文/王琳

浙江已進(jìn)入向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，以人為本地推進(jìn)農(nóng)民工市民化，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民地位平等、權(quán)利一致，不僅是深化城鄉(xiāng)體制改革、推進(jìn)城市化健康發(fā)展的需要，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)順利轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)小康社會(huì)的需要

農(nóng)民工是我國特有的戶籍管理制度下的產(chǎn)物，主要是指戶籍在農(nóng)村，但在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)人口。浙江是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省份之一，吸引了大量省內(nèi)外農(nóng)民工在大中城市和小城鎮(zhèn)集聚。農(nóng)民工為浙江的發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)，但也面臨轉(zhuǎn)化的難題。當(dāng)前，浙江已進(jìn)入向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，以人為本地推進(jìn)農(nóng)民工市民化，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民地位平等、權(quán)利一致，不僅是深化城鄉(xiāng)體制改革、推進(jìn)城市化健康發(fā)展的需要，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)順利轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。

當(dāng)前國內(nèi)多個(gè)地方開展了農(nóng)民市民化的實(shí)踐探索，主要形成了以下幾種典型模式。上海推行“居住證+服務(wù)年限”模式，門檻較低，但并非真正落戶，僅憑居住證享有部分公共福利。這與上海的城市容量等因素有關(guān)，如果一次性放寬落戶政策，將對(duì)城市承載力帶來巨大考驗(yàn)。廣州推行“居住證+積分制”模式，所有希望落戶的農(nóng)民只要按照指標(biāo)進(jìn)行積分，達(dá)到分?jǐn)?shù)即可獲得市民身份。目前來看，這是一種相對(duì)有效、公平、動(dòng)態(tài)的統(tǒng)一評(píng)價(jià)管理機(jī)制，能滿足不同發(fā)展水平城鎮(zhèn)的人口管理需要。重慶推行城鄉(xiāng)“335”雙重保障模式，即：允許轉(zhuǎn)戶居民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地和承包地的使用權(quán)和收益權(quán)，有條件地保留林地使用權(quán)、計(jì)劃生育政策和農(nóng)村各項(xiàng)補(bǔ)貼，在就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療五個(gè)方面納入城鎮(zhèn)保障體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。這一舉措充分保障農(nóng)民權(quán)益，但只針對(duì)本地農(nóng)民，適用性還不廣。成都推行“城鄉(xiāng)一元化”模式，是一種一次性放寬落戶政策的模式。市民化門檻低，但考慮城市財(cái)政及城市容量等問題，也只針對(duì)本地農(nóng)民，并不適用于外地農(nóng)民。

從上述制度設(shè)計(jì)看，可以得到以下啟示：一是推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)，是消除不同群體的個(gè)體差異，建立反映個(gè)體實(shí)際貢獻(xiàn)水平的評(píng)價(jià)工具，公平、合理地享受等價(jià)的城市社會(huì)福利；二是農(nóng)民工市民化會(huì)增大城市公共服務(wù)和財(cái)政壓力，地方政府要因地制宜地考慮城市容量和公共服務(wù)的供應(yīng)量，不宜操之過急；三是農(nóng)民工市民化的制度設(shè)計(jì)，要便于實(shí)施、操作和管理，并留有彈性，應(yīng)對(duì)發(fā)展中的不確定性。為此，可從以下途徑加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化：

（一）突破戶籍制度的福利分配功能。二元戶籍制度是阻礙農(nóng)民工市民化發(fā)展的制度根源。取消身份差別，逐步剝離戶口的附加功能，增加農(nóng)民工的公共服務(wù)供給，讓戶口與福利脫鉤，是戶籍改革的根本方向。考慮該項(xiàng)改革的系統(tǒng)性和全面性，近期應(yīng)繼續(xù)深入實(shí)施居住證制度，即大中小城市和小城鎮(zhèn)，依據(jù)穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入、穩(wěn)定住所和一定居住年限等為基本條件，制定相應(yīng)的落戶條件。對(duì)本省跨市域農(nóng)民工，由各地市細(xì)化相應(yīng)政策；對(duì)外省農(nóng)民工，建議實(shí)行分級(jí)分層的居住證制度，一般先辦理“臨時(shí)居住證”，滿足條件后再辦理“居住證”，對(duì)常年在本省大中城市就業(yè)和緊缺技術(shù)與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新型人才等，可直接辦理“居住證”。原戶籍附屬的一些公共服務(wù)項(xiàng)目，如義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、計(jì)劃生育等已具備條件的，應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)同等待遇。同時(shí)探索以參保代替戶口作為農(nóng)民工享受公共服務(wù)權(quán)利，徹底使福利與戶口脫鉤。

（二）促進(jìn)農(nóng)民工在城市的公平穩(wěn)定就業(yè)。進(jìn)一步增強(qiáng)城市發(fā)展政策對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的吸納和保障能力，推進(jìn)區(qū)域間資源共享和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大中城市要改善就業(yè)環(huán)境，提高就業(yè)質(zhì)量，縣城和中心鎮(zhèn)要加大基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)的建設(shè)力度，推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民工就業(yè)在大中小城市間合理分布。制定和完善城鄉(xiāng)就業(yè)準(zhǔn)入準(zhǔn)度、就業(yè)服務(wù)制度和就業(yè)培訓(xùn)制度，逐步消除城市戶籍勞動(dòng)者的各種特權(quán)。貫徹實(shí)施勞動(dòng)合同制度，確立同工同酬制度，落實(shí)最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度，完善工資指導(dǎo)線、人力資源市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位制度，合理提高農(nóng)民工工資水平。將農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)納入社會(huì)教育體系，完善投入機(jī)制，豐富培訓(xùn)方式，逐步形成“先培訓(xùn)后就業(yè)”的就業(yè)制度，加強(qiáng)自檢和督查工作，保障勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和平等就業(yè)。

