魏曉飛 魏朝富 王 三 方勤先

(西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，重慶 400715）

土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用的超前性計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性，在時空上進(jìn)行土地資源分配和合理組織土地利用與保護(hù)的土地管理綜合措施［1－2］。我國至今已開展了三輪國土全覆蓋的土地利用總體規(guī)劃的編制，可在評價規(guī)劃實(shí)施時普遍存在一個問題，即規(guī)劃遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)，使得土地利用規(guī)劃在指導(dǎo)實(shí)踐中存在著明顯的不足［3－4］。土地利用規(guī)劃的重要特征是對未來的導(dǎo)向性，但是規(guī)劃過程中存在著許多不確定因素，是一個信息不完全對稱的灰色系統(tǒng)［5］。長期以來，我國土地利用規(guī)劃的思想和方法都建立在確定性規(guī)劃思想的基礎(chǔ)上，而不確定性因素在社會經(jīng)濟(jì)預(yù)測中卻在很大程度上被忽略，這與規(guī)劃中存在的種種不確定性因素相矛盾，從而導(dǎo)致規(guī)劃不能有效地指導(dǎo)未來的發(fā)展［3，6］。在大多數(shù)情況下，規(guī)劃者和利益相關(guān)者不能準(zhǔn)確預(yù)測未來的增長和相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響(確定的情況下），也不能詳細(xì)說明未來增長情況的可能性(風(fēng)險情況下），尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以偶然經(jīng)濟(jì)行為因素為代表的不確定性也不斷增多［7－8］。為此，本研究擬通過對北碚區(qū)四次規(guī)劃方案調(diào)整的對比分析，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀變化，探索北碚區(qū)土地利用總體規(guī)劃的結(jié)果與土地利用現(xiàn)狀變化之間的關(guān)系，并深入探索產(chǎn)生這種結(jié)果的偶然經(jīng)濟(jì)行為因素。

1 研究區(qū)概況及研究方法

1.1 研究區(qū)概況

北碚區(qū)隸屬重慶市，地處重慶市核心區(qū)的西北面，是重慶市主城區(qū)和都市圈中的重要組成部分。北碚區(qū)地跨東經(jīng) 106°18'14″－106°56'53″，北緯 29°39'10″－ 30°03'56″，幅員面積755km2。全區(qū)轄5個街道辦事處和12個鎮(zhèn)。北碚區(qū)具有良好的區(qū)位條件，東臨渝北區(qū)，南接沙坪壩區(qū)，西靠壁山縣，北與合川市接壤。北碚區(qū)是重慶的歷史文化名城，被譽(yù)為重慶市的“后花園”。

1.2 研究方法

本文選取《北碚區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2003－2020年）》(修編）及2006年、2009年、2012年《北碚區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2006－2020年）》(修編）數(shù)據(jù)庫作為基礎(chǔ)，運(yùn)用離散分析，找出修編過程中變化最頻繁，幅度最大的地類作為研究對象。并將北碚區(qū)按照區(qū)位和產(chǎn)業(yè)特色分成四個組團(tuán)和產(chǎn)業(yè)園，結(jié)合2003－2011年間土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，對比分析北碚區(qū)居民點(diǎn)及工礦用地和耕地的規(guī)劃指標(biāo)及布局變化和土地利用現(xiàn)狀變化之間的聯(lián)系。

在研究土地利用現(xiàn)狀變化中，用單一土地利用變化率來研究北碚區(qū)各組團(tuán)、產(chǎn)業(yè)園的居民點(diǎn)及工礦用地的土地利用變化，用土地利用變化強(qiáng)度指數(shù)來反映研究區(qū)內(nèi)土地利用變化強(qiáng)度［9，10］，揭示北碚區(qū)土地利用的時空規(guī)劃及變化趨勢。單一土地利用動態(tài)是指某一研究區(qū)在一定時間段內(nèi)某一種土地利用類型的數(shù)量變化情況，表達(dá)式為:

式中，i=1，2，3，4 …9;Ki為T時間段內(nèi)第i種土地利用類型的動態(tài)度;Uai、Ubi分別指這一時段內(nèi)初、末兩時期該土地利用類型的數(shù)量;T為研究時間長度，當(dāng)T為年數(shù)時，所求的Ki則為第i種土地利用類型的年變化率。根據(jù)公式(1），計(jì)算出北碚區(qū)2005－2008年間及2008－2011年間的居民點(diǎn)及工礦用地的動態(tài)度。

