史志剛

(1.北京師范大學地理學與遙感科學學院，北京 100875;2.安徽省水利廳，安徽合肥 230022)

國家水土保持重點建設(shè)工程是我國第一個由國家安排專項資金，在水土流失嚴重的革命老區(qū)和貧困地區(qū)，有計劃、有步驟、集中連片，把水土流失治理與促進農(nóng)民群眾脫貧致富相結(jié)合，開展水土流失綜合治理的重點工程。從1983年開始，重點建設(shè)工程在我國西部和長江上中游的8個省市、42個縣(區(qū))實施，先后安排中央財政補助資金25.4億元，累計治理水土流失4.86萬km2，取得了良好的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益，在我國水土保持生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮了重要的示范和帶動作用。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和水土保持意識的提高，原來的8大片重點建設(shè)工程逐漸擴大到12個省、100個縣(區(qū))。其中，位于湖北、河南、安徽三省交界處的大別山地區(qū)包括36個縣(市、區(qū))，面積6.7萬km2，總?cè)丝? 200多萬人，是全國18個集中連片貧困山區(qū)中僅次于秦嶺大巴山區(qū)的第二大貧困區(qū)［1］，是我國典型的集山區(qū)、庫區(qū)、多省交界區(qū)、革命老區(qū)、貧困區(qū)、水土流失嚴重區(qū)于一體的特殊地區(qū)［2］，當?shù)馗刹咳罕妼λ亮魇е卫淼囊笫制惹校?008年開始被列為國家水土保持重點建設(shè)工程項目區(qū)。

1 項目區(qū)概況

按照集中連片、規(guī)模治理的原則，2008—2012年國家水土保持重點建設(shè)工程安徽省大別山項目區(qū)選定位于大別山南麓的岳西縣潛水和衙前河、潛山縣皖水和大沙河、太湖縣龍灣河，位于北麓的金寨縣桃?guī)X庫區(qū)、霍山縣指封河、舒城縣龍?zhí)逗庸?個項目區(qū)進行實施。大別山項目區(qū)所在位置是我國南北自然地理、氣候、環(huán)境和人文過渡地帶，氣候從北亞熱帶濕潤季風氣候到暖溫帶半濕潤季風氣候均有分布，又具有典型的山地垂直分帶性，地貌類型有中低山和低山丘陵等，年均氣溫為13.0～16.5℃，年降水量1 380.0～1 494.9 mm，年徑流深650～840 mm，輸沙模數(shù)400～2 000 t/(km2·a)，土壤類型有黃棕壤、棕壤、水稻土、山地草甸土等，林草覆蓋率為33.0% ～59.2%。項目區(qū)土地總面積2 252.24 km2，總?cè)丝?7.35萬人，人口密度255 人/km2，2006 年糧食總產(chǎn)量 6 813.45 kg/hm2，人均產(chǎn)糧337 kg，農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)值14.97億元，人均產(chǎn)值2 610元，人均純收入1 562元，均低于安徽省平均水平。項目區(qū)水土流失面積1 291.54 km2，約占安徽省水土流失面積的6.7%，年土壤侵蝕量34.19萬 ～129.33萬t，土壤侵蝕以水力侵蝕為主，屬大別山中低山中度侵蝕區(qū)，基本情況見表1。截至2006年年底，8個項目區(qū)共治理小流域9條，治理水土流失面積14 325.2 hm2，總治理程度約為10%。

2 項目實施情況

根據(jù)水利部下達的2008—2011年治理任務(wù)計劃，2008年安徽省先在潛山、岳西和舒城3個縣啟動了重點建設(shè)工程的試點工作，2009年在項目區(qū)的6個縣全面鋪開。截至2011年年底，累計治理了25條小流域，完成水土流失治理面積 344.3 km2，其中坡改梯1 086.3 hm2、營造水土保持林3 295.2 hm2、種植經(jīng)濟果木林3 706.5 hm2、坡式經(jīng)濟林改造2 279.4 hm2、實施封禁治理24 067.5 hm2(其中疏林補密241 hm2)，完成水土保持總投資10 218萬元，其中中央投資5 500萬元。

