周英男 李 潔 曲 毅

(大連理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，遼寧大連 116023）

生態(tài)政策作為各國最重要的公共政策之一，對人類的發(fā)展極具導(dǎo)向性作用。放眼世界，人類在20世紀(jì)所取得的成就是毋庸置疑的，但是對于生態(tài)環(huán)境，其問題要復(fù)雜的多，溫室氣體的增加、臭氧層的破壞、生物多樣性的銳減等等這些問題給人類發(fā)出了警告，同時也引起了人們的廣泛思考。我國學(xué)者夏光曾提出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作“一靠政策、二靠投入、三靠科技”，在市場經(jīng)濟(jì)條件下更需要以政策為先導(dǎo)。因而，對生態(tài)政策的梳理能夠了解我國生態(tài)政策制定的現(xiàn)狀以及存在的問題，并通過對其他國家經(jīng)驗的借鑒明確自身的不足，進(jìn)而加以改正。只有制定出準(zhǔn)確合理并切實可行的生態(tài)政策，才能夠為我國各行業(yè)的行為提供有效的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及可持續(xù)發(fā)展的目的。

1 生態(tài)政策的界定

現(xiàn)有的研究對“環(huán)境政策”的定義較為全面，而學(xué)者們對“生態(tài)政策”的概念理解卻存在差異，筆者認(rèn)為“生態(tài)政策”就是廣義的“環(huán)境政策”，即國家為保護(hù)環(huán)境所采取的一切控制、管理、調(diào)節(jié)措施的總和，“范圍上講，環(huán)境政策包括污染控制政策和生態(tài)保護(hù)政策，適當(dāng)側(cè)重于前者;從內(nèi)容上講，環(huán)境政策除指比較正式的、長期實行的各項環(huán)境管理制度外，還包括階段性的重要環(huán)境保護(hù)措施和方案”［1］。

根據(jù)實施方式不同，筆者將現(xiàn)有的生態(tài)政策分為兩大類，強制性生態(tài)政策和補償性生態(tài)政策。強制性生態(tài)政策體現(xiàn)在有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并且在法律層面上，標(biāo)準(zhǔn)具有強制執(zhí)行的效力。企業(yè)需要服從標(biāo)準(zhǔn)，并按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)活動。補償性生態(tài)政策即對生態(tài)產(chǎn)生破壞的群體，通過資金的補償使得原本的破壞行為減輕甚至消除，從而達(dá)到對生態(tài)保護(hù)的目的。

2 現(xiàn)有生態(tài)政策的梳理

我國依據(jù)(國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類）國家標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)行國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分為20個門類、95個大類、396個中類和913個小類［2］。截至2011年3月7日，我國已累計頒布各類國家級環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1434項，其中含現(xiàn)行國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1312項及廢止的各類標(biāo)準(zhǔn)122項［3］?，F(xiàn)選取我國現(xiàn)有的強制性生態(tài)政策102條，涉及8大類行業(yè)作為研究樣本，(見表1）其中主要分布在制造業(yè)和交通運輸倉儲和郵政業(yè)。這兩個行業(yè)所涉及的政策占所有強制性政策的88.23%，這與我國改革開放后大力發(fā)展工業(yè)的國情相吻合，同時也反映出國家在政策制定方向上重點突出，但是尚不能夠全面兼顧。

我國補償性生態(tài)政策所運用領(lǐng)域較為固定，在具體實施方面以引導(dǎo)性為主，并輔以一系列政策性文件。但是由于行政領(lǐng)域的劃分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同等等因素，導(dǎo)致補償性生態(tài)政策在實施的過程中同樣出現(xiàn)了許多問題，我國地理條件復(fù)雜是造成這種問題的很重要的原因之一。

表1 生態(tài)政策在國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中的分布

3 現(xiàn)有生態(tài)政策存在問題

3.1 強制性生態(tài)政策

我國強制性生態(tài)政策的主要問題為欠缺科學(xué)性，具體表現(xiàn)為以下幾點:

3.1.1 更新速度緩慢

強制性生態(tài)政策作為工農(nóng)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)緊跟時代步伐才能達(dá)到最優(yōu)效果，然而我國許多重要的標(biāo)準(zhǔn)都制定于上世紀(jì)八、九十年代，并且至今沒有修訂(見表2）。這些標(biāo)準(zhǔn)涉及我國許多重要的產(chǎn)業(yè)，其中對各項污染物指標(biāo)的確定是根據(jù)當(dāng)時的工業(yè)發(fā)展進(jìn)程，然而時光的流轉(zhuǎn)帶來了新的技術(shù)和新的環(huán)境狀況，這些無法更新的標(biāo)準(zhǔn)卻不能完全發(fā)揮它們積極的作用。

