□白夏平

PPP模式在高職院校的應用探析

□白夏平

PPP模式是公共部門與私人企業(yè)長期相互合作的一種新型融資模式，結合高職院校實際情況，借鑒國外PPP模式及該模式在我國基礎設施領域建設的實踐經驗,對我國高職院校引用該模式進行了探析。

PPP模式；高職院校；項目融資

PPP(Public–Private-Partnership)模式即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)以某個項目為基礎而形成的長期相互合作關系的融資模式。在這種合作中各參與主體是以“共贏”或“多贏”為理念，以融資項目為載體，以利益為紐帶的戰(zhàn)略聯盟，實際運營中他們之間會相互協(xié)調、相互合作、共擔責任，盡管結果不能達到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實現了社會效益最大化，很顯然這種模式是我國高職院校融資的一種有效模式。

一、PPP融資模式應用于高職院校的現實意義

（一）促使政府角色轉換，減輕財政負擔

政府由過去在高職院校建設中的資金提供者角色，轉換成與私營企業(yè)合作，扮演公共服務中的監(jiān)督、指導與服務者的角色。為此，政府必須先要進行教育管理制度與教育投融資體制的改革與創(chuàng)新。隨著這一角色的轉變，既減輕了政府的財政預算壓力，同時也保證了項目質量。

（二）PPP模式是一種戰(zhàn)略合作關系，風險分配合理

PPP模式最大的特點就是項目的投資者、經營者和政府或所屬機構之間的協(xié)同經營、長期合作[1]。私人企業(yè)在項目的前期就參與進來，和高職院校共同負責完成項目的識別、可行性研究、建設、融資等階段，并隨著項目的具體情況來劃分合作各方之間的權利義務，形成責任和風險共擔。另外政府分擔風險的行為降低了投資者和經營者的風險，融資難度的減小使得融資成功的可能性提高了。

（三）使投資主體多元化，防范債務危機

高職院校是非營利性的事業(yè)撥款單位，其投資是以政府財政性投入為主，近年來隨著國家對高職教育的重視和政策引導，高職教育規(guī)模迅猛擴張，盡管隨著國家GDP的增長預算內教育經費在逐年增加，但仍然不能滿足高職院?？焖贁U建需要的資金，銀行貸款建設的實踐中，使得許多學校背上了沉重的債務負擔。教育領域的投融資改革就是要開創(chuàng)多元化的教育投資渠道,吸引更多的投資主體[2]，PPP模式引入高職院校是一種新的融資嘗試，在避開債務危機的同時解決了高職院校建設中的資金缺口。

（四）有利于控制成本、強化管理

民營資本進入高職教育領域育帶來資金的同時也引入了市場機制，它可以利用私人企業(yè)的先進技術和管理經驗，控制項目的建設和運營成本，創(chuàng)新高職院校的管理水平，提高運行效率，實現政府部門和私人部門優(yōu)勢互補，產生“協(xié)同效應”（Synergy Effects），為高職教育的進一步發(fā)展和教育創(chuàng)新打下了基礎。

二、民間資本利用PPP融資模式投資高職教育的可行性

（一）有利的政策支持

民間資本利用PPP模式投資高職教育的實質是社會力量參與高職教育。2002年國家出臺了《民辦教育法》及實施條例，鼓勵社會力量投資教育，為民間資金進入教育領域提供了明確的法律律依據。隨后各地方政府也紛紛出臺優(yōu)惠政策，放寬門檻，吸引民間資金投資高職教育領域。2005年國務院頒布的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營非公有制經濟發(fā)展的若干意見》打破堅冰，為民營資本進入公共基礎設施建設定下旋律。2010年5月13日，國務院出臺的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，進一步為民間資本營造更廣闊的市場空間。2009年初溫家寶總理在國家科技領導小組會議上的講話中也確表示：非常贊同教育資金的多樣化來源，在全社會崇文重教要利用全社會的資源，可以把這項工作列入規(guī)劃等等。這些政策的傾向為PPP模式在我國高職院校的運用提供了有利的政策保證。