表1 大別山項目區(qū)水土流失情況

3 項目實施成效

3.1 水土保持效益

經(jīng)過4年的連續(xù)治理，大別山項目區(qū)共治理水土流失面積344.3 km2，小流域治理程度達80%以上，各項水土保持措施保存率達90%以上，初步形成了比較完善的水土保持綜合防護體系，植被覆蓋率較治理前提高了21%，土壤侵蝕模數(shù)較治理前下降了1 100 t/(km2·a)，減沙率達70%以上。據(jù)調(diào)查，以2009年金寨縣高灣小流域為例，經(jīng)過連續(xù)3年汛期暴雨考驗，各項治理措施保存率達到98%以上，防洪減災(zāi)效果明顯。

項目區(qū)各項水土保持措施發(fā)揮了良好的經(jīng)濟效益，尤其是經(jīng)果林、坡改梯措施表現(xiàn)最為突出。一是糧食產(chǎn)量顯著提高。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，項目區(qū)糧食種植面積和糧食產(chǎn)量明顯提高，按2.1元/kg的收購價計算，1 086.3 hm2水平梯田可增加產(chǎn)值256.6萬元/a。二是林果產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)村經(jīng)濟新的增長點。以2009年金寨縣高灣小流域66.67 hm2優(yōu)質(zhì)白茶茶園為例，2011年采摘春茶2 000 kg，按鮮茶葉200元/kg的收購價計算，僅此一項就創(chuàng)造經(jīng)濟收入40萬元。另外，農(nóng)民在茶園內(nèi)套種的花生年產(chǎn)量有2 250 kg，經(jīng)濟效益也十分可觀。三是調(diào)整了農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改廣種薄收為少種高產(chǎn)多收。在項目實施過程中，通過建設(shè)基本農(nóng)田，使坡耕地面積大大減少，基本農(nóng)田、林地和草地面積明顯增加，土地利用結(jié)構(gòu)趨于合理。同時，以市場為導(dǎo)向，發(fā)揮本地資源優(yōu)勢，調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展當?shù)剡m生的油茶、茶葉、板栗等經(jīng)果林木，使單位面積土地產(chǎn)出明顯提高。

項目區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件明顯改善。一是增加了農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)機會，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)技能和管理水平。比如在經(jīng)果林建設(shè)中，果品貯運、木材生產(chǎn)與加工等項目為規(guī)劃治理區(qū)農(nóng)村剩余勞動力提供了更多的就業(yè)機會。另外，在項目實施過程中，有些農(nóng)民接受了農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)培訓，通過他們的“傳、幫、帶”，營造了廣泛應(yīng)用農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的氛圍，并逐漸影響周邊地區(qū)，對于提高農(nóng)民的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意識起到了典型引路和示范推廣作用。二是推動了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。經(jīng)過治理，項目區(qū)許多地方基本上達到了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設(shè)標準。

3.2 示范引導(dǎo)作用

總結(jié)并充分發(fā)揮水土保持治理工程的示范作用是實施重點建設(shè)工程的目的之一，大別山項目區(qū)在規(guī)劃和實施過程中十分重視水土保持項目的示范作用，通過4年來的工程實施和總結(jié)推廣，在水土流失治理模式、科技示范園建設(shè)、生態(tài)旅游、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民致富等方面起到了較好的示范作用，推動了區(qū)域及周邊農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。例如，潛山縣查沖水土保持生態(tài)園圍繞坡改梯、經(jīng)果林、畜禽養(yǎng)殖和生態(tài)旅游觀光等項目建設(shè)，采取以農(nóng)戶為主體“生態(tài)園+生態(tài)戶”的發(fā)展模式，栽種了美國布朗李、凱特杏、山東大雪棗、中華壽桃、烏克蘭櫻桃等名貴水果，養(yǎng)殖了山地草雞、大白鵝和多種淡水魚，形成了“春有花、夏有蔭、秋有果、冬有青”的生態(tài)環(huán)境，也促進了生態(tài)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為群眾開辟了一條致富路。園區(qū)設(shè)置了有關(guān)水土保持知識、設(shè)施的宣傳牌(碑)，作為面向社會公眾尤其是廣大青少年的科普教育實踐基地，每年接待中小學生參觀1 200人次以上，成為集水土保持科技示范、科普教育、休閑觀光為一體的綜合性水土保持示范園，取得了良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。

