劉榮增

(1.新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453003;2.鄭州大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟研究所，河南鄭州450001)

美國城市可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”評判與啟示

劉榮增1，2

(1.新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453003;2.鄭州大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟研究所，河南鄭州450001)

論文系統(tǒng)歸納了美國城市認(rèn)真實施可持續(xù)發(fā)展判定的七大類指標(biāo)，包括可持續(xù)指標(biāo)項目、“精明增長”措施、土地使用項目規(guī)劃和政策、交通規(guī)劃方案和政策、預(yù)防和減少污染的努力、能源和資源的保護和使用效率、組織、管理、協(xié)調(diào)與治理以及34項子項目，并運用這些指標(biāo)對美國24個城市可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”進行了排序。最后，從必要性、評定指標(biāo)以及加強監(jiān)督管理等方面闡述了我國城市實施可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”評估的可借鑒之處。

城市可持續(xù)發(fā)展;認(rèn)真度;美國城市;啟示

《21世紀(jì)議程》提出已經(jīng)二十余年，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在全球范圍內(nèi)城市和區(qū)域得到高度認(rèn)可，越來越多的城市都在標(biāo)榜自己正在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。國內(nèi)學(xué)者從城市可持續(xù)發(fā)展的理論、可持續(xù)發(fā)展綜合評價以及北京、廣州等城市可持續(xù)的實踐等開展了許多系統(tǒng)的研究。［1－3］但由于缺乏統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)或者說目前指標(biāo)多偏重于經(jīng)濟發(fā)展，綜合指標(biāo)又比較抽象等因素，以至于哪個城市在可持續(xù)發(fā)展方面做的更好或者說更認(rèn)真?尤其是“認(rèn)真度”的判定，目前學(xué)術(shù)界和實踐過程中都較匱乏。

1 美國城市可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”判斷要素甄選

比較可持續(xù)城市的實證分析需要一些測量城市認(rèn)真對待可持續(xù)發(fā)展程度的方法。雖然在某種意義上確定城市如何實現(xiàn)可持續(xù)是可取的和可能的，但是這種分析的假設(shè)評估是不成熟的。美國學(xué)者Kent認(rèn)為城市可持續(xù)發(fā)展所做的各種努力如果更側(cè)重于政策、項目和城市具體活動，似乎更符合實際。為了獲得城市實施可持續(xù)發(fā)展認(rèn)真程度的比較，他從美國城市可持續(xù)發(fā)展實施的實踐中歸納總結(jié)出7類指標(biāo)34項要素(見表1)來判定城市實施可持續(xù)發(fā)展的“認(rèn)真度”［4］。

可持續(xù)城市倡議中一個最經(jīng)常提到的內(nèi)容就是可持續(xù)指標(biāo)項目［5］?？沙掷m(xù)指標(biāo)包括致力于制定城市如何發(fā)展可持續(xù)的具體措施，建立基準(zhǔn)、目標(biāo)和時間表，并定期評估進展情況以實現(xiàn)這些改進。有時，這些指標(biāo)項目是由市政府制定的，如俄勒岡州波特蘭通常是由規(guī)劃機構(gòu)制定，而有時是由獨立的非盈利性機構(gòu)制定，如華盛頓的奧林匹亞。在一些城市，如美國的西雅圖，這些項目是在一個非營利性機構(gòu)或多個城市機構(gòu)的共同努力下完成的。該指數(shù)側(cè)重于這些項目的三個方面:①是否有這樣的城市項目;②如果有的話，過去五年內(nèi)該項目是否已發(fā)表了一份進度報告;如果是的話，③該指標(biāo)項目是否包含一個明確的“行動計劃”描述將采取的步驟以在理想的時期內(nèi)實現(xiàn)具體目標(biāo)。

第二類活動的重點是城市實施“精明增長”計劃或政策［6］。精明增長(smart growth)是指任何一系列的擴張計劃，旨在保證經(jīng)濟發(fā)展和人口增長的同時以期最大限度地減少其對物質(zhì)環(huán)境的影響。這里的重點是:④城市是否通過發(fā)展生態(tài)工業(yè)園區(qū)進行城市發(fā)展的管理;⑤城市是否已決定進行集群或有目標(biāo)的經(jīng)濟發(fā)展;⑥城市是否已建立一個或多個生態(tài)鄉(xiāng)村;⑦城市是否進行棕色土地開發(fā)。