（二）高職院校自身的融資需求

隨著高職教育規(guī)模的不斷擴大，單靠國家財政性投入已很難滿足發(fā)展的要求，許多高職院校也曾大膽嘗試銀行貸款、社會捐贈等方式進行融資，但由于制度建設問題或辦學質量問題，使得社會捐贈資金比重小又不穩(wěn)定，而銀行貸款確實在一段時間成為高職院校融資的有效途徑，然而隨著高職院校的盲目建設擴張，財務風險也迅速升高，接踵而來的是巨額的債務危機。連鎖反應，銀行為降低風險不得不采取收緊政策,許多高職院校因此出現了嚴重的資金缺口,辦學計劃出現困境，而這一且最終可能導致政府為此而買單。亟需引進一種新的融資模式，借助社會資金，建立政府、高職院校和社會投資主體的合作關系來解決這一問題。

（三）有充足的民間資本和投資愿望

截至2010年3月底，全國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款715020.29億元(數據來源：2010年3月份金融機構人民幣信貸收支表)，還有未統(tǒng)計出的大量民間信貸資金，高額的居民儲蓄顯示我國存在大量社會閑置資金。據《中國民營經濟發(fā)展報告（2008-2009）》顯示，2008年以來，國際國內宏觀經濟環(huán)境發(fā)生了重大變化，民營經濟的發(fā)展遭遇了嚴重困難和挑戰(zhàn)，仍然呈現了良好的發(fā)展態(tài)勢，2009年第一季度，私營經濟完成稅收14063.9億元，在全部稅收中的比重達到10.25%。另外據統(tǒng)計，中國企業(yè)500強中，民營企業(yè)數量和營業(yè)收入所占比重，已經分別從2003年的13.8%和5.6%,上升到2009年的20.8%和9.2%。不管是大量的民間儲蓄未轉化為投資，還是蓬勃發(fā)展的民營企業(yè)具有參與社會辦學的經濟實力，都為高職院校進行PPP模式融資提供了有力的資金保障。

企業(yè)投資教育是回報社會的行為，可以獲得較高的社會聲譽，產生較好的廣告效應。同時因為近年來我國高職教育發(fā)展迅速，前景較好，又有國家相應的政策支持和稅收優(yōu)惠，企業(yè)投資高職教育同樣可以取得穩(wěn)定可觀的經濟效益。

三、高職院校PPP融資模式分析

PPP融資模式運用于高職院校的建設，絕不是簡單地套用一般基礎設施項目的PPP融資模式，而是該方式延伸使用范圍的再度創(chuàng)新。PPP融資模式結構如圖1所示，該結構中包括三類結構主體：高職院校（公共部門）、私營部門和其他利益相關者（供應商、承包商、運營商、金融機構、咨詢公司等等），這三類利益主體的互動過程就是PPP模式的實現過程[3]。首先由政府或高職院校作為PPP項目發(fā)起人與私營機構合作投資成立項目公司，項目公司既有高職院校的股份又有私營機構的股份，其中高職院校一般采取委托其后勤集團參與融資項目的選定、審批、籌資、建設和經營等；其次是項目公司通過簽訂一系列的合同如圖2所示，集結項目的各利益相關者，通過發(fā)生不同形式、不同程度地互動關系，實現資源整合，滿足項目融資的需要，完成項目的建設和運營；三是根據項目經營者的經濟實力和資金需求量大小，可以選擇一家商業(yè)銀行或多家金融機構組成項目金融機構。

圖1 PPP模式結構圖

圖2 PPP模式中的合同關系

四、PPP融資模式應用于高職院校應注意的問題

（一）創(chuàng)造良好的法律環(huán)境

盡管為了促使項目融資在我國的應用，國家目前已經進行了一些相關法律法規(guī)的出臺或修訂，但更多停留在給民營資金參與公共設施建設的平臺和環(huán)境方面，涉及合同、保證、稅收等方面的較少，使得PPP模式在運行中，許多問題缺乏相應的法律約束和權威指導，如對政府保證方面的問題分析：有些方面的保證本身就缺乏法律的規(guī)定，所以存在立法空白需要新法來填補；有些方面的保證，現存的法律相互之間存在矛盾；有些方面的法律，已經存在較成熟的法律，但現行的法律難于包容這種特殊模式，即如果使用現行的法律，會產生很多問題等等。這種法律法規(guī)體系的不健全，往往導致投資者因過高估計投資風險而影響最終的投資決策，或導致已經投入的項目以流產而告終。創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，完善健全的法律法規(guī)制度是前提。所以更現實的操作仍然急需一部有關PPP模式的法律法規(guī)，并建立政府協(xié)調機制，王守清教授曾說“無論是國有公司還是民營企業(yè)，政府選擇項目法人的標準只有一個——效率”[4]，而創(chuàng)造良好效率的前提是要有良好的法律制度環(huán)境。