為了便于比較某一研究時期土地利用變化的強(qiáng)弱或趨勢，可計(jì)算各空間單元的變化強(qiáng)度指數(shù)，其實(shí)質(zhì)就是用各空間單元的土地面積對其變化速度進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，使其具有可比性，其表達(dá)式為:

式中，i=1，2，3，4 …9;Ti為研究時段內(nèi)第i種土地利用類型的變化強(qiáng)度;Uai、Ubi分別為研究期初和期末第種土地利用類型的面積;B為研究期末全區(qū)總的土地面積。根據(jù)公式(2）可計(jì)算得到2005－2011年間北碚區(qū)各部分居民點(diǎn)及工礦用地的變化強(qiáng)度指數(shù)。

2 結(jié)果分析

2.1 土地利用總體規(guī)劃修編方案調(diào)整

北碚區(qū)自2004年3月啟動了土地利用總體規(guī)劃修編工作。2005年在變更調(diào)查基礎(chǔ)上以2003年為規(guī)劃基期年，2020年為規(guī)劃目標(biāo)年進(jìn)行修編方案的調(diào)整。2006年在變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，以2005年為規(guī)劃基期年，2020年為規(guī)劃目標(biāo)年進(jìn)行了新一輪規(guī)劃修編。此后，在2009年至2012年也先后進(jìn)行了修編方案的調(diào)整工作，其中2009年采用2005年的變更調(diào)查數(shù)據(jù)作為基期年數(shù)據(jù)，2012年采用2009年的二調(diào)數(shù)據(jù)作為基期年數(shù)據(jù)(見表1）。

由表1可知，各地類的規(guī)劃目標(biāo)年面積在不同時段修編方案中各不相同，說明各項(xiàng)指標(biāo)在逐年調(diào)整。我們將不同時段修編方案中各地類的規(guī)劃目標(biāo)年面積作為隨機(jī)變量，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，計(jì)算出各地類的面積平均數(shù)，并用方差或標(biāo)準(zhǔn)偏差來測定各次數(shù)據(jù)與平均值間的偏離程度，作為數(shù)據(jù)變化幅度指標(biāo)。由表2可知，變化幅度的大小依次為居民點(diǎn)及工礦用地＞耕地＞園地＞林地＞其他農(nóng)用地＞未利用地＞交通水利設(shè)施用地＞牧草地，即歷次規(guī)劃修編中變化最頻繁，幅度最大的地類為居民點(diǎn)及工礦用地和耕地，居民點(diǎn)及工礦用地指標(biāo)和耕地保有量指標(biāo)在規(guī)劃修編中調(diào)整的最頻繁，幅度也相對最大，這也符合現(xiàn)實(shí)情況中經(jīng)濟(jì)發(fā)展對建設(shè)用地的需求以及占用耕地的需求。

表1 重慶市北碚區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編方案(hm2）

表2 重慶市北碚區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編方案比較分析

2.2 土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整

自重慶直轄以來，由于北碚區(qū)特殊的區(qū)位優(yōu)勢，以及國家對重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，北碚區(qū)逐漸克服“邊緣化”的瓶頸，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐年加速。建設(shè)用地需求與控制指標(biāo)之間存在深刻的矛盾，現(xiàn)行規(guī)劃確定的目標(biāo)已跟不上經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的步伐。同時，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與圖件現(xiàn)勢性不強(qiáng)，現(xiàn)行規(guī)劃土地利用效率不高，只強(qiáng)調(diào)耕地占補(bǔ)平衡，缺乏土地利用戰(zhàn)略、土地利用效益、生態(tài)環(huán)境影響評價。因而，土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)也在不斷調(diào)整。

