劉 蘇

（中國石油四川銷售分公司，四川 成都 610017）

0 引言

我國天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革雖取得了一定成績，但目前仍有許多問題亟待解決。為了提高我國天然氣利用效率，合理配置天然氣資源，進一步深化天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革，對于我國經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展意義重大。筆者擬就天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制現(xiàn)存的問題及改革措施作一探討。

1 天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制存在的問題

目前，我國天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制存在的問題主要包括：① 經(jīng)濟規(guī)制過度導致行政壟斷，缺少相應的產(chǎn)業(yè)進入許可制度，缺乏公平競爭的市場環(huán)境和有效競爭；② 政府政策制定與規(guī)制未能分開，兩者合一使政府不能投入足夠力量研究天然氣行業(yè)的重大政策和戰(zhàn)略問題，反而很容易形成“權(quán)力部門化、部門利益化、利益法制化”的狀況；③ 天然氣價格水平及結(jié)構(gòu)不合理，不能真實反映天然氣的價值，也不能反映天然氣市場的供求關(guān)系，抑制了天然氣工業(yè)的發(fā)展和天然氣的有效利用；④ 相關(guān)法律法規(guī)欠缺，天然氣現(xiàn)行法規(guī)主要涉及油氣資源的管理體制、油氣礦權(quán)及其轉(zhuǎn)讓、對外合作、管道安全、稅費政策等領(lǐng)域，已經(jīng)形成了以天然氣上游為核心的法律體系，但是目前還沒有專門的石油天然氣法，無法以石油天然氣法為核心形成涵蓋油氣行業(yè)各個領(lǐng)域統(tǒng)一的法律框架，法律基礎較為薄弱。

2 天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革建議

2.1 天然氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟性規(guī)制應放開

1）實行差別對待規(guī)制政策。由于天然氣產(chǎn)業(yè)上游不具備自然壟斷特點，而中游環(huán)節(jié)又具有明顯的自然壟斷特點，因此天然氣產(chǎn)業(yè)并不是完全自然壟斷。在制定產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策時，可以把上游和中游業(yè)務環(huán)節(jié)分開，制定差別化的規(guī)制政策［1］。同時，根據(jù)上下游各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟特點和市場組織結(jié)構(gòu)的不同，應有序地引入競爭。盡管競爭對市場有利，但也要制訂較高的準入標準。由于油氣領(lǐng)域的技術(shù)要求較高，所以技術(shù)員工所占比重應作為準入標準的一個重要內(nèi)容，同時環(huán)保、安全等方面的準入標準也要從嚴。為了遏制不正當競爭，改革天然氣產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)市場準入，制定強制性的第三方準入機制是亟需解決的重點［2］。我國天然氣產(chǎn)業(yè)還處于發(fā)展初期，輸氣管道尚未形成網(wǎng)絡，目前還不能像歐美國家那樣引入競爭，但可以實行管道運輸特許經(jīng)營權(quán)公開招標制度，同時實行運銷分離，加強對管道運輸定價原則的規(guī)制。另外，在實行特許經(jīng)營制度時，應當建立儲量市場，促進儲量流動，提高資源的開采效率。

2）實行價格歧視規(guī)制政策。對于天然氣非自然壟斷業(yè)務，政府只需制定指導價格即可，而對于自然壟斷性業(yè)務，應重點對其進行價格規(guī)制以防天然氣企業(yè)獲取巨額利潤。天然氣現(xiàn)行的定價方法主要有市場凈值法、加成成本法和綜合定價法3種，可以引入“價格歧視”定價來改進天然氣價格規(guī)制。在各類天然氣用戶中，城市燃氣用戶需求彈性小，可以把價格定得高一些，而工業(yè)用戶需求彈性大，應把價格定得低一些［3］。在天然氣發(fā)展初期，由于管網(wǎng)使用率較低，規(guī)模效應無法形成，通常天然氣供給大于需求，應采取相應的政策鼓勵用戶多使用天然氣。建議根據(jù)實際用氣量的多少分段計價，劃分以2～3段為佳，具體每段的優(yōu)惠需根據(jù)行業(yè)標準來確定。