（二）建立有效的政府指導與監(jiān)管

高職教育關系國計民生，投資回收期較長，對需要利用PPP模式融資改革的院校，政府要創(chuàng)造相關政策法律環(huán)境的同時，也要進行相應的指導和監(jiān)管，以保證PPP模式順利實施。首先在調動私營部門參與高職教育投資的過程中，一方面選擇操作較容易的高職院校和適宜于該模式的項目，另一方面選擇能夠保證教育投資持續(xù)穩(wěn)定的有經濟實力的企業(yè)；其次成立專門機構來協(xié)調財政，稅務，物價管理等在項目籌資、稅收政策、服務收費標準制定等時涉及的多方政府各部門的關系；第三引進社會監(jiān)督機制，將所有涉及的利益相關方都納入監(jiān)管的范圍，保證各相關方的贏利是在為公益目的服務的原則之下。

（三）協(xié)調項目利益相關者，簽訂周密全面的合同

在PPP融資模式中，利益相關者之間的互動關系存在于項目融資管理的各個階段，他們之間能否協(xié)調是影響項目融資成功的關鍵因素之一，所以一方面對利益相關者管理進行研究分析，做好利益相關者的角色定位、管理機制分析，制定出有效管理策略，在確保項目投資效益的基礎上，實現高職院校、私營部門、政府、金融機構等眾多利益相關者“多贏”的目標；另一方面通過制定周密全面的合同對目前的法律規(guī)定和規(guī)章制度的漏洞進行彌補[5]，如果出現違約事件，仲裁和訴訟等手段就可以予以解決，以保護項目相關利益者各自的權益。

（四）推動高職教育體制創(chuàng)新

我國傳統(tǒng)的高職教育體制中，學校是一個純公共產品，在教育投資方面，政府一方面管的太多，干涉太強，另一方面投資存在的剛性，加之科學投資模式建立的遲緩、政府科學監(jiān)督的缺位，產生信息不對稱、管理錯位等現象非常多，使得學校的運行缺少合理的激勵機制和監(jiān)督約束手段，造成資金不到位和社會投資主體難以進入教育領域的兩難局面，羈絆著高職院校的健康持續(xù)發(fā)展，也制約著PPP模式在高職院校的的運行。推行PPP模式要有良好的體制環(huán)境，教育事業(yè)的投融資體制改革,要與教育體制改革同步進行,以PPP模式推進我國高職院校教育體制創(chuàng)新。首先建立現代高職教育管理體制，實現政校分開，正確劃分政府和學校的責任；其次建立科學合理的激勵約束機制，一方面以吸引和留住優(yōu)秀人才，另一方面吸引社會資金的投入；第三，正確認識公益性和營利性項目對投資的要求，將學校后勤等非教育部門社會化，真正促進學校面向社會和市場辦學；第四，大膽借鑒，仔細論證，積極主動地引入專業(yè)投資機構，嚴格運行PPP模式，為高職院校發(fā)展融入資金。

五、結束語

在高職教育的持續(xù)快速發(fā)展中，民間資本的參與可以有效地引入資金，緩解政府的財政壓力，同時引入市場機制，提高學校設施建設的運行效率，又以此來推進教育體制的改革。作為高職院校融資的一種有效途徑，PPP模式在我國的應用尚不成熟，廣泛推行還存在著很多問題，但隨著理論界的研究和實踐中的逐步完善，必將在高職院校設施建設中得到廣泛推廣。

[1]賈康，孫潔.公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009（10）.

[2]李飛龍.國外基礎教育PPP辦學模式的實踐及啟示[J].外國教育研究，2010（07）.

[3]徐霞，鄭志林，周松.PPP模式下的政府監(jiān)管體制研究[J].建筑經濟，2009（07）.

[4]柯永建，王守清，陳炳泉.激勵私營部門參與基礎設施PPP項目的措施[J].清華大學學報(自然科學版)，2009（09）.

[5]張同功.項目融資模式創(chuàng)新研究[J].中國投資，2010（05）.

白夏平（1975-），女，陜西澄城人，渭南職業(yè)技術學院經濟管理學院副教授，碩士，研究方向為財務管理教學研究。

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1001－7518（2013）30－0028-03

責任編輯 蔡久評