2.2.1 居民點(diǎn)及工礦用地

北碚區(qū)2003－2011年間，居民點(diǎn)及工礦用地現(xiàn)狀面積呈逐年增加趨勢，其中，2003－2006年增長相對平緩。而2006年以后，發(fā)展速度逐年加快。在2008－2009年間速度進(jìn)一步加快，北碚區(qū)進(jìn)入全新發(fā)展階段。北碚區(qū)居民點(diǎn)及工礦用地的規(guī)劃用地面積呈現(xiàn)先減少后增加的趨勢，2003－2006年規(guī)劃面積減少最多，2006－2009年規(guī)劃面積變化相對平穩(wěn)，2009－2012年規(guī)劃面積明顯增加，與現(xiàn)狀面積變化的分段具有一致性，均以2006年和2009年為節(jié)點(diǎn)。如圖1所示。

2.2.2 耕地

北碚區(qū)耕地面積在2003－2011年間總體呈逐年減少趨勢。北碚區(qū)2003－2012年間耕地規(guī)劃數(shù)量變化呈現(xiàn)出先增加后減少的趨勢，但是幅度略有不同。其中現(xiàn)狀以2005年和2008年為節(jié)點(diǎn)，規(guī)劃以2006年和2009年為節(jié)點(diǎn)，現(xiàn)狀變化轉(zhuǎn)折在規(guī)劃轉(zhuǎn)折之前。如圖2所示。

2.3 土地利用總體規(guī)劃布局調(diào)整

將北碚區(qū)按照鎮(zhèn)街分布以及產(chǎn)業(yè)特色劃分為四個部分，即北碚組團(tuán)(包括天生街道，朝陽街道，北溫泉街道，龍鳳橋街道，澄江鎮(zhèn)，東陽鎮(zhèn)和歇馬鎮(zhèn)），蔡家組團(tuán)(包括蔡家崗鎮(zhèn)，童家溪鎮(zhèn)和施家梁鎮(zhèn)），江東產(chǎn)業(yè)園(包括天府鎮(zhèn)，靜觀鎮(zhèn)，三圣鎮(zhèn)，金刀峽鎮(zhèn)和柳蔭鎮(zhèn)）和水復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)(包括水土鎮(zhèn)和復(fù)興鎮(zhèn)），分析各部分現(xiàn)狀和規(guī)劃數(shù)據(jù)，找出規(guī)劃布局變化的規(guī)律。

2.3.1 居民點(diǎn)及工礦用地

北碚區(qū)2005－2011年各部分居民點(diǎn)及工礦用地的變化動態(tài)度及變化強(qiáng)度如表3所示。其中2005－2008年間年際變化最大的為蔡家組團(tuán);2008－2011年間年際變化最大的為水復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園，其變化速度甚至超過了蔡家組團(tuán)居于第一位。2005－2011年間各部分居民點(diǎn)及工礦用地的變化強(qiáng)度最大的為蔡家組團(tuán)，北碚組團(tuán)和水復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園并列第二，江東產(chǎn)業(yè)園次之。在規(guī)劃布局上，逐漸向蔡家組團(tuán)和水復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園傾斜。

表3 重慶市北碚區(qū)居民點(diǎn)及工礦用地布局調(diào)整

表4 北碚區(qū)各部分耕地變化現(xiàn)狀及規(guī)劃布局調(diào)整(hm2）

2.3.2 耕地

北碚區(qū)各部分耕地變化情況如表4所示。對比北碚區(qū)耕地?cái)?shù)量的現(xiàn)狀與規(guī)劃變化發(fā)現(xiàn)，北碚區(qū)各部分的變化與整體的變化保持一致，但是蔡家組團(tuán)和水復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園的規(guī)劃數(shù)量在2009～2012年間變化較大，具有典型性。

3 結(jié)論與討論

通過以上分析可以看出，規(guī)劃地類數(shù)量的變化不僅受到現(xiàn)狀地類變化趨勢的影響，還受到現(xiàn)實(shí)情況中的不確定的偶然經(jīng)濟(jì)行為因素影響，表現(xiàn)出明顯的地域性特征。除了土地利用規(guī)劃的法律地位未得到應(yīng)有的尊重、缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和反饋機(jī)制、缺乏評價體系和評價機(jī)制、民眾參與度不高等確定性原因外［11］，還受到城市發(fā)展戰(zhàn)略變化等偶然的不確定性因素的影響。土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整實(shí)際上是各個利益集團(tuán)的相互博弈，而區(qū)域未來土地利用發(fā)展很難預(yù)測，很多規(guī)劃的決定都是在偶然經(jīng)濟(jì)行為的背景下做出的［2，12］。本章主要從大環(huán)境不確定性、政策不確定性、發(fā)展趨勢不確定性及其他偶發(fā)性不確定性四個部分來分析影響北碚區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編的偶然經(jīng)濟(jì)行為［3］。

