遲福林 中國（海南）改革發(fā)展研究院院長

2010年3月17日，幾名剛到上海浦東陸家嘴的農(nóng)民工，在尋找自己打工的建設(shè)工地。

在內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化的特定背景下，未來5至10年，支撐中國發(fā)展轉(zhuǎn)型的機(jī)遇和動(dòng)力何在?我的看法是，由于城鎮(zhèn)化，尤其是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間巨大，未來十年中國經(jīng)濟(jì)仍將處于上升通道。以人口城鎮(zhèn)化為支撐，加快消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，充分釋放國內(nèi)巨大的需求潛力，尤其是消費(fèi)需求潛力，將形成中國未來5至10年轉(zhuǎn)型發(fā)展的突出優(yōu)勢(shì)和主要?jiǎng)恿?。由此，中國將走出一條公平可持續(xù)發(fā)展的新路。

城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含巨大內(nèi)需潛力

從國際經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)城鎮(zhèn)化率為30%至70%時(shí)，城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展階段。按城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)，2011年中國的城鎮(zhèn)化率為51.3%，正處于加速發(fā)展的區(qū)間。未來十年，中國城鎮(zhèn)化不僅有很大的成長空間，并且還會(huì)迎來較快的發(fā)展速度。如果以年均1%至1.2%的速率推進(jìn)，到2020年中國的城鎮(zhèn)化率將提高到60%以上。

但51.3%的城鎮(zhèn)化率是按照城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)的，這其中還包含了1.6億農(nóng)民工。按戶籍計(jì)算，中國人口城鎮(zhèn)化率則只有35%左右，遠(yuǎn)低于52%的世界平均水平。即使年均增長1.2個(gè)百分點(diǎn)，十年后中國人口城鎮(zhèn)化率也只有47%，與目前的世界平均水平仍有一定差距。

考慮到十年后中國的發(fā)展前景，人口城鎮(zhèn)化率的合理區(qū)間應(yīng)不低于50%。也就是說，未來十年中國人口城鎮(zhèn)化率的年均增長率應(yīng)為1.5個(gè)百分點(diǎn)左右。從現(xiàn)實(shí)情況看，只要以農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)的相關(guān)改革到位，2020年達(dá)到50%以上的人口城鎮(zhèn)化水平是有可能的。

按年均增長1.2個(gè)百分點(diǎn)計(jì)算，未來十年將有兩億農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，加上現(xiàn)有的1.6億農(nóng)民工，新增城鎮(zhèn)人口約四億。按較低口徑，農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計(jì)算，能夠增加40萬億元的投資需求。從消費(fèi)需求看，2011年城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民人均消費(fèi)比為3.3:1，農(nóng)村勞動(dòng)力及人口合理轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，其收入與消費(fèi)必然會(huì)明顯增加。

可以說，加快推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以城鎮(zhèn)化為主要載體擴(kuò)大內(nèi)需，充分釋放城鎮(zhèn)化的需求潛力，是中國走向公平可持續(xù)發(fā)展的立足點(diǎn)和戰(zhàn)略重點(diǎn)。

以人口城鎮(zhèn)化促進(jìn)投資轉(zhuǎn)型

以擴(kuò)大消費(fèi)促進(jìn)投資轉(zhuǎn)型。消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，不僅在于能夠直接拉動(dòng)增長，帶動(dòng)投資增長，而且能夠引導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。從短期看，消費(fèi)是一個(gè)慢變量，投資對(duì)穩(wěn)增長是至關(guān)重要的，穩(wěn)增長確實(shí)需要穩(wěn)投資。從中長期看，消費(fèi)才是投資的根本目的，投資要有效地轉(zhuǎn)化為消費(fèi)，才能形成有效投資，并成為內(nèi)在的增長動(dòng)力。

盡快改變投資結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，適應(yīng)全社會(huì)消費(fèi)需求的大趨勢(shì)，需要盡快改變投資結(jié)構(gòu)。首先，要加大公益性項(xiàng)目的投資。適應(yīng)中國進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代公共需求全面快速增長的基本趨勢(shì)，把投資的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資上，將會(huì)起到多方面的積極效果：能夠切實(shí)推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程;能夠提振國內(nèi)消費(fèi)預(yù)期;能夠有效縮小城鄉(xiāng)差距和化解社會(huì)矛盾。

其次，要加大消費(fèi)供給能力的投資。由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的滯后，許多發(fā)展型消費(fèi)需求并不能得到有效滿足。例如，未來五年，隨著文化需求的增長，中國文化產(chǎn)業(yè)增加值有可能從目前的3%上升至5%，預(yù)計(jì)需要四萬億元的投資。如果能夠加大文化產(chǎn)業(yè)的投資，不僅可以將潛在的文化消費(fèi)需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)增長，還有望在加快服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面取得重要突破。

優(yōu)化投資來源。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，投資的可持續(xù)取決于社會(huì)資本是否成為投資的主體。只有社會(huì)資本的投資占大頭，經(jīng)濟(jì)才有活力，投資才可持續(xù)。當(dāng)前的突出問題在于，政府與國有企業(yè)的投資增長過快，民營資本的投資明顯不足。穩(wěn)增長的首要條件是社會(huì)資本有穩(wěn)定的投資信心。盡管實(shí)踐中有一定的推進(jìn)，但由于壟斷行業(yè)改革的滯后，社會(huì)資本進(jìn)入公益性領(lǐng)域和壟斷性行業(yè)尚未有實(shí)質(zhì)性破題。從具體情況來看，當(dāng)前民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙既有“政策玻璃門”的障礙，更有“利益玻璃門”的阻力。壟斷行業(yè)的改革不盡快破題，民營資本的進(jìn)入是很困難的。