金寨縣高灣小流域在建設(shè)過程中，積極創(chuàng)新水土保持小流域治理工程建設(shè)管理模式，廣泛吸納項目區(qū)農(nóng)戶和社會力量參與工程建設(shè)與管理，尤其是通過組建農(nóng)民專業(yè)合作組織，按照“自愿、民主、科學管理”的原則，由黨員陳先志牽頭組織當?shù)剞r(nóng)戶組建了金寨縣四季春茶葉專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)承包荒山、坡耕地340 hm2，承包期30 a。在重點建設(shè)工程的支持下，合作社成員已由當初的30戶發(fā)展到220戶、社員1 017人，新建水平梯田80 hm2，栽植良種茶苗180 hm2，栽植油茶、棗皮、山核桃153.3 hm2，建成了規(guī)?；乃帘３纸?jīng)濟林基地。通過合作社的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，將過去一家一戶的分散經(jīng)營與管理模式轉(zhuǎn)變成由農(nóng)民專業(yè)合作社統(tǒng)一規(guī)劃、集中治理、規(guī)模經(jīng)營的建設(shè)管理模式，廣大農(nóng)戶通過收取土地租金和參與生產(chǎn)管理，由農(nóng)民變成了員工，獲得了穩(wěn)定的收益，為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代林業(yè)、庫區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理等工程建設(shè)起到了良好的示范作用，達到了以點帶面、示范推進的目的。

4 做法和經(jīng)驗

(1)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實各級責任。實施好重點建設(shè)工程，組織領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。8個分項目區(qū)所在的6個項目縣政府均成立了由分管副縣長為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確縣水利(務(wù))局為責任主體，層層簽訂項目建設(shè)目標責任書，并納入各級領(lǐng)導(dǎo)的任期目標考核指標，建立有效的協(xié)調(diào)運作機制，縣財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、扶貧、交通、林業(yè)等部門各負其責，密切配合，形成政府主導(dǎo)、水保搭臺、各部門配合的良好協(xié)作機制［3］。

(2)嚴格項目審批，及時檢查驗收。一是在年度計劃下達之前，省水利水保部門邀請相關(guān)專家，分別到各項目區(qū)實地勘察選點，對項目前期工作做得不扎實的縣，要求限期整改或調(diào)整年度項目規(guī)模;二是實施方案上報后，及時會同省財政廳組織專家進行技術(shù)審查，對編制深度、技術(shù)路線、措施配置進行嚴格把關(guān);三是在實施過程中，每年開展1～2次檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，好的經(jīng)驗及時推廣，鼓勵項目縣之間開展互幫互學活動;四是年度工程完工后，各縣自覺開展自驗工作，并提出年度驗收申請，在省水利、財政部門組織驗收時，對照設(shè)計批復(fù)，逐項嚴格審查。

(3)完善建管機制，強化項目管理。一是根據(jù)《水土保持工程建設(shè)管理辦法》等文件的要求，對重點建設(shè)工程實行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、公示制、投工承諾制，能夠由村民自建完成的小型水利水保工程，就組織當?shù)卮迕袷┕?，項目所需的樹種、苗木、大宗物資及設(shè)備均采取政府集中采購的辦法加以落實。二是在項目建設(shè)地點顯要位置以公告牌形式公示工程建設(shè)項目法人(或項目責任主體)、設(shè)計單位、施工單位和監(jiān)理單位的名稱、責任人、聯(lián)系人和聯(lián)系電話以及建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)工期、中央補助資金、地方配套資金、群眾投勞數(shù)量、分項措施資金補助標準、預(yù)期效益等，接受群眾監(jiān)督。三是根據(jù)水土保持項目要求，項目所在地均以受益村為單位按“一事一議”辦法簽訂了承諾函，確保投工投勞的數(shù)量。四是加強資金管理使用，嚴格按照國家有關(guān)規(guī)定，設(shè)立治理工程財政專戶，實行報賬制，積極整合各級財政配套資金，組織群眾按照“一事一議”進行投勞，保證了配套資金和勞力及時到位。五是在運行管理機制方面，積極探索出以下幾種形式:按“誰投資，誰受益、誰管護”的原則，由開發(fā)治理合同單位管護;大戶承包，按治理前土地經(jīng)營權(quán)屬交納承包費;農(nóng)戶自己受益的耕地、經(jīng)果林等由農(nóng)戶自行管護;公共受益的項目如封育治理、當家塘、攔河堰由受益村成立管護小組，采取集體管護。