可持續(xù)發(fā)展問題的核心是土地使用規(guī)劃和使用分區(qū)的問題。許多城市正在逐漸致力于使用分區(qū)規(guī)劃來管理城市的成長，核心是對使用某種土地用途的管制是否是一個實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效機制。這里的重點是⑧城市是否進行全面的土地利用總體規(guī)劃，以明確界定生態(tài)環(huán)境保護的敏感區(qū)域;⑨城市是否使用分區(qū)規(guī)劃作為一種影響其發(fā)展方向的機制，例如城市的區(qū)劃條例是否建立了生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū);⑩城市是否試圖利用當(dāng)?shù)氐亩愂摘剟畲胧┗蚱渌鹑诩畲胧┤鐪p免學(xué)費來影響環(huán)境敏感地區(qū)的發(fā)展。

表1 認(rèn)真對待可持續(xù)發(fā)展城市的判斷要素

作為精明增長努力和生態(tài)環(huán)境敏感土地使用規(guī)劃延伸的一部分，交通規(guī)劃也成為可持續(xù)城市“認(rèn)真度”的一個重要組成部分［7］。雖然可持續(xù)公共交通規(guī)劃的大部分內(nèi)容都反映在精明增長的“組團發(fā)展”內(nèi)容中，但還包括其他的因素。在最簡單的情況下，城市可經(jīng)營自己的公共交通系統(tǒng)(公共汽車或地鐵)，并鼓勵更多的市民選擇使用這些交通工具。這里的重點是城市是否:(11)規(guī)劃和經(jīng)營自己的城市內(nèi)部軌道交通系統(tǒng);(12)限制市中心車位(獎勵市民尋求個人汽車以外的運輸工具);(13)確定了合乘(拼車)計劃項目，包括在地方道路使用共乘車道;(14)構(gòu)建了車輛使用替代燃料計劃(如天然氣，丙烷，或電動混合動力車輛);(15)設(shè)有自行車騎乘計劃，并確定自行車道和人行道。

可持續(xù)發(fā)展要求明確關(guān)注污染的整治、減少和預(yù)防等問題［8］。重點是城市是否有計劃地致力于:(16)家庭固體廢棄物的回收利用;(17)工業(yè)或商業(yè)固體廢物的回收利用;(18)有害廢物的回收利用;(19)減少空氣污染，例如揮發(fā)性有機化合物的減少程序;(20)城市購買再生產(chǎn)品;(21)超級巨額資金清理點項目;(22)石棉削減;(23)含鉛漆削減。

能源和資源的節(jié)約與保護指標(biāo)通常定義為這樣的項目:要么減少能源或資源消耗，要么改變能源消耗的形式以擺脫化石燃料的使用而轉(zhuǎn)向發(fā)展可再生能源。許多城市已制定“綠色建筑”計劃，以協(xié)助開發(fā)人員解決能源效益建筑設(shè)計與施工的技術(shù)問題。在一些城市，如博爾德，新的建設(shè)計劃必須包括具體的綠色建筑的各個要素，以便獲得建筑許可。這里的重點是城市是否有:(24)綠色建筑計劃(無論是自愿的或強制性);(24)市政府率先使用可再生能源項目;(26)綠色建筑倡議以外的其他任何類型的節(jié)能項目;(27)提供給消費者的替代能源。如在得克薩斯州的奧斯汀，和加利福尼亞的圣莫尼卡為住宅消費者提供購買來自可再生能源的電能(太陽能，風(fēng)能，沼氣等);(28)建立任何一個關(guān)于水資源保護的倡議。

雖然大多數(shù)關(guān)于可持續(xù)城市的討論很少強調(diào)組織、行政和管理問題，但是在城市努力的重要性方面，這些問題正逐漸被視為重要因素［9］。一般情況下，一個城市提出可持續(xù)發(fā)展倡議容易，但在實施過程中，由于可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任人不明確或者比較分散，就使得可持續(xù)發(fā)展大打折扣，城市可持續(xù)發(fā)展甚至讓位或服從于其他一些行政目標(biāo)。例如美國波士頓，負(fù)責(zé)可持續(xù)發(fā)展的工作人員曾感嘆他們的市長參與較少，以至于把這些城市可持續(xù)發(fā)展得分低的原因歸咎于此。因此，這類指標(biāo)的重點是城市:(29)是否有一個單一的政府或非營利性組織負(fù)責(zé)執(zhí)行該計劃;(30)是否已使可持續(xù)發(fā)展成為其整體綜合治理規(guī)劃的一部分;(31)市議會或規(guī)劃委員會的成員是否參與其中;(32)在倡議的審議和發(fā)展中是否涉及市長或首席執(zhí)行干事(如城市經(jīng)理);(33)是否通過具體的企業(yè)或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人參與，或通過當(dāng)?shù)厣虝婕暗缴虡I(yè)界;(34)是否能保證廣大公眾參與城市或社區(qū)管理。如參與公共項目聽證會、城市或社區(qū)“愿景規(guī)劃”等，是否讓公眾參與現(xiàn)有的社區(qū)協(xié)會和組織。

