■張德進 中國人民銀行西安分行

一、進一步完善我國本外幣跨境資金流動監(jiān)管框架的必要性

1.國際收支趨向基本平衡的要求

促進國際收支基本平衡是當前我國宏觀調(diào)控的主要目標之一，一直以來，黨中央、國務院高度重視我國經(jīng)濟內(nèi)外均衡發(fā)展問題，并把促進國際收支平衡作為保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的重要任務，積極“擴內(nèi)需，調(diào)結(jié)構(gòu)，減順差，促平衡”，并取得了一定成效，2004年至今，我國國際收支狀況趨向基本平衡（見圖1）。另外，“十二五”規(guī)劃又將“國際收支趨向基本平衡”作為未來五年經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一。從宏觀層面講，我國將通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步擴大內(nèi)需特別是消費需求，使經(jīng)濟增長由較多依賴投資、出口向消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動；促進對外貿(mào)易更趨平衡，加快實施“走出去”戰(zhàn)略，采取多種措施促進國際收支基本平衡，這也就要求外匯管理部門在當前復雜多變的外部經(jīng)濟金融環(huán)境中，進一步加強跨境資金異常流動監(jiān)測，改變以往以防范熱錢流入為主的跨境資金監(jiān)測方式，積極構(gòu)建防范跨境資金雙向流動沖擊的均衡機制。

圖1 2004年—2011年我國經(jīng)常項目差額及其與GDP之比

2.穩(wěn)步推進我國金融市場開放的要求

改革開放以來，我國涉外經(jīng)濟飛速發(fā)展，涉外貿(mào)易投資日趨活躍，目前，我國已是高度開放的經(jīng)濟大國，國際收支交易規(guī)模一度超過當年GDP（如圖2所示）。隨著我國經(jīng)濟的進一步開放，我們所需面臨的國際國內(nèi)環(huán)境將更加復雜，各類經(jīng)濟主體對放寬跨境資金流動限制，充分利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源也將提出更高的要求，這就要求外匯管理部門統(tǒng)籌部署，在促進貿(mào)易投資便利化、穩(wěn)步推進資本項目可兌換的同時，加快轉(zhuǎn)變外匯管理方式，加強跨境資金流動監(jiān)測預警，不斷完善跨境資金監(jiān)管框架，為我國金融市場的穩(wěn)步開放提供良好的環(huán)境基礎。

圖2 1991年—2011年我國國際收支交易規(guī)模及其與GDP之比

3.當前本外幣跨境資金流動所呈現(xiàn)出的新特點的要求

(1)跨境資金流動規(guī)?？傮w呈上升趨勢，但波動性較以前加劇。圖3是2001年至2011年我國跨境資金流動規(guī)模情況（這里采用的是國際通行測量標準，即國際收支平衡表的資本和金融項目）。從圖中可以看出，過去11年來，我國跨境資金流動規(guī)?？傮w呈上升趨勢，2008及2009年，受全球金融危機影響，稍微有所下降，但隨即又逐步回升。從資金流動方向來看，我國跨境資金流動一直呈凈流入態(tài)勢，但受近期國際經(jīng)濟金融形勢不確定性的影響，跨境資金流動波動性加大，尤其是2011年，我國跨境資金流動出現(xiàn)了從大量凈流入到趨于平衡的明顯變化，其中，上半年持續(xù)面臨較大的資金凈流入壓力，到了下半年，尤其是第四季度，凈流入放緩，并出現(xiàn)了一定程度的凈流出（見圖4）。這些變化要求外匯管理部門審時度勢，科學研判，以較為完善的跨境資金流動監(jiān)管框架為依托，促進我國涉外經(jīng)濟健康快速發(fā)展。

圖3 2001年—2011年我國資本和金融項目資金流動情況

圖4 2011年1季度—4季度我國資本和金融項目資金流動情況

(2)跨境人民幣收付額快速增加，但波動較大。近年來，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展及人民幣國際化進程的不斷推進，國際市場對人民幣的信心和需求不斷提升，跨境人民幣交易規(guī)模迅速增加（見圖5），尤其是2011年，我國跨境人民幣收付總額占當年全部涉外收付款項總額的比例達到6.7%，成為我國僅次于美元的第二大結(jié)算幣種。從跨境人民幣流動方向來看，前幾年主要是凈流入，但從2010年開始，出現(xiàn)凈流，跨境人民幣收付金額波動幅度增大。這一變化對我國現(xiàn)有的跨境資金流動監(jiān)管框架提出挑戰(zhàn)，要求我們加大監(jiān)測預警，加強部門協(xié)作，共同監(jiān)管本外幣跨境資金流動狀況。

