趙 執(zhí)，吳克寧

（1.中國地質大學 （北京）土地科學技術學院，北京100083；2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京100035）

長期以來，資源型城市在支撐國民經濟發(fā)展和推進城市化進程方面發(fā)揮了巨大作用。然而資源的不可再生性決定了這些城市的社會經濟發(fā)展，隨著多年高強度開發(fā)引致的資源日趨枯竭，必然會出現(xiàn)由盛轉衰的局面。因此，產業(yè)轉型是我國資源型城市普遍面臨的重大課題。眾所周知，土地資源是社會經濟發(fā)展的基礎，更是推進城市化和工業(yè)化進程的重要載體[1]。而我國的資源型城市，特別是礦業(yè)城市一般緣礦而建，多呈現(xiàn)“點多、線長、面廣”的分散格局，土地利用粗放無序[2]。所以，土地多成為制約這些城市產業(yè)轉型和可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，而節(jié)約集約利用土地資源是破解這一瓶頸的有效途徑。

1 我國資源型城市土地節(jié)約集約利用研究現(xiàn)狀

自2004年開始，國務院和國土資源部相繼發(fā)布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）、《關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)[2008]3號）等文件，制定了《建設用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》（TD／T1018－2008）、《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程（試行）》（2010.04.10）以及《單位GDP和固定資產投資規(guī)模增長的新增建設用地消耗考核辦法》，不斷規(guī)范全國的土地節(jié)約集約利用管理。2012年2月，101個縣（市）被評選為國家首批國土資源節(jié)約集約模范縣（市），這項活動的開展極大地增強了全國各地節(jié)約集約用地的意識，促進其土地節(jié)約集約利用水平不斷提高。

與此同時，全國眾多資源型城市對土地的節(jié)約集約利用途徑進行了有益探索。江蘇省江陰市出臺《關于進一步提升節(jié)約集約用地水平促進產業(yè)轉型升級的實施意見》，進一步創(chuàng)新和完善“門檻限地、論證核地、差別定地、分期供地、履約取地、集中生地、區(qū)域控地、考核節(jié)地”等八項節(jié)約集約用地新舉措[3]。吉林省九臺市積極落實科學發(fā)展觀，總結探索政策、提高開發(fā)區(qū)準入門檻，建立創(chuàng)業(yè)孵化基地、推動產業(yè)集群發(fā)展，加大整治力度、挖掘存量資源的潛力[4]。寧夏回族自治區(qū)要求在依靠科技進步與創(chuàng)新，提高礦山資源綜合利用水平的同時，全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，實行差別化用地管理，為自治區(qū)經濟社會發(fā)展提供用地保障[5]。金礦資源豐富的山東省招遠市，建立四大機制以實現(xiàn)節(jié)約集約用地的目標：嚴格規(guī)范用地行為，提高市場配置比例；提高土地投資強度，嚴把土地供應關；積極盤活存量土地，提高建設用地利用率；強化土地開發(fā)整理，實現(xiàn)耕地占補平衡[6]。

目前已有的相關研究多從制定土地利用政策入手，而系統(tǒng)地從調查、評價、規(guī)劃等土地管理的多方面討論資源型城市土地節(jié)約集約利用對策較少。本文以礦產資源型城市陜西省府谷縣為例，在實地調查其土地利用狀況的基礎上，借鑒全國各地節(jié)約集約用地的先進經驗，多方面探討其土地節(jié)約集約利用的對策，以期為我國眾多資源型城市破解發(fā)展的難題提供參考。

2 府谷縣土地資源利用概況

府谷縣位于陜西省最北端，地處世界八大煤田之一神府煤田腹地，是全國罕見的礦產資源富集區(qū)、是陜西能源化工基地的重要組成部分和陜西省規(guī)劃建設的火電載能工業(yè)園區(qū)。府谷縣土地總面積322900hm2，其中，農用地占81.65%、建設用地占2.28%、其他土地占16.07%。全縣地形支離破碎，溝壑縱橫，荒山、荒溝等不可利用地或未利用地占其國土總面積的40%以上，土地供需矛盾比較突出。隨著府谷縣經濟社會發(fā)展對土地需求量的不斷增大，府谷縣土地資源開發(fā)、利用、管理和保護中一些深層次的矛盾日益突出。

