轉(zhuǎn)移人口的配套物質(zhì)準(zhǔn)備;加大對(duì)中小城市特別是縣級(jí)城市的投資傾斜力度，努力增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)吸引力，引導(dǎo)農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移，通過(guò)產(chǎn)業(yè)分散布局緩解大城市人口集聚壓力。

(二)價(jià)值多元化:開(kāi)啟包容性的城市化治理進(jìn)程與模式

轉(zhuǎn)移人口不是城市的臨時(shí)寄居人口，而是有待于被城市吸納和接收的準(zhǔn)城市人口。漠視轉(zhuǎn)移群體市民化的總體趨勢(shì)違背城市化發(fā)展的客觀規(guī)律。在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系上，政府應(yīng)站在城市化大勢(shì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌考慮轉(zhuǎn)移群體的歷史歸宿;加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，著手制定城鎮(zhèn)化整體規(guī)劃、宏觀策略和時(shí)間路線圖，有計(jì)劃、分步驟地化解城鎮(zhèn)化難題。這首先要求政府在治理理念上，擯棄以城市利益為中心的政策取向，采取分享式和包容性的多元治理價(jià)值。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅僅是城市市民的機(jī)遇，也是包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移群體在內(nèi)的全體社會(huì)成員的共同機(jī)遇。政府應(yīng)打破城鄉(xiāng)二元分割的保障壁壘，逐步破除包括戶籍制度在內(nèi)的束縛勞動(dòng)力自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，建立普惠、可及的城市公共服務(wù)體系，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移群體提供住房、醫(yī)療、教育等基本保障，改善他們?cè)诔鞘杏览m(xù)生存的環(huán)境和條件，降低其市民化的門(mén)檻。注重機(jī)會(huì)均等和待遇公平，促使轉(zhuǎn)移人口更多地從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受益。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。政府應(yīng)利用好這一機(jī)遇，加快城鎮(zhèn)化步伐，為工業(yè)化和城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，避免城鎮(zhèn)化滯后造成的負(fù)面效應(yīng)。通過(guò)包容性的治理使農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移成為一種“帕累托改進(jìn)”，實(shí)現(xiàn)城市人口和轉(zhuǎn)移群體共贏的雙重社會(huì)效益。

(三)實(shí)現(xiàn)城市化公共服務(wù)的有效供給

新型城鎮(zhèn)化策略是發(fā)展中國(guó)家城市化弊病留給我們的深刻啟示。如何在城鎮(zhèn)化過(guò)程中避免城市化病的負(fù)面影響，增強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展的可持續(xù)性和協(xié)調(diào)性，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性運(yùn)行，離不開(kāi)有效的城鎮(zhèn)化治理。就城鎮(zhèn)化而言，有效治理的關(guān)鍵在于向轉(zhuǎn)移群體提供可及、便捷的公共服務(wù)，使政府的福利保障能夠有效地“抵達(dá)”目標(biāo)群體，并使之成為其市民化的有力支撐。按照公共服務(wù)供給可及性的要求，政府在制定有關(guān)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)的具體性、時(shí)限性、可操作性和可測(cè)量性，注重政策配套方案的實(shí)施和跟進(jìn)，增強(qiáng)以結(jié)果導(dǎo)向的政策評(píng)價(jià)和服務(wù)問(wèn)責(zé)，將政策轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)移群體可及的、實(shí)實(shí)在在的保障和服務(wù)。在這方面，印度政府實(shí)行的《公共服務(wù)保障法案》值得借鑒。對(duì)中國(guó)城市政府而言，尤其應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)民工對(duì)城市保障性住房、隨遷子女就學(xué)、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障等方面的公共服務(wù)的可及性，努力擴(kuò)大基本公共服務(wù)的均等化程度和覆蓋水平，逐步降低服務(wù)準(zhǔn)入條件和技術(shù)門(mén)檻，增強(qiáng)保障項(xiàng)目的效益和效能。在公共服務(wù)體系的設(shè)計(jì)上，要特別注重制度的公平性和適切性，防止政策成為再次剝奪轉(zhuǎn)移群體的逆向調(diào)節(jié)工具。

［1］JNNURM Directorate and NIUA．India＇s Urban Demographic Transition:The 2011 Census Results(Provisional)［OL］．Public Finance India，http://publicfinance．in，December 2011．

［2］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局．2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告［OL］．國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www．stats．gov．cn，2012 －04 －27．