這34個要素累加可以得到一個單一的指數(shù)，代表在每個城市實施的項目類別的總數(shù)。該指數(shù)僅僅側(cè)重于在城市實施的項目類別要素，它假定在認(rèn)真對待可持續(xù)發(fā)展中，每個要素都是同樣的重要?；蛟S有人會說，這些要素并不是同樣的重要，有些遠(yuǎn)遠(yuǎn)比其他要素更重要。例如，一個在全面規(guī)劃范疇內(nèi)追求可持續(xù)發(fā)展的城市，其對待可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)真程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一個設(shè)立了固體廢物回收計劃的城市。然而事實上，至少在它們使城市更具可持續(xù)性的的總體貢獻(xiàn)方面，沒有辦法知道如何將這些要素加權(quán)。在未來的某一時刻，我們也許能夠確定在促進更加可持續(xù)發(fā)展方面相對重要的元素，但在產(chǎn)生更好的直接測量可持續(xù)發(fā)展的數(shù)據(jù)前，或許暫時沒有辦法權(quán)衡指數(shù)的權(quán)重。

2 美國部分城市實施可持續(xù)發(fā)展認(rèn)真程度的評判

對于一個特定的城市，計算指數(shù)值理論上可以從0到34，雖然在受檢的24個城市中，一個開展了可持續(xù)發(fā)展倡議的城市得到0分是極不可能出現(xiàn)的。如表2，城市的實際指數(shù)值介于密爾沃基的6分至西雅圖的30分。平均指數(shù)評分是16.6分，標(biāo)準(zhǔn)差為7.2。顯然，項目的一些要素較于其他要素似乎更易實現(xiàn)。其中一個要素固體廢物的回收利用是所有24個城市都擁有的。另一個要素水源保護程序是存在于23個城市中的。另一方面，在發(fā)展生態(tài)村莊、巷道車庫及共乘車道運營計劃方面均只有3個城市達(dá)標(biāo)。

如前所述，這些得分雖然不能完全說明問題，但至少說明了城市間的相對排名。有一些得分高的城市，從西雅圖(指數(shù)評分為30)，到舊金山(23分)，其中還包括斯科茨代爾、圣何塞、博爾德、圣莫尼卡市和波特蘭開拓者，這些名列前茅的城市也許明顯比其他城市更加追求可持續(xù)發(fā)展。第二個分組，從坦帕到波士頓，分?jǐn)?shù)分別由14至19，如波士頓和馬薩諸塞州劍橋市、田納西州、得克薩斯州的奧斯汀市、佛羅里達(dá)州的杰克遜維爾，都相對排名靠前。第三個分組，從密爾沃基到奧蘭多，分?jǐn)?shù)分別從6至11，明顯是由不認(rèn)真對待可持續(xù)發(fā)展的城市所組成。

這些排名不僅有助于區(qū)分不同的城市，而且還可以利用它們來判斷為什么一些城市比其他城市更加認(rèn)真的對待可持續(xù)發(fā)展。排名揭示了許多問題，如何解釋這種變化?如果可持續(xù)發(fā)展被視為一種進步的政策，那么發(fā)現(xiàn)舊金山、西雅圖、圣莫尼卡市和波特蘭高居名單之上就不會特別令人吃驚了。然而表2表明:①并非所有進步的城市都是名列前茅;②并非所有高居榜首的都是特別進步的城市。因此，這就提出了各種問題，還有什么其他的要素可以解釋這種變化?是否有一些特征是排名靠前的城市所獨有的?

表2 美國24個城市可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真程度”評判得分［4］

3 城市認(rèn)真對待可持續(xù)發(fā)展的思考

我們怎樣才能知道一個城市是否認(rèn)真對待可持續(xù)發(fā)展?我們觀察一個城市時，能否作出它比另一個城市更加認(rèn)真對待可持續(xù)發(fā)展的判斷?鑒于一些以城市自身為基礎(chǔ)的倡議，已制定的一系列的指標(biāo)、概念本身的多層面，以及不同的程序來制定指標(biāo)，這看起來似乎是不可逾越的任務(wù)。然而，如果需要在城市之間作比較以觀察是否可以從它們的經(jīng)驗教訓(xùn)中學(xué)到什么，特別是在試圖確定為什么有些城市比其他城市更加認(rèn)真對待可持續(xù)發(fā)展時，這是必須要做的。