3.1 經(jīng)濟(jì)大環(huán)境不確定性

大環(huán)境不確定性主要來源于經(jīng)濟(jì)社會制度的變革，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的不可復(fù)制性。就北碚區(qū)而言，1997年重慶直轄，北碚區(qū)成為重慶都市發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)圈和重慶內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)開放示范區(qū)的重要組成部分，也是重慶“一小時經(jīng)濟(jì)圈”的重要擴(kuò)展區(qū)和增長極，是重慶主城區(qū)未來發(fā)展的經(jīng)濟(jì)高地。2006年是實(shí)施“十一五”規(guī)劃的開局之年，北碚區(qū)發(fā)展既面臨著前所未有的大好機(jī)遇，也面臨著慢進(jìn)則退的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。北碚區(qū)新一輪土地利用規(guī)劃調(diào)整適時順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的大環(huán)境，對建設(shè)用地的需求明顯加大。

3.2 政府行為及政策不確定性

在我國，規(guī)劃是一項(xiàng)政府行為，政策因素在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直起著十分重要的作用，文化和制度的外在約束性作用使人們開發(fā)利用包括土地資源在內(nèi)的自然資源的形式發(fā)生重大變化。政府為了增加政績，對招商引資的力度有增無減，為了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，所引進(jìn)的商家和資本必然造成規(guī)劃的調(diào)整。政策不確定性主要是指宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整、區(qū)域發(fā)展政策調(diào)整導(dǎo)致的社會經(jīng)濟(jì)政策的制定與修改以及部門決策的改變。

3.3 區(qū)域發(fā)展趨勢不確定性

發(fā)展趨勢的不確定性來源于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和開發(fā)模式等的不確定性，是對未來區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r的不確定。2006年以后，北碚區(qū)在實(shí)施“4+1”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，認(rèn)真組織實(shí)施“4+2”戰(zhàn)略(工業(yè)強(qiáng)區(qū)、科教興區(qū)、旅游活區(qū)、生態(tài)靚區(qū)和城鎮(zhèn)化以及重點(diǎn)項(xiàng)目帶動戰(zhàn)略），準(zhǔn)確把握北碚在“1小時經(jīng)濟(jì)圈”中的發(fā)展定位，全力打好“直轄市主城牌”和“生態(tài)牌”，加快規(guī)劃建設(shè)“一刻鐘北碚”。2010年兩江新區(qū)的掛牌成立，使得蔡家組團(tuán)和水復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園開始以較快速度發(fā)展。

3.4 其他經(jīng)濟(jì)偶發(fā)性不確定性

影響規(guī)劃修編的其他偶然經(jīng)濟(jì)行為因素主要是指不可預(yù)見的社會動亂或經(jīng)濟(jì)危機(jī)，如恐怖活動、武裝沖突、經(jīng)濟(jì)大蕭條等。也包括在規(guī)劃的編制、實(shí)施過程中存在的不確定性，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來社會進(jìn)步造成基礎(chǔ)資料的改善，技術(shù)手段的改進(jìn)等。

因此，為了保證規(guī)劃的導(dǎo)向性和權(quán)威性，我們需要盡量減小偶然經(jīng)濟(jì)行為因素的影響。這決定了在現(xiàn)階段我們需要加強(qiáng)規(guī)劃理論尤其是不確定性理論的更新完善;加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，充分發(fā)揮其對用地的引導(dǎo)作用，提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和彈性，減輕偶然經(jīng)濟(jì)行為因素對長期預(yù)測的干擾，適應(yīng)規(guī)劃的各種變化，保證規(guī)劃信息的完整和及時;同時，地方政府也應(yīng)當(dāng)改變用地觀念，不能本末倒置，以項(xiàng)目選址方案制約規(guī)劃，必須以規(guī)劃引導(dǎo)用地，切實(shí)實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和土地利用布局的優(yōu)化。

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