2.1 建設用地供需矛盾加劇

近些年，府谷縣立足自身的資源優(yōu)勢和基礎條件，經濟社會高速發(fā)展。隨著能源化工基地建設的加快，以及一批重大項目的上馬，建設用地需求量大增。然而，府谷縣建設用地僅占其土地總面積的2.28%，且每年的建設用地指標缺口在8000畝左右，無法滿足府谷經濟社會發(fā)展的用地需求，建設用地供需矛盾日漸突出。

2.2 耕地保護形勢嚴峻

隨著府谷縣投資力度的增大，工業(yè)園區(qū)建設時段集中，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，各項建設占用耕地數(shù)量逐年增加；另外，在礦產資源開發(fā)過程中，府谷縣因采煤活動而損壞的土地面積不斷增大，部分優(yōu)質的耕地也包含在內。這些都對其堅守耕地紅線，提高耕地質量形成較大的沖擊。

2.3 土地利用效率較低且整治難度大

府谷縣的土地利用率低于全陜西省平均水平。城鄉(xiāng)建設用地中，農村居民點用地比重偏大；部分民營的小規(guī)模礦山企業(yè)建設分散、產出能力差，導致工礦用地利用效率低下；全縣宜耕地宜林地和宜人工草地數(shù)量雖然較大，但荒草地質量差、灘地常年積水，不宜大面積開墾，加大了土地整治的難度。

2.4 城鎮(zhèn)用地擴展困難

府谷縣城地處黃河中上游峽谷地帶，溝壑縱橫、山大溝深、靠山面水，位于黃河岸邊6km2的狹長地帶，山多平地少，土地資源匱乏，城鎮(zhèn)擴展制約條件多，整平代價太大，導致城鎮(zhèn)拓展比較困難。

3 府谷縣土地節(jié)約集約利用對策探討

結合府谷縣土地利用的實際，從調查、評價、規(guī)劃、利用、監(jiān)管等土地管理多方面探索府谷縣土地節(jié)約集約利用的對策。

3.1 開展土地節(jié)約集約利用調查與評價

基于全國第二次土地調查的數(shù)據(jù)成果，組織開展府谷縣土地利用現(xiàn)狀調查。根據(jù)其土地利用的特點建立相對全面的、定性與定量相結合的評價指標體系對府谷縣土地節(jié)約集約利用水平進行評價，重點考核存量建設用地的挖潛狀況和新增建設用地的利用狀況[7－9]。深入分析評價結果，為促進府谷縣土地節(jié)約集約利用提供切實有效的建議和措施。在此基礎上，建立不同類型建設用地的節(jié)約集約利用標準，在全縣范圍內定期開展節(jié)約集約用地考核。

表1 土地節(jié)約集約評價指標體系

3.2 嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，控制建設用地總規(guī)模

按照“守住耕地紅線、節(jié)約集約用地”的要求嚴格執(zhí)行新一輪縣土地利用總體規(guī)劃，確保耕地保有量不低于上級政府下達的相應指標、劃定基本農田保護面積不低于上級政府下達的保護指標、建設項目占用基本農田符合土地管理法律法規(guī)及相關政策規(guī)定，保障耕地占補平衡的實施；控制建設用地規(guī)模，將新增建設用地總量、新增建設占用農用地、新增建設占用耕地3項指標全部控制在國家逐級下達的土地利用年度計劃指標內。進一步優(yōu)化土地利用空間和布局結構，充分發(fā)揮土地利用的集聚效應。