可持續(xù)指標(biāo)倡議提供了這樣一個草案:當(dāng)一個城市想要認(rèn)真對可待續(xù)發(fā)展時，它應(yīng)該采取什么樣的行動。首先，已經(jīng)經(jīng)歷了制定可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)的城市，憑借這一行動本身，看起來是認(rèn)真對待了可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)指標(biāo)舉措是否包括全面的戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容，這些城市還可以再被細(xì)分。例如，一個涵蓋了政府的具體行動以實現(xiàn)具體目標(biāo)的城市，或許可以說，相對于沒有這樣做的城市，它更加認(rèn)真對待了可持續(xù)發(fā)展。但這是否意味著，任何制定了一項可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)倡議的城市，與沒有制定倡議的城市相比都更加認(rèn)真的對待了可持續(xù)發(fā)展呢?雖然這是可能的，假設(shè)一個城市付出了巨大的努力以變得可持續(xù)性，但卻沒有使這些努力成為一個更大的、明確的可持續(xù)性社區(qū)項目的一部分。雖然這種情況較為罕見，但可以想象，一個城市的可持續(xù)性發(fā)展的努力完全與市政府及其機構(gòu)的日常運作相結(jié)合。因此，沒有計劃卻勝似有計劃。也許最直接的例子是俄勒岡州波特蘭市，這個城市的規(guī)劃部在全面綜合的可持續(xù)發(fā)展的理念下工作。乍看之下，波特蘭本身似乎沒有一個可持續(xù)發(fā)展的計劃。但在進一步的調(diào)查中，幾乎社會和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的每一個部分都滲透著可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)于可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”指標(biāo)項目的構(gòu)成內(nèi)容方面確實存在重大分歧。一種觀點認(rèn)為城市可持續(xù)發(fā)展涉及許多技術(shù)問題，尤其是環(huán)境方面的。按照這種觀點，制定指標(biāo)的程序必須由一個專業(yè)的企業(yè)牽頭，這個企業(yè)由技術(shù)專業(yè)知識的專家組成，這些專家知道什么是應(yīng)該衡量的和如何最好的衡量。另一種觀點認(rèn)為，這一進程必須由居民和社區(qū)驅(qū)動，尤為重要的是反映城市人們的想法。為提倡這種觀點，可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)設(shè)計完全是社會價值驅(qū)動的社會行為，而不是環(huán)境質(zhì)量作為重要組成部分的純技術(shù)的客觀定量的措施。

盡管如此，問題仍然存在:一個城市的可持續(xù)發(fā)展倡議的內(nèi)容是否在達(dá)到結(jié)果時反映了認(rèn)真程度的更高水平?上述所列每項元素對倡議的認(rèn)真程度均作出了貢獻(xiàn)。在世界上最好的倡議中，我們希望能夠?qū)⒆罱K權(quán)重分配到每個重要的元素中。但是還沒有任何可接受的方法來這樣做。為了實現(xiàn)這項分析的目的，表2中的判斷代表城市努力的合理假設(shè)。每個元素在創(chuàng)造一個認(rèn)真的可持續(xù)發(fā)展倡議中發(fā)揮的作用，以及對這些作用的合理性判斷，有待進一步展開研究。

一個在這次討論中被忽略的但又很重要的領(lǐng)域就是地方政府預(yù)算。有人可能會說，除非城市愿意為其可持續(xù)倡議提供大量的資金，那么，企業(yè)將注定會參與其中。也許更重要的是，關(guān)于一個花費較多的資金在與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)活動上的城市，是否就比一個花費較少資金的城市更加認(rèn)真對待了可持續(xù)發(fā)展的爭議仍然會產(chǎn)生?，F(xiàn)實的問題是比較城市間的預(yù)算來判斷城市可持續(xù)“認(rèn)真度”是非常困難的行為。在政府的普查中，美國人口普查局沒有設(shè)立一個標(biāo)準(zhǔn)化的方法用來觀察用于可持續(xù)發(fā)展活動的確定金額。事實上，由于在城市已列入預(yù)算的收入或支出中，大多數(shù)城市所使用的標(biāo)準(zhǔn)線性項目預(yù)算往往無法確定與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)項目和活動的金額。正是由于這個原因，關(guān)于可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”的評估選擇了直接側(cè)重于被界定為公共政策問題的項目、政策和活動。通過把重點放在這些領(lǐng)域，這方面的努力就可以描繪出一個城市如何認(rèn)真對待可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖。