(4)深入宣傳教育，加強預(yù)防監(jiān)督。在項目實施過程中，各縣都采用宣傳車、宣傳標語、固定宣傳牌、橫幅及簡報、錄像、圖片等多種形式宣傳水土保持法規(guī)，并加強預(yù)防監(jiān)督工作，控制人為水土流失的發(fā)生發(fā)展。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定了《關(guān)于認真做好小流域水土保持工作的通知》和封禁制度，下發(fā)各村及企業(yè)，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)張貼，使廣大干群了解水土保持工作，知曉必須履行的責任和義務(wù)，形成了良好的水土保持社會氛圍。

5 問題與建議

(1)資金投入沒有按照國家批復(fù)及時到位，規(guī)劃治理任務(wù)難以按時保質(zhì)保量完成。根據(jù)國家批復(fù)的5年治理規(guī)劃，大別山項目區(qū)計劃投資31 692萬元、治理水土流失面積1 027.8 km2，但4年來僅投資了10 218萬元、治理面積只有344.3 km2，投入資金與治理面積均不足規(guī)劃的35%。因此，建議國家和地方都要按照批準的規(guī)劃逐年落實各級資金，認真實施，確保如期完成水土流失治理任務(wù)。

(2)大別山項目區(qū)各項目縣都是國家級貧困縣，地方財力和群眾經(jīng)濟困難。目前治理標準僅為30萬元/km2，且中央、地方配套、群眾投勞籌資比例為1.1∶1.0∶0.9，與當?shù)貙嶋H治理需要的標準相差甚遠。國家投入少、治理任務(wù)重，加之農(nóng)村“兩工”取消后，農(nóng)民投勞嚴重不足，工程建設(shè)質(zhì)量和任務(wù)難以保證。水土保持工程屬基礎(chǔ)性、公益性項目，近年來國家十分重視包括大別山地區(qū)在內(nèi)的集中連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作，制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，提出加大對連片特困地區(qū)的投入和支持力度，中央財政專項扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區(qū)，加大對村級公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、小流域水土流失治理、農(nóng)村水電建設(shè)等的支持力度。建議對特別貧困的地區(qū)，國家水土保持重點治理工程要提高中央投資比例，取消縣及縣以下資金配套要求。

(3)目前農(nóng)村形勢發(fā)生了很大變化，傳統(tǒng)的水土保持工程建設(shè)和管理體制面臨新的挑戰(zhàn)，亟待加強研究。例如，大部分年輕勞力外出務(wù)工，修建梯田、塘壩、道路和栽種水保林等所需的勞動力如何召集;按照水土保持重點工程規(guī)劃的要求，如何將原來包產(chǎn)到戶的山場和耕地重新調(diào)整集中連片治理;現(xiàn)在的物價和人工工資比規(guī)劃基準年(2006年)上漲了很多，投資和建設(shè)任務(wù)是否需要調(diào)整;如何明晰產(chǎn)權(quán)，落實管護責任，提高治理工程效益;如何通過水土保持工程產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，引導(dǎo)社會資本投入等。針對這些問題，建議有關(guān)部門組織人員，在進一步總結(jié)重點建設(shè)工程建設(shè)和管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，面對新形勢，研究項目建設(shè)和管理新措施、新政策，加快推進水土流失治理步伐。

［1］索寒雪，童海華.央地合力“拽”起大別山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展［N］.中國經(jīng)營報，2012-03-09.

［2］史志剛.大別山區(qū)水土保持工作探析［J］.中國水利，2012(12):31-32.

［3］金世海，楊柳.南陽市“長治”工程建設(shè)成績斐然［J］.中國水土保持，2010(7):2-3.