3.3 盤活存量建設用地，提高土地利用效率

推動工業(yè)項目向園區(qū)集中。依托府谷縣資源優(yōu)勢，根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃》、《礦產資源總體規(guī)劃》以及《城鎮(zhèn)建設規(guī)劃》等實施“園區(qū)帶動、項目支撐、產業(yè)奠基”發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃建設郭家灣、清水川、皇甫川、廟溝門四個工業(yè)集中區(qū)，八個蘭炭產業(yè)園和三個循環(huán)經濟工業(yè)小區(qū)（以下簡稱“七區(qū)八園”）。按照“布局集中、用地集約、產業(yè)集聚”的要求，嚴格執(zhí)行國土資源部《工業(yè)項目建設用地控制指標》和陜西省《建設用地控制指標》對投資強度、容積率等控制指標的規(guī)定，提高園區(qū)工業(yè)項目地準入門檻，強化生產要素聚集，提高工業(yè)用地的投資強度及集約利用程度。

推動礦山企業(yè)整合升級。立足于府谷縣煤炭資源的稟賦條件，按照“控制蘭炭產能、淘汰落后工藝、合理利用資源、減少環(huán)境污染、促進聯(lián)合重組”的原則，對分散建設、生產能力低下的蘭炭企業(yè)分期分批予以關閉，在此基礎上積極實施煤炭資源整合工作，強化生產要素集聚，提高用地效率以及資源的就地轉化率。整理復墾關閉的“五小企業(yè)”（小火電、電石、鐵合金、金屬鎂、水泥、煉鐵）、煤炭資源整合搬遷的廢棄工業(yè)場地，置換建設用地指標到“七區(qū)八園”或城鎮(zhèn)周邊使用，復墾的土地則按照“宜農則農、宜林則林”的原則加以合理利用，力爭在做到建設用地總量不增加，耕地面積不減少的同時，通過建設用地的空間置換使用地布局更加合理[10]。

3.4 探索未利用地的差別化管理政策，拓展城市用地空間

積極探索差別化的未利用地管理政策。結合府谷縣經濟社會發(fā)展土地利用的實際需要，構建差別化的未利用地管理政策，深入探索開發(fā)利用荒山荒溝等未利用地的有效途徑和模式，通過搬山、填溝、填涂開發(fā)建設城市新區(qū)，充分利用未利用地拓展建設用地空間。對于建設項目使用未利用地的，從土地有償使用費、征地地價等方面給予更多的優(yōu)惠政策，引導個人和單位使用未利用地。

3.5 提高用地監(jiān)管水平、加大執(zhí)法力度

強化建設用地動態(tài)監(jiān)管。對建設用地的審批、供應、利用和管理等有關情況實行全過程動態(tài)監(jiān)管。不僅要嚴格執(zhí)行產業(yè)用地準入制度，嚴把建設用地審批供應關，還要加強對建設用地的批后監(jiān)管，強化建設用地合同管理，完善和落實建設項目用地的復核驗收制度，加強對節(jié)約集約用地工作的動態(tài)監(jiān)管[11]。

加強土地執(zhí)法監(jiān)察。依法查處違法違規(guī)用地行為，對非法批地、未批先用、少批多用、擅自改變土地用途、違規(guī)減免返還土地出讓收入、低價出讓國有土地使用權等嚴重土地違法違規(guī)行為，依法進行嚴肅查處并公開曝光，涉嫌犯罪的，移交司法機關依法處理。監(jiān)察部門每年要會同國土資源部門組織開展專項土地執(zhí)法檢查。

4 結論與討論

本文從府谷縣土地利用的調查、評價、規(guī)劃、利用、監(jiān)管等多方面入手，系統(tǒng)地提出土地節(jié)約集約利用的對策。建議府谷縣加快土地節(jié)約集約利用體系的建設，推進產業(yè)轉型升級、促進城市的可持續(xù)發(fā)展。同時，要注意兩方面內容：一是不同類型建設用地的節(jié)約集約利用標準要隨著社會經濟的發(fā)展及土地資源管理工作的實際進行適時調整，以確保標準的時效性和實用性；二是府谷縣正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速發(fā)展階段，資源利用與環(huán)境保護的矛盾日益突出。在此基礎上，還應注重土地利用與生態(tài)環(huán)境建設協(xié)調發(fā)展，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和諧社會的建設。

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