圖5 2007年—2011年我國跨境人民幣交易規(guī)模情況

(3)跨境資金流動渠道多樣化，監(jiān)管難度增大。我國跨境資金流動渠道主要包括貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、直接投資、證券投資、外債、地下錢莊等，每種渠道下又包括若干種不同的方式。在跨境資金流動監(jiān)管中，外匯管理部門所遵循的原則是疏堵并舉，對于真實合法的跨境資金流動給予各種便利，但對于異常流動則加以控制，因此，跨境資金流動渠道的多樣化無疑對外匯管理部門的跨境資金流動監(jiān)管提出了更高的要求。

4.踐行外匯管理理念“五個轉(zhuǎn)變”的要求

外匯管理理念的“五個轉(zhuǎn)變”是新形勢下外匯管理部門貫徹落實科學發(fā)展觀的具體實踐，其主要內(nèi)容是從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析，從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹厥潞蠊芾?，從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹刂黧w管理，從“有罪假設”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o罪假設”，從“正面清單”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏撁媲鍐巍?。外匯管理理念的“五個轉(zhuǎn)變”與加強跨境資金流動監(jiān)管之間是相互影響緊密關聯(lián)的。首先，跨境資金流動的新特點要求外匯管理理念實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”，其次，外匯管理理念的“五個轉(zhuǎn)變”又要求外匯管理部門以風險可控、金融安全為底線，加大研究，實現(xiàn)對跨境資金流動的全口徑監(jiān)測分析，有效防范跨境資金流動風險，維護涉外經(jīng)濟安全，促進涉外經(jīng)濟健康快速發(fā)展。

二、當前我國本外幣跨境資金流動監(jiān)管框架概述

1.我國現(xiàn)有的本外幣跨境資金流動監(jiān)管框架及其成效

近年來，我國外匯管理部門在跨境資金流動監(jiān)管方面，以減緩銀行結(jié)售匯順差和外匯儲備過快增長為抓手，以防范“熱錢”流入為重點，同時注重均衡管理，區(qū)別對待，疏堵并舉，綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等多種手段，有效防范了跨境資金流動沖擊，為我國涉外經(jīng)濟發(fā)展提供了有益的環(huán)境。

(1)提倡均衡管理，明確了跨境資金監(jiān)管的目標，即維持匯率穩(wěn)定，保證國際收支基本平衡，避免經(jīng)濟遭受跨境資本流動沖擊，為涉外經(jīng)濟發(fā)展提供平穩(wěn)健康的環(huán)境。

(2)區(qū)別對待，疏堵并舉，在促進貿(mào)易投資便利化的同時加大對異常跨境資金流動的非現(xiàn)場監(jiān)測和預警。包括不斷簡化并最終取消強制結(jié)售匯制度，鼓勵企業(yè)和個人有真實背景和需求的購付匯；開展貨物貿(mào)易外匯管理制度改革，簡化企業(yè)進出口收付匯流程；開展出口收入存放境外試點，鼓勵企業(yè)將出口收入存放境外，以滿足其正常用匯需求；同時，側(cè)重于對異常收結(jié)匯和購售匯、大額結(jié)售匯、個人超限額購結(jié)匯和超限額提鈔、資本金結(jié)匯等的監(jiān)測管理，具體包括上線金宏系統(tǒng)和國際收支間接申報核查系統(tǒng)，加大國際收支統(tǒng)計監(jiān)測力度；由外管局經(jīng)常項目司下發(fā)《服務貿(mào)易及收益和經(jīng)常轉(zhuǎn)移外匯收支非現(xiàn)場監(jiān)管制度》，進一步建立健全了服務貿(mào)易外匯管理非現(xiàn)場監(jiān)測體制；將個人外匯管理非現(xiàn)場監(jiān)測系統(tǒng)在全國上線推廣，并出臺實施電子銀行個人結(jié)售匯“關注名單”政策，強化了對個人結(jié)售匯的管理；完善了外匯指定銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核制度，有助于銀行合規(guī)經(jīng)營，認真履行代為監(jiān)管職責等。

(3)將現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查緊密結(jié)合，對于在非現(xiàn)場監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)問題的企業(yè)和個人，開展現(xiàn)場檢查，同時在部分企業(yè)中開展專項檢查，對于檢查中發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)行為的企業(yè)和個人給予嚴厲處罰。

(4)研究制定專門的政策預案用以應對大規(guī)模異?？缇迟Y金流動，并于2010年11月和2011年3月兩次啟動，通過加強對銀行結(jié)售匯頭寸、出口收結(jié)匯、短期外債等的管理，防范和化解大規(guī)?？缇迟Y金流動沖擊。

2.當前我國本外幣跨境資金流動監(jiān)管框架存在的問題

(1)在跨境資金流動監(jiān)管過程中對均衡管理理念的貫徹不夠徹底。盡管近年來外匯管理部門依據(jù)新形勢擬定在跨境資金流動監(jiān)管過程中應實施均衡管理，但由于長期以來，我國跨境資金流動監(jiān)管政策在設計上均傾向于“獎入限出”，至今未發(fā)生改變，所以導致外匯管理部門在實際監(jiān)管過程中對均衡管理的理念貫徹不夠徹底。例如，我國對于服務貿(mào)易的管理仍側(cè)重于對資金流出環(huán)節(jié)的審核，而忽略了對資金流入環(huán)節(jié)的管理，沒有體現(xiàn)均衡管理的理念，這就為非法資金通過服務貿(mào)易渠道流入我國提供了可乘之機。