最后一個需要考慮但最終未列入的領(lǐng)域側(cè)重于城市是否擁有以下政策或計劃，它們旨在減少對常常被視為流域污染源的化肥和農(nóng)藥的使用。這種預(yù)防和減少污染的因素并不包括在此，因為關(guān)于24個城市確切的行動信息很難獲得。即使有了這些疏漏，由此產(chǎn)生的指標(biāo)為城市認(rèn)真實施可持續(xù)發(fā)展仍然提供了較為客觀合理的評估。

4 對我國城市實施可持續(xù)發(fā)展”認(rèn)真度”測度的啟示

4.1 充分認(rèn)識我國城市實施可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”研究和檢測的重要性

隨著我國城市化進程的快速發(fā)展，城市外延型擴張的速度很快，但城市內(nèi)涵型建設(shè)嚴(yán)重滯后，突出表現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理手段跟不上快速城市化的步伐，造成眾多大城市交通擁堵，一遇大雨，城市排洪泄洪不暢，大量耕地資源浪費;與此同時，城市化和工業(yè)化帶來嚴(yán)重的污染問題，2012年底至2013年初霧霾長時間籠罩我國東中部地區(qū)，給人們的生產(chǎn)、生活、出行和健康等帶來了較大影響。隨著我國發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和資源節(jié)約、環(huán)境友好社會的建設(shè)，尤其是生態(tài)文明建設(shè)列入重要議事日程，城市可持續(xù)發(fā)展必須動真格的，要落實在具體的行動上。

4.2 盡快構(gòu)建符合我國實際的城市可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”測定要素

中國學(xué)者對可城市和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展做了大量研究，但總的看來，其核心和側(cè)重點主要放在社會經(jīng)濟的發(fā)展測度上，只是兼顧了環(huán)境因素，對城市發(fā)展過程中一些具體項目或要素考慮較少，并且指標(biāo)設(shè)計過于抽象，掩蓋了許多影響城市可持續(xù)發(fā)展的局部的、細(xì)節(jié)性的問題。當(dāng)然，中國城市有自己的實際情況和所處發(fā)展階段，不能照抄照搬國外的判定指標(biāo)，可以分階段制訂判定標(biāo)準(zhǔn)，但制定的城市可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”測定的標(biāo)準(zhǔn)必須切實可行，關(guān)鍵是把握好以下原則:一是要結(jié)合中國實際;二是指標(biāo)要具體;三是要容易測度。譬如，城市對廢棄電子產(chǎn)品、廢棄電池的回收利用、對節(jié)能燈的推廣及回收、空氣污染的治理計劃、城市道路擁堵減輕程度(拼車道設(shè)置)、綠色建筑推廣與普及、可替代能源的使用及比例、舊建筑拆遷要求與規(guī)范、新建筑玻璃幕墻使用限制、景觀照明的節(jié)約與環(huán)境保護等等。只有指標(biāo)具體、細(xì)化，才能保證城市認(rèn)真嚴(yán)肅地執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展計劃。

4.3 強化城市可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”的監(jiān)督和管理

城市可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”判定指標(biāo)制定頒布以后，關(guān)鍵是落實和管理，這就要求各級政府要把我國城市可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”監(jiān)督看作涉及民生的大事來抓，城市可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”監(jiān)督管理涉及發(fā)改委、規(guī)劃、環(huán)保、土地、工信、住建等眾多職能部門，要求各部門相互協(xié)調(diào)與配合。并把城市可持續(xù)發(fā)展“認(rèn)真度”的考核與地方官員的政績掛鉤，確保我國城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的認(rèn)真實施。

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On Evaluation of Seriousness of the American Cities Sustainable Development and Enlightenment to China

LIU Rong-zeng1，2
(1.Department of Management，Xinxiang Medical University，Xinxiang Henan 453003，China;2.Institute of Regional Economics，Zhengzhou University，Zhengzhou Henan 450001，China)

The paper systematically summarizes seven categories of indicator about the American cities taking sustainable development，including sustainable indicators project，“smart growth”measures，plans and policies of land utilization programs，programs and policies of transportation planning，efforts of preventing and reducing the pollution，the using and protecting efficiency，administration，management，coordination and governance of energy and resources，and 34 sub － items.With these indicators，the order of seriousness degree of 24 urbans’sustainable development in U.S.has been given.At last，from the aspects of necessity，evaluation indicators and strengthening the supervision and management of China urban sustainable development seriousness，some valuable factors have been proposed and analyzed.

urban sustainable development;degree of seriousness;American cities;enlightenment

F291.1

A

1002－2104(2013)05專－0023－05

2012-10-15

劉榮增，博士，教授，主要研究方向為城市與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

國家社會科學(xué)基金項目“加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與城市增長管理協(xié)動機理研究”(編號:11BJL001)。

(編輯:徐天祥)