3）對非自然壟斷性業(yè)務放松規(guī)制。國外天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制大都經(jīng)歷了從嚴格規(guī)制到放松規(guī)制兩個階段。整體來看，天然氣產(chǎn)業(yè)應歸為競爭性產(chǎn)業(yè)，但從具體業(yè)務來看，部分業(yè)務又具有自然壟斷特點，因此將自然壟斷與非自然壟斷性業(yè)務區(qū)分開很有必要［4］。政府規(guī)制的重點應從其業(yè)務中將自然壟斷性業(yè)務分離出來，將經(jīng)營權(quán)交給少數(shù)幾家企業(yè)；而對于非自然壟斷性業(yè)務，則應當適當放松規(guī)制，從多家企業(yè)中擇優(yōu)選擇經(jīng)營權(quán)，充分引入市場競爭機制。同時對那些取得壟斷性業(yè)務經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，要采取必要措施控制企業(yè)利用其壟斷力量打壓其他企業(yè)。

2.2 天然氣產(chǎn)業(yè)社會性規(guī)制應加強

天然氣的利用對于建設低碳城市具有相當重要的作用，加大天然氣的消費利用，是實現(xiàn)低碳經(jīng)濟發(fā)展的最佳能源選擇之一。為促進天然氣產(chǎn)業(yè)的低碳化進程，有必要對其加強社會性規(guī)制，規(guī)制的程度將關(guān)系到人民群眾的根本利益和發(fā)展低碳經(jīng)濟的實際效果。加強天然氣產(chǎn)業(yè)社會性規(guī)制應當包括：① 規(guī)制天然氣進出口許可，根據(jù)國內(nèi)需求調(diào)控天然氣出口量；② 在技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)保、安全、健康等方面審批跨國及跨省輸氣管道建設項目，排查管道周圍的安全隱患；③ 依法對天然氣項目進行環(huán)境效果評價，對管道設計、建設、運行、維修中的人員安全、環(huán)保等進行審批和檢查；④ 保證管輸和服務收費的非歧視性；⑤ 規(guī)制西部邊遠地區(qū)和海上天然氣的勘探開發(fā)；⑥ 及時進行天然氣管輸?shù)膽碧幹茫虎?研究國家天然氣能源狀況，向能源部門提出合理、有效利用天然氣的建議［5］。

2.3 天然氣產(chǎn)業(yè)行政性規(guī)制應完善

1）完善審批制度和社會監(jiān)督機制。具體做法是成立燃氣消費管理委員會，完善調(diào)價、定價審批程序，并在《政府價格決策聽證暫行辦法》基礎上廣泛征求社會各利益團體的意見和建議，使天然氣產(chǎn)業(yè)聽證會制度逐步完善。在建立有中國特色的天然氣審批制度時，要參考國外已經(jīng)實施的燃氣審批制度，根據(jù)我國的具體情況，結(jié)合新頒布的《行政許可法》，以行政審批和部門規(guī)章為基本內(nèi)容，進一步完善天然氣審批方面的法律法規(guī)框架，緊緊圍繞建立科學合理的審批管理機制、規(guī)范高效的審批運行機制、嚴密完善的審批監(jiān)控機制而努力，從市場準入、項目審批、價格制定、有序競爭等方面規(guī)范天然氣市場環(huán)境，并且逐步完善責任追究機制［6］。

2）設立獨立的天然氣規(guī)制機構(gòu)。我國天然氣產(chǎn)業(yè)的政府管理還存在一些不足，特別是政府的政策制定與規(guī)制職能沒有相對區(qū)分開，且政府機構(gòu)限于人力和專業(yè)技術(shù)力量，也缺少健全、程序化的規(guī)制。因此，我國應借鑒英國、美國、加拿大等發(fā)達國家的做法，設立相對獨立的天然氣規(guī)制機構(gòu)，該機構(gòu)應獨立于政府并且具有司法審判功能，在政府政策框架內(nèi)制定具體的天然氣規(guī)制細則，并負責政策的執(zhí)行。這樣可以有效地避免政府對天然氣企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的干預，保證政府能源政策的落實，使其更易于為公眾所監(jiān)督。該機構(gòu)的規(guī)制領(lǐng)域應集中在天然氣產(chǎn)業(yè)下游，也就是天然氣管輸價格、服務標準、公共安全、環(huán)境保護、健康衛(wèi)生等方面。為確保政策有效執(zhí)行，在城市配氣領(lǐng)域應建立兩級規(guī)制體制，即將中央政府制定相關(guān)政策和法規(guī)的職能延伸到城市配氣領(lǐng)域，而具體規(guī)制職能則由地方政府負責。