(2)跨境資金統(tǒng)計數(shù)據(jù)不全面，影響到對其進一步的監(jiān)測管理。受系統(tǒng)設計及數(shù)據(jù)可得性的影響，我國外匯管理部門所統(tǒng)計的跨境資金數(shù)據(jù)存在不全面的問題。例如，證券、保險、基金等機構(gòu)對外投資情況未納入跨境資金統(tǒng)計范疇，再如，通過邊境貿(mào)易或走私、地下錢莊等進行跨境流動的資金無法統(tǒng)計，使得這些資金游離于監(jiān)管視線之外。

(3)貿(mào)易投資便利化的實施過程中，如何判定一筆購付匯是否有真實背景和需求仍存在難度。

盡管近年來外匯管理部門先后出臺出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查和貿(mào)易信貸登記管理等政策用以加大真實性審核力度，但在實際操作過程中，真實性審核的操作難度仍很大。

(4)本外幣監(jiān)管主體不一致，不利于外匯管理部門對跨境資金流動情況的整體把握。

目前，人民幣資金流動監(jiān)管主體是人民銀行，對于跨境人民幣外匯局雖然可以利用金宏系統(tǒng)對跨境人民幣收支情況進行非現(xiàn)場檢查，也可以對銀行進行國際收支申報現(xiàn)場核查，但對發(fā)現(xiàn)的大額異常人民幣交易信息，外匯局缺乏繼續(xù)追蹤的權(quán)限。

另外，對于跨境流入后結(jié)匯的外匯資金以及購匯流出的人民幣資金，由于本外幣監(jiān)管主體不一致，外匯管理部門無法追蹤其結(jié)匯后或購匯前的情況，不利于整體把握這部分資金的流動狀況。

(5)在監(jiān)管過程中，以具體行為為監(jiān)管對象，割裂了交易主體信息的關聯(lián)性。

一直以來，我國外匯管理部門在工作中是按照交易性質(zhì)將跨境資金分為進口、出口、服務貿(mào)易、資本項目等不同類型進行監(jiān)管，割裂了交易主體信息的關聯(lián)性，不利于從全局監(jiān)管單個主體的跨境資金使用狀況。

(6)部分外匯指定銀行受利益驅(qū)動，重業(yè)務拓展，輕合規(guī)經(jīng)營，鼓勵“違規(guī)出效益”，使得一些違規(guī)資金有機可乘。

三、進一步完善我國本外幣跨境資金流動監(jiān)管框架的建議

1.及時完善各項政策法規(guī)，將均衡管理理念落到實處

面對復雜多變的國際國內(nèi)形勢，外匯管理部門在跨境資金流動監(jiān)管中應審時度勢，切實實行均衡管理，積極準確應對跨境資金流動。而要將均衡管理理念落到實處，首先就要為其提供政策法規(guī)保障。因此，外匯管理部門應及時完善各項政策法規(guī)，改變以往只側(cè)重流入或只側(cè)重流出的政策導向，建立健全雙向監(jiān)管的制度基礎。

2.擴大系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集范圍，構(gòu)建完整的跨境資金統(tǒng)計體系

跨境資金統(tǒng)計是一項繁雜的工作，只有根據(jù)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，不斷完善系統(tǒng)，擴大系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集范圍，構(gòu)建完整的跨境資金統(tǒng)計體系，才能充分掌握跨境資金概況，對其加以管理。

3.繼續(xù)推進貿(mào)易投資便利化，促進有真實合法背景和需求的跨境資金流動

推進貿(mào)易投資便利化是今后一個時期外匯管理部門的一項重要工作。推進貿(mào)易投資便利化的前提是要有真實合法的背景和需求，這就要從以下幾個方面努力：首先要進一步統(tǒng)一和細化單證審核的內(nèi)容和標準；其次要加大對金融機構(gòu)臨柜人員的培訓力度，讓其熟練掌握相關制度并嚴格執(zhí)行。

4.建立跨境資金流動多部門聯(lián)合監(jiān)管機制

跨境資金流動涉及到經(jīng)濟社會中的多個領域和經(jīng)濟主體，要想及時準確統(tǒng)計和監(jiān)測到跨境資金流動情況，外匯管理部門就應加強與人民銀行、海關、公安、商務等多個部門的協(xié)作，通過建立聯(lián)系會議制度、跨部門數(shù)據(jù)交換制度等，明確各方職責，形成監(jiān)管合力，充分發(fā)揮各部門在異常資金甄別、監(jiān)測、跟蹤、處置等方面的作用。