［3］青木昌彥等．市場(chǎng)的作用，國(guó)家的作用［M］．林家彬等譯．北京:中國(guó)發(fā)展出版社，2002:5，22－44．

［4］Ministry of Urban Development and National Institute of Urban Affairs(NIUA)．India＇s Urban Demographic Transition:The 2011 Census Results(Provisional) ［R］．New Delhi:JNNURM Directorate，2011:5．

［5］SKELDON R．On Migration Patterns in India in the 1970s［J］．Population and Development Review，1986，12(4):765．

［6］王德文，蔡昉．中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)與消除貧困［J］．中國(guó)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)，2007(7):55－57．

［7］韓俊．中國(guó)農(nóng)民工戰(zhàn)略問(wèn)題研究［M］．上海:上海遠(yuǎn)東出版社，2009:37．

［8］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局．中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒－2011［M］．北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011．

［9］張毅．林毅夫．城鎮(zhèn)化－中國(guó)經(jīng)濟(jì)的火車(chē)頭［OL］．人民網(wǎng)，http://cpc．people．com．cn，2013 －01 －09．

［10］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局．改革開(kāi)放30年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告:人口素質(zhì)全面提高就業(yè)人員成倍增加［OL］．國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，http://www．stats．gov．cn，2008 －11 －03．

［11］MUKHERJI S．The Syndrome of Poverty and Wage Labour Circulation:The Indian Scene［A］．PROTHERO R M，CHAPMAN M．Circulation in third World Countries［M］．London:Routledge and Kegan Paul，1985:279 －98．

［12］阿馬蒂亞?森．以自有看待發(fā)展［M］．任賾等譯，劉民權(quán)等校．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002:38．

［13］NAIK N T K，RAHMAN S M．Urbanisation of India［M］． New Delhi: SerialsPublications，2007:185 －186，182．

［14］KOCHHAR S，RAMACHANDRAN M．Building from the Bottom:Infrastructure and Poverty Alleviation［M］．New Delhi:Academic Foundation，2010:198－202，194－196，33－43．

［15］孫立平．漸行漸近還是漸行漸遠(yuǎn)?［A］．孫立平主編．博弈:斷裂社會(huì)的利益沖突與和諧［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006:212．

［16］徐增陽(yáng)．農(nóng)民工的公共服務(wù)獲得機(jī)制與“同城待遇”——對(duì)中山市“積分制”的調(diào)查和思考［J］．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011(5):94－101．

［17］人力資源和社會(huì)保障部，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局．2008、2009和2010年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［OL］．人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站，http://www．molss．gov．cn．

［18］TheSecond AdministrativeReformsCommission，Government of India．Local Governance:An Inspiring Journey into the Future［OL］．National Platform to Promote Decentralization (NPPD)， http://www． nppd． in/node/17，October 2007．

［19］Ministry of Statistics and Programme Implementation，India．Domestic Tourism，Housing Condition and Urban Slums:National Sample Survey Organization’s Survey Report(NSS 65th round)［R］．New Delhi:National Sample Survey Organization，2009．

［20］Goa Government，India．Goa Population Policy［OL］．Health Intelligence Bureau Directorate of Health Services Government of GOA， http://www． dhsgoa． gov． in，March 2007．

On the Differences，Causes and Lessons of Government Role in the Process of Rural Labor Transfer in China and India

XIONG Jing－wei，ZHONG Zhang－bao

(Sociology Department，Huazhong Agricultural University，Wuhan430070，China)

Due to distinctions of institutional structures and ecologies of public administration，China and India show great differences in governance philosophy of rural labor transfer and urbanization strategies．Generally，there are three major differences between them．Firstly，India is market－regulation based while China is government－regulation based in this process．Secondly，India adopts a more inclusive urbanization strategy while China adopts a more city－centered strategy．Thirdly，India is characterized by a service－driven pattern while China features a policy－driven pattern in terms of the rural－urban migration governance．The two countries should learn from each other on urbanization governance to enhance and optimize their policy effectiveness in aspects like positioning of government role，re－distributing welfare benefits between rural and urban sectors，as well as modernizing public service delivery．

rural labor force;transfer;urbanization;governance;difference

C913

A

1002－9753(2013)07－0016－09

2012－09－14

2013－04－23

熊景維(1985－)，男，漢族，湖北咸寧人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)講師，管理學(xué)博士，研究方向:城鎮(zhèn)化治理。

(本文責(zé)編:辛 城)