（三）保障農(nóng)民工子女的教育權(quán)利。將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立以實(shí)際入學(xué)人數(shù)為基礎(chǔ)的規(guī)劃，按照預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際接收人數(shù)，足額撥付教育經(jīng)費(fèi)。對(duì)接收農(nóng)民工子女較多、現(xiàn)有教育資源不足的地區(qū)，要加大教育資源的統(tǒng)籌和規(guī)劃力度。省內(nèi)跨市轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工，由輸出地向接納地轉(zhuǎn)移相應(yīng)的政府財(cái)政補(bǔ)貼。輸入地政府要建立農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制，安排農(nóng)民工子女就學(xué)的專項(xiàng)資金，推行以公辦中小學(xué)為主、以流入地為主，確保農(nóng)民工子女入學(xué)接受義務(wù)教育。采用資金扶持、設(shè)備資助，利用富余或閑置教育資源等方式，幫助社會(huì)力量籌建農(nóng)民工子女學(xué)校。通過降低收費(fèi)等辦法，逐步推動(dòng)農(nóng)民工子女在城市接受高中或職業(yè)教育，積極探索推進(jìn)高考與戶籍政策調(diào)整相銜接。

（四）完善農(nóng)民工的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。進(jìn)一步完善公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)制度，把農(nóng)民工預(yù)防保健和衛(wèi)生服務(wù)工作納入城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)范圍，按城鎮(zhèn)實(shí)際服務(wù)人口配置公共衛(wèi)生設(shè)施。推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)一體化，近階段內(nèi)使新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的住院和大病政策內(nèi)補(bǔ)償相一致。探索建立跨省區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療結(jié)算，對(duì)愿意參加流入地城鎮(zhèn)基本醫(yī)保的農(nóng)民工，要降低繳費(fèi)基數(shù)，增加政府投入和籌資水平，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療和新型農(nóng)村合作醫(yī)療合而為一。加強(qiáng)安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生知識(shí)的培訓(xùn)宣傳和監(jiān)督檢查，加大對(duì)職業(yè)病危害的源頭管控力度，落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生的主體責(zé)任，將安全生產(chǎn)和衛(wèi)生防護(hù)工作落到實(shí)處。

（五）建立覆蓋農(nóng)民工的社會(huì)保障制度。推進(jìn)完善“雙低”保險(xiǎn)制度，對(duì)綜合條件較好、就業(yè)穩(wěn)定性較強(qiáng)的農(nóng)民工，積極納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，對(duì)流動(dòng)性較強(qiáng)的可探索建立“低費(fèi)率、可轉(zhuǎn)移”的過渡性保險(xiǎn)，逐步增加繳費(fèi)中計(jì)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的比例，以期最終與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌。加快研究制定同一保險(xiǎn)內(nèi)容省內(nèi)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策，建立省內(nèi)通用的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶，逐步實(shí)行保險(xiǎn)項(xiàng)目、繳費(fèi)基礎(chǔ)、待遇標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一，保險(xiǎn)基金調(diào)劑相統(tǒng)一。繼續(xù)完善企業(yè)和農(nóng)民工共同籌資機(jī)制，并探索政府補(bǔ)貼繳費(fèi)，糾正社會(huì)保險(xiǎn)過度依賴勞資雙方的繳費(fèi)機(jī)制。積極探索轉(zhuǎn)化國有資產(chǎn)、發(fā)行福利彩票、開征社會(huì)保障稅、社會(huì)援助集資等方式，實(shí)現(xiàn)社保投入多渠道、資金來源多元化，確保農(nóng)民工社會(huì)保障體系建設(shè)和資金支付能力。

（六）加強(qiáng)農(nóng)民工的住房保障。研究建立適用于農(nóng)民工的保障性住房體系，包括公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等，有條件、分先后地將不同收入水平的農(nóng)民工，分批納入城市住房保障體系。逐步將公積金制度覆蓋范圍擴(kuò)大到在城市中有固定工作的農(nóng)民工群體，實(shí)行靈活的繳存政策。鼓勵(lì)用工單位為農(nóng)民工提供滿足基本居住需求、符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的宿舍，允許具備條件的企業(yè)，自籌資金自建公寓和住房。對(duì)于為農(nóng)民工提供住房的企業(yè)或機(jī)構(gòu)，給予一定的稅費(fèi)減免；對(duì)于建設(shè)農(nóng)民工公寓等專用住宅的企業(yè)或機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供低息貸款。

（七）健全農(nóng)民工的權(quán)益保障機(jī)制。依法保護(hù)農(nóng)民工在農(nóng)村的土地權(quán)益，進(jìn)一步創(chuàng)新土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移的操作辦法。在加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證、建立全省統(tǒng)一的農(nóng)地登記體系的基礎(chǔ)上，對(duì)于已進(jìn)城定居并有穩(wěn)定工作的本省農(nóng)民工，在自愿的前提下，提供宅基地、留用地等土地指標(biāo)可攜帶、可置換，在流出地農(nóng)村復(fù)墾為基本農(nóng)田，在流入地城市依據(jù)具體條件賦予相應(yīng)的市民待遇，土地指標(biāo)在城市的收益，彌補(bǔ)農(nóng)民工市民化和其他相關(guān)成本的開支。進(jìn)一步貫徹實(shí)施勞動(dòng)合同制度，維護(hù)勞動(dòng)用工權(quán)益，完善勞動(dòng)監(jiān)察制度，建立企業(yè)欠薪報(bào)告、勞動(dòng)合同備案、工資保障準(zhǔn)備金等預(yù)警制度，規(guī)范用人單位違反勞動(dòng)法律法規(guī)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的操作性程序。