3.1.2 標(biāo)準(zhǔn)的制定具有隨意性

筆者在對我國強制性生態(tài)政策的梳理過程中發(fā)現(xiàn)即使是相同的污染物，不同標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)值方面出現(xiàn)了交叉的情況。醫(yī)藥制造業(yè)中，所有標(biāo)準(zhǔn)都含有的相同的污染物，但是其規(guī)定的數(shù)值卻不盡相同，六部標(biāo)準(zhǔn)中出現(xiàn)三種限值;同樣《船舶工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定了很多方面的排放限值，其中電鍍污染物排放的規(guī)定最多，但是同《電鍍污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》相比，還有很多不同之處，最大的區(qū)別就體現(xiàn)在各種限值要寬松的多。這些問題的存在不僅使得企業(yè)在生產(chǎn)活動中無法確定以哪一種標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，甚至?xí)率鼓承┢髽I(yè)鉆法律的空子，更給監(jiān)管部門的監(jiān)管帶來困難。

3.1.3 方向單一

我國的強制性生態(tài)政策除很少部分考慮到生產(chǎn)過程的全面性，一項生產(chǎn)活動的展開往往伴隨著大氣、水、固體廢棄物等多方面的污染，但是在制定標(biāo)準(zhǔn)的時候只針對其中污染最強的方面，而忽略了其它方面。例如，《羽絨工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中羽絨行業(yè)對大氣的污染是不容忽視的一方面，僅僅通過環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不能夠有代表性的測定羽絨行業(yè)對大氣的影響;而《啤酒工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》縱向考慮了企業(yè)的廢渣和污泥的無害化處理，這是今后制定標(biāo)準(zhǔn)的一個應(yīng)當(dāng)保留和發(fā)展的重要一點。

表2 我國超過10年未修訂的生態(tài)政策

3.1.4 涵蓋范圍小

國家對國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動進(jìn)行了詳細(xì)的分類，但是目前的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)并沒有覆蓋全部。如食品制造業(yè)目前僅涉及兩個細(xì)分行業(yè)——酵母工業(yè)和味精工業(yè)，但是其它行業(yè)，如糖果、巧克力制造，方便食品制造，罐頭食品制造等方面對環(huán)境的影響只通過一部或者幾部環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)來評價是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

3.2 補償性生態(tài)政策

補償性生態(tài)政策旨在通過經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)企業(yè)或個人的生產(chǎn)生活活動，在我國主要的生態(tài)補償政策涉及四個方面——公益林生態(tài)補償，退耕還林生態(tài)補償，礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策和江河源頭水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)補償政策［4］。補償性生態(tài)政策的制定是整個政策實施活動中的重中之重，補償標(biāo)準(zhǔn)高于實際經(jīng)濟(jì)價值就會導(dǎo)致國家財政的額外損失，而補償標(biāo)準(zhǔn)過低就達(dá)不到制定政策的目的。對我國而言，生態(tài)政策補償所存在的問題主要有以下幾點。

3.2.1 補償標(biāo)準(zhǔn)絕對量偏低并實行“一刀切”政策

目前，中央財政對所確定的國家重點公益林的補助標(biāo)準(zhǔn)為每年每公頃75元，很多研究者表示這個補償偏低，不能夠彌補林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)損失［5］。并且由于不同地區(qū)的不同林種，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值也不盡相同，而對所有的公益林采用統(tǒng)一的補助標(biāo)準(zhǔn)是不合理的。

3.2.2 覆蓋范圍小

公益林的補償范圍補償覆蓋度不夠。目前國家認(rèn)定的公益林面積為1.05億 hm2，中央僅對其中的0.45億hm2實施了補償，補償范圍尚不夠整體的50%。至于江河源頭水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)補償?shù)囊?guī)劃，我國至今都找不到切實的政策能夠涵蓋所謂的功能區(qū)區(qū)域，并進(jìn)行保護(hù)。

3.2.3 資金的來源單一且管理不善

除2004年《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》明確了中央財政出資建議生態(tài)補償基金的使用范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)等等，退更換林(草）工程的專項資金的來源仍是政府預(yù)算，資金來源單一，并且受制政府財政收入，這種單一的資金籌措途徑難以保證工程持續(xù)順利的實施。此外，工程補償資金的管理運行機制不夠健全的問題仍然存在，從江西省、湖南省、四川省、海南省四省的違法違紀(jì)案件中就可見一斑。