3）建立天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制法律框架。目前，我國天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制主要以行政審批和部門規(guī)章為依據(jù)，沒有專門的天然氣法，無法形成統(tǒng)一且涵蓋天然氣行業(yè)各領(lǐng)域的法律框架。對此，應彌補這一空缺，建立起天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的法律框架。該框架將為天然氣產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略提供一個清晰的法律表述并為天然氣產(chǎn)業(yè)的運作設定基本規(guī)則（圖1）。根據(jù)天然氣工業(yè)的特殊性，該法律框架應包括天然氣業(yè)務的中游和下游兩部分。

圖1 天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的法律框架圖

為解決我國天然氣消費增長與經(jīng)濟增長、天然氣供應與消費以及天然氣供給與安全制約天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的3大矛盾，有必要借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗，建立我國的《天然氣法》，主要內(nèi)容應包括：① 市場準入法律法規(guī)，規(guī)定天然氣產(chǎn)業(yè)準入的程序和基本條件，規(guī)定必須依法經(jīng)過嚴格審批；② 市場規(guī)制法律法規(guī)，對天然氣市場的開發(fā)程度和天然氣價格水平作出具體規(guī)定；③ 有必要通過法律手段，對天然氣產(chǎn)品和服務的質(zhì)量提出嚴格要求，并制定政府規(guī)制天然氣產(chǎn)業(yè)的政策?！短烊粴夥ā返闹朴喤c實施，將對提高天然氣利用效率起到重要作用，同時也有利于調(diào)整基于天然氣勘探、開發(fā)、儲運、供應、貿(mào)易環(huán)節(jié)的物質(zhì)利益關(guān)系。

3 結(jié)束語

天然氣產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制改革，應從產(chǎn)業(yè)全局的角度出發(fā)，把握其生產(chǎn)、管輸、銷售3個環(huán)節(jié)的不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。對于弱自然壟斷特征的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，最適合的規(guī)制體制是允許民營資本進入，采用許可證經(jīng)營競爭模式，并逐步放松價格規(guī)制。對于強自然壟斷特征的管輸環(huán)節(jié)，在天然氣管道還未全部鋪設完成的條件下，最適合的規(guī)制體制是公有制，由專業(yè)規(guī)制機構(gòu)依據(jù)修正的價格上限及兩部制定價方法提供價格規(guī)制；對于弱自然壟斷特征的銷售環(huán)節(jié)，在充分引入競爭的情況下，最適合采用區(qū)域間比較競爭模式。在規(guī)制機構(gòu)上，由于缺乏獨立的專業(yè)規(guī)制機構(gòu)，且缺乏有效的法律支撐，因此應加快制訂《天然氣法》，成立相對獨立的天然氣規(guī)制機構(gòu)，使天然氣產(chǎn)業(yè)逐步實現(xiàn)從經(jīng)濟性規(guī)制向社會性規(guī)制的轉(zhuǎn)變。同時，英國、美國、加拿大這些發(fā)達國家的改革經(jīng)驗也值得借鑒，這對于構(gòu)建具有中國特色的天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系具有重要的意義。

［1］植草益.微觀規(guī)制經(jīng)濟學［M］.朱紹文，譯.北京：中國發(fā)展出版社，1992：22-26.

［2］李潤生，劉巖，劉克雨.石油與監(jiān)管［M］.北京：石油工業(yè)出版社，2002：151-156.

［3］肖興志，宋晶.政府監(jiān)管理論與政策［M］.大連：東北財經(jīng)大學出版社，2006：5-10.

［4］楊麗萍，郭廣珍.天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制與改革研究［J］.山東科技大學學報：社會科學版，2004，6（1）：99-100.

［5］原迎利.國外天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的實踐及啟示［J］.考試周刊，2011（64）：233-234.

［6］楊嶸，姜瑞雪.天然氣富集省份政府規(guī)制問題研究：以陜西省天然氣產(chǎn)業(yè)為例［J］.工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2008，27（11）：36-37.