關(guān)鍵是城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新

中國不盡快解決農(nóng)民工市民化問題，將來所付出的代價(jià)恐怕遠(yuǎn)大于所謂的財(cái)政成本。

盡快“讓農(nóng)民工成為歷史”。從總體上看，這不是個(gè)財(cái)力問題。關(guān)鍵在于中央層面的決心和政策與體制的突破。用三年左右的時(shí)間即可在全國范圍內(nèi)基本上使有條件的農(nóng)民工市民化。中國不盡快解決農(nóng)民工市民化問題，將來所付出的代價(jià)恐怕遠(yuǎn)大于所謂的財(cái)政成本。從多方面看，“十二五”初步解決有條件農(nóng)民工市民化的時(shí)機(jī)成熟、條件具備，且有望近一兩年在發(fā)達(dá)地區(qū)率先取得突破。

放開城鄉(xiāng)二元的戶籍限制。可以分三步放開戶籍限制：一至兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)中小城鎮(zhèn)戶籍制度全面放開，同時(shí)加大中小城鎮(zhèn)的財(cái)政、金融、用地等支持力度，公共資源配置要更多地向小城鎮(zhèn)傾斜，為小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和外來人口就業(yè)定居創(chuàng)造條件；三至五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)大城市和特大城市戶籍制度基本放開，東部沿海城市可以率先推進(jìn)；八年內(nèi)把城市戶口、農(nóng)村戶口、農(nóng)民“暫住證”等統(tǒng)一為“居住證”，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口在全國范圍內(nèi)的自由流動(dòng)和統(tǒng)一管理。

統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度一體化。一方面要盡快剝離土地的社會(huì)保障功能，尤其是在農(nóng)村土地得不到物權(quán)保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農(nóng)民工以放棄土地權(quán)利為代價(jià)來獲得城市基本公共服務(wù)；另一方面要切實(shí)保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下，建立完善的農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。

逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口政策。目前的人口生育政策跟城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相匹配，造成了城鄉(xiāng)居民生育權(quán)利的不平等，制約了城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，并帶來了老齡化等人口問題。適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)，從改善人口結(jié)構(gòu)和提高人口素質(zhì)的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，加快人口政策轉(zhuǎn)型，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。

推進(jìn)財(cái)稅體制改革。地方政府過度依賴土地財(cái)政收入推動(dòng)城鎮(zhèn)化，既存在較高的風(fēng)險(xiǎn)，也非長久之計(jì)。關(guān)鍵在于深化財(cái)稅體制改革，理順中央與地方公共服務(wù)職責(zé)和財(cái)政分配關(guān)系，加快構(gòu)建有利于人口城鎮(zhèn)化的財(cái)稅體制和多元化的投融資體制。

加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理體制改革。城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會(huì)的基本單元，對(duì)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、縮小城鄉(xiāng)差別、提高廣大農(nóng)民生活質(zhì)量和文明程度都具有重要意義。為此，應(yīng)強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，完善城鄉(xiāng)社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)，不斷提高社會(huì)管理水平，逐步把社區(qū)建設(shè)成為城鄉(xiāng)社會(huì)管理制度對(duì)接的平臺(tái)。

調(diào)整行政區(qū)域體制。改革開放以來，各級(jí)政府推動(dòng)各自行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自成體系、相對(duì)獨(dú)立。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，基本也是在各自的行政區(qū)內(nèi)配置資源，各自推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

隨著中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化蓬勃發(fā)展，城市與城市之間的經(jīng)濟(jì)合作、經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合在加快。但由于原有行政區(qū)劃體制，城市群之間形成了難以逾越的行政壁壘，不利于城市之間的要素流動(dòng)與資源整合。因此，需要盡快打破現(xiàn)行行政體制束縛和行政區(qū)劃壁壘，摒除行政主導(dǎo)下的資源配置方式，充分發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢(shì)，使城市化按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求推進(jìn)。

推進(jìn)行政體制改革。中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，行政力量和經(jīng)濟(jì)力量的推動(dòng)作用都十分重要。面對(duì)以往行政主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的矛盾問題，應(yīng)在有效發(fā)揮行政力量的同時(shí)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大趨勢(shì)，走經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

未來十年，是中國轉(zhuǎn)型發(fā)展具有歷史性意義的關(guān)鍵時(shí)期。以人口城鎮(zhèn)化為支撐，走向公平可持續(xù)，是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中二次轉(zhuǎn)型與改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。把握城鎮(zhèn)化帶來的歷史機(jī)遇，需要在轉(zhuǎn)型上取得共識(shí)，更需要在改革上取得共識(shí)：第一，堅(jiān)持消費(fèi)主導(dǎo)，把推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、釋放13億人的消費(fèi)需求作為最大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整;第二，堅(jiān)持民富優(yōu)先，使城鎮(zhèn)化真正承載起擴(kuò)大中等收入群體的重要功能，形成以中等收入群體為主的社會(huì)結(jié)構(gòu);第三，堅(jiān)持綠色增長，推動(dòng)綠色城鎮(zhèn)化;第四，堅(jiān)持市場主導(dǎo)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本力量推進(jìn)城鎮(zhèn)化;第五，加快政府轉(zhuǎn)型，以公共服務(wù)為中心轉(zhuǎn)變政府職能，使政府能夠有效地履行公共職責(zé)。