3.2.4 對利益相關(guān)者的激勵不夠

從2008年開始，對還生態(tài)林補助8年，還經(jīng)濟(jì)林補助5年，還草補助2年。至2015年后，不予補償。這并無法保證在幾年之后已經(jīng)退還的林業(yè)或者草原產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益足夠支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活，甚至在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也是被動接受的狀態(tài)下，我們無法預(yù)測當(dāng)?shù)鼐用袷欠駮诤贤狡谝院筮x擇復(fù)墾進(jìn)而導(dǎo)致前期所做的工作功虧一簣，因此建立長期激勵機制乃是維持此項工程長期發(fā)展的根本。

4 國外相關(guān)經(jīng)驗借鑒

不同國家有著不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景和條件，研究此中產(chǎn)生的差異能夠揭示經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策發(fā)展水平之間的關(guān)系。本文選擇了日本和美國作為政策研究的對象，因為二者都是發(fā)達(dá)國家的代表，尤其日本與中國的地理位置相近，資源和人口狀況與中國也頗為類似，另一方面，美國擁有和中國類似的生態(tài)補償機制，但其內(nèi)容比中國要嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)。將中國與這兩個國家生態(tài)政策的比較能夠全面了解生態(tài)政策在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家生態(tài)政策之間的聯(lián)系和差異，而且其有效的政策也能夠為我所用。

4.1 數(shù)據(jù)制定的嚴(yán)謹(jǐn)性和更新的及時程度

日本“京都議定書”于2005年生效，并且以1990年為基準(zhǔn)期計量，但到2003年，日本的溫室氣體排放量比1990年增加8.3%，與京都議定書規(guī)定的削減6%的目標(biāo)相差約14個百分點，鑒于此，日本內(nèi)閣會議重新決定目標(biāo)從而達(dá)成了計劃［6］。當(dāng)政策制定的要求高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的時候就會出現(xiàn)這種問題，我國應(yīng)在實施進(jìn)程中通過對已有結(jié)果和既定標(biāo)準(zhǔn)的比較，來了解標(biāo)準(zhǔn)所需的修正空間和力度，以求得一種動態(tài)的平衡，方能提高數(shù)據(jù)的科學(xué)性和可行性。

4.2 生態(tài)政策的全面性

據(jù)報道，中國的垃圾排放量急劇增加，2020年將達(dá)到4億噸，在城市有可能超過現(xiàn)有的處理能力。在資源過度消耗的當(dāng)下，減少廢棄物排放和對排放的廢棄物進(jìn)行循環(huán)利用正是保護(hù)環(huán)境的關(guān)鍵所在。循環(huán)戰(zhàn)略的推出就很好的解決了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間銜接的空白和缺失，2001年1月6日，出臺了《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法》，而后又進(jìn)一步針對不同種類的資源，從法律上進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定［7］，同時制定了“容器包裝循環(huán)法”、“家電循環(huán)法”、“汽車循環(huán)法”等諸多法律，并實行家庭垃圾收費制。

4.3 針對補償性生態(tài)政策，我們僅以退耕還林一項為例

美國的自然保護(hù)計劃(Conservation Reserve Program，以下簡稱CRP）與我國的退耕還林政策十分相似。由政府提供一定年限的補償來達(dá)到退耕的和激勵土地所有者的目的。截止2010年，我國70%的退耕還林地已經(jīng)停止補助，同樣的問題發(fā)生于美國的1995年［8］。由于不同的土地所產(chǎn)生的生態(tài)效益差距巨大，并不是所有的土地都有續(xù)簽的必要。美國政府進(jìn)行了大規(guī)模的市場調(diào)研，研究表明:僅續(xù)簽49%的原CRP合同即可提供72%的原有環(huán)境效益，同時可減少55%的成本［9］。因此，1996年美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改善和重建法案允許續(xù)簽合同，并針對土地類型實行分類合同。相較之下，我國由于補償金額偏低等一系列問題，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)50%的農(nóng)民都在合同到期后選擇復(fù)耕，這對生態(tài)較脆弱的地區(qū)無疑是極大的危害。

5 對策與建議

首先，中國的強制性生態(tài)政策發(fā)展速度應(yīng)適當(dāng)放緩，不能盲目提高嚴(yán)苛程度。隨著我國生態(tài)問題的逐步擴(kuò)大，國家在保持經(jīng)濟(jì)高速增長的同時也想同步解決這些令人頭疼的問題。但經(jīng)過長時間的實踐，發(fā)現(xiàn)所制定的強制性生態(tài)政策收效甚微，這其中很重要的一點就是政策的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力增長速度，更超過了國民的環(huán)保意識。我國作為一個發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)水平仍然處于較低的水平，況且收入差距較大，在這樣的前提下，適當(dāng)放緩強制性生態(tài)政策發(fā)展的速度，使其能夠有針對性的解決問題，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一同向前進(jìn)步，強制性生態(tài)政策才能完全發(fā)揮其效用。

其次，準(zhǔn)確界定生態(tài)補償政策所涉及的名詞。中國眾多的補償性政策的一個共同點是對所涉及的名詞界定不明晰，例如，對退耕還林(草）項目中的符合退耕地的界定為“水土流失嚴(yán)重”、“石漠化嚴(yán)重”、“江河源頭及兩側(cè)，湖庫周圍”等，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中就無法準(zhǔn)確定位，進(jìn)而政策的實施就會充滿問題。界定各名詞的目的就是能夠清楚的區(qū)分不同地區(qū)的生態(tài)效益，并且在政策實施的期間通過信息的反饋能夠?qū)贤Y(jié)束后予以繼續(xù)或終止做出正確的判斷。

再次，增加調(diào)研次數(shù)，做到制定者掌握第一手資料。無論是強制性生態(tài)政策還是補償性生態(tài)政策都需要具備極強的科學(xué)性，調(diào)研就是掌握第一手資料的首要方法。政策制定部門應(yīng)當(dāng)同地方政府聯(lián)手，同時進(jìn)行調(diào)研，并充分參考地方政府的意見。地方政府對當(dāng)?shù)氐淖匀蝗宋臈l件相對熟悉，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題的所在，所提意見更具針對性和準(zhǔn)確性。

最后，引入評價模型。政策實施過程中的效果是政策的核心，但是我國目前的政策在制定之后并沒有進(jìn)行及時的跟蹤反饋來得到政策效果的準(zhǔn)確信息。政府無法及時調(diào)整政策，而企業(yè)也無法在短時期內(nèi)適應(yīng)政策的要求，企業(yè)的區(qū)分度降低必然影響技術(shù)進(jìn)步，引入評價模型就能解決這些的問題。

筆者將我國的生態(tài)政策大體分為兩大類分別進(jìn)行了梳理，在看到了優(yōu)點之時也找到各自的不足之處，這些不足有人為因素也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的客觀因素，在我國高速發(fā)展的今天，正確看待各種污染問題是基礎(chǔ)，我們不可因噎廢食，怕污染而放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時將污染程度降低到最小。生態(tài)問題絕不僅僅是生態(tài)問題，它牽動著經(jīng)濟(jì)、民生、外交等等諸多方面，生態(tài)問題是社會發(fā)展的產(chǎn)物，同樣也應(yīng)在社會發(fā)展中解決。

［1］張坤，夏光.新發(fā)展方式與中國環(huán)境政策創(chuàng)新［A］.環(huán)境科學(xué)動態(tài)，2002，(1）:1 －5.

［2］國家統(tǒng)計局［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjbz/hyflbz/

［3］歷年發(fā)布的國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)名錄［EB/OL］.http://kjs.mep.gov.cn/hjbhbz/sywbzgz/201005/P020101125347821962739.pdf/2011－03－18.

［4］孔凡斌.中國生態(tài)補償機制理論、實踐與政策設(shè)計［M］.北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2010:21.

［5］孔凡斌.建立和完善我國生態(tài)環(huán)境補償財政機制研究［R］.經(jīng)濟(jì)地理，2010，30(8）:1360 －1366 .

［6］張宏武，時臨云.從日本環(huán)境問題對策的變遷看我國的環(huán)境政策［A］.改革與戰(zhàn)略，2008，(10）:203－207.

［7］涂曉群.中日環(huán)境政策比較及借鑒［J］.江蘇建筑，2009，(5）:89 －90.

［8］ Allen A W，Vandever M W.The Conservation Reserve Program-Planting for the Future:Proceedings of a National Conference.U.S.Geological Survey，Biological Resources Discipline，Scientific Investigations Report［R］.2005.

［9］艾春艷，張世秋，陶文娣，岳鵬，謝旭軒.美國自然保護(hù)計劃對中國退耕還林后續(xù)政策的啟示［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008(2）:70－75.

［10］王勁峰.我國環(huán)境政策與日韓環(huán)境政策的比較研究［J］.中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2008，(9）:17 －19.

［11］湯天滋.中日環(huán)境政策及環(huán)境管理制度比較研究［J］.現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)，2007，(6）:1 －6.

［12］關(guān)宗敏.生態(tài)公益林補償制度理論及評價方法［J］.內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設(shè)計，2010，33(5）:19 －20.