◎ 蘇明 程瑜 歐陽力勝

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于城市地下管線建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理方面起步較早，法律法規(guī)、投融資機(jī)制及經(jīng)濟(jì)政策等較為健全。對(duì)國(guó)際城市地下管線經(jīng)濟(jì)政策的特點(diǎn)進(jìn)行梳理分析，為構(gòu)建我國(guó)城市地下管線經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政保障機(jī)制提供借鑒和啟示。

（一）美國(guó)城市地下管線經(jīng)濟(jì)政策

美國(guó)的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)信奉“凡民間能做的事情政府絕不插手”。對(duì)于城市地下管線的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理自然也不例外。

1.美國(guó)城市地下管線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為主。其公用事業(yè)改革的重點(diǎn)不是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，而在于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立和政府管制的放松。因此城市地下管線等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)主要由民間提供。

2.市政債券是美國(guó)城市地下管線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最主要的融資手段。主要種類包括由發(fā)行主體的全部稅收收入擔(dān)保的普通責(zé)任債券和項(xiàng)目收益?zhèn)Ｆ胀ㄘ?zé)任債券是依據(jù)地方政府的所有收入來擔(dān)保和償還的。地方政府償還通用債券的能力和意愿取決于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)務(wù)狀況和債務(wù)負(fù)擔(dān)。

3.美國(guó)對(duì)于城市地下管線等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在管制的實(shí)施方面，美國(guó)政府建立了獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括對(duì)跨州服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的聯(lián)邦管制委員會(huì)，以及只對(duì)州內(nèi)服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的州管制委員會(huì)。聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)由5～7名中立的委員組成委員會(huì)，委員會(huì)下設(shè)擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)的秘書處和反映消費(fèi)者意見的聽證會(huì)等組織。州管制委員會(huì)組織大體上與聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)相同。這些機(jī)構(gòu)擁有三種管制權(quán)力：一是核發(fā)城市地下管線經(jīng)營(yíng)許可證，二是規(guī)定運(yùn)費(fèi)和價(jià)格，三是核準(zhǔn)企業(yè)組織的內(nèi)部規(guī)章。放松管制后的最大變化是增加了進(jìn)入市場(chǎng)的新企業(yè)，參加者的擴(kuò)大，使競(jìng)爭(zhēng)激化，企業(yè)兼并風(fēng)盛行，企業(yè)效率有了很大改善，如降低了價(jià)格，增加了對(duì)偏遠(yuǎn)小社區(qū)的服務(wù)等等。

（二）德國(guó)城市地下管線經(jīng)濟(jì)政策

德國(guó)雖然注重私人經(jīng)濟(jì)參與城市地下管線等公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)，但政府干預(yù)的范圍和力度較強(qiáng)，政府通過強(qiáng)有力的財(cái)政貨幣、經(jīng)濟(jì)立法、產(chǎn)業(yè)政策和行政手段，對(duì)資源配置實(shí)行引導(dǎo)。

1.限制私營(yíng)資本的進(jìn)入領(lǐng)域，仍以政府公有為主導(dǎo)。德國(guó)政府認(rèn)為，政府應(yīng)該壟斷自然壟斷行業(yè)或環(huán)節(jié)，對(duì)私營(yíng)資本進(jìn)入城市地下管線等公用事業(yè)領(lǐng)域有所限制，如政府規(guī)定污水處理量的私有化份額不得超過49.9%。到目前，競(jìng)爭(zhēng)引入后仍以政府公有為主導(dǎo)，按所有權(quán)和市場(chǎng)份額劃分，德國(guó)城市地下管線公用事業(yè)市場(chǎng)分布狀況是：供電，完全由市政府所有的588家，占43%的市場(chǎng)份額，國(guó)家（國(guó)有法人股）所有的超過100家，完全私有化的僅5家；供氣，完全由市政府所有的556家，占70%的市場(chǎng)份額，國(guó)家所有的約50家；供熱，完全由市政府所有的492家，占72%的市場(chǎng)份額。

2.在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，注重政府監(jiān)管。德國(guó)政府通過使用公開投標(biāo)方法，選擇公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)主體，將過去一直由政府部門直接負(fù)責(zé)的全部污水處理、城市地下管線及建筑物維修業(yè)務(wù)，以及大部分道路、公交軌道維護(hù)工程外包給私營(yíng)企業(yè)實(shí)施。但改革是為了放開市場(chǎng)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、改善管理，從而讓客戶有更多選擇，并使服務(wù)價(jià)格更具競(jìng)爭(zhēng)性。德國(guó)政府于2003年2月出臺(tái)公司治理方針，規(guī)范公司治理機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)行為，制定了相應(yīng)法律從各個(gè)方面禁止或限制壟斷行為，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。

3.對(duì)地下管線基礎(chǔ)設(shè)施投融資進(jìn)行法制化管理。城市地下管線基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目籌資、投資建設(shè)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)及城市基礎(chǔ)設(shè)施使用無一例外地合法化，將有關(guān)政府部門、相關(guān)企業(yè)、以及居民的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任用法律的形式確定下來，杜絕責(zé)權(quán)不清現(xiàn)象。

4.在經(jīng)營(yíng)上，大多數(shù)城市的地下管道系統(tǒng)采用由多家企業(yè)參股的市場(chǎng)化方式共同經(jīng)營(yíng)。投資企業(yè)對(duì)所建的地下管道及設(shè)施享有一定年限的管理權(quán)和收益權(quán)，若投資企業(yè)自身資金有困難, 政府可引導(dǎo)社會(huì)資金、企業(yè)和個(gè)人閑資積極投入。不過, 地下管道系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)必須歸國(guó)有, 既有利于統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理,又可避免地下資源的流失或重復(fù)建設(shè)。這樣, 不僅能一勞永逸地解決“拉鏈道路”的問題, 還能彌補(bǔ)政府在城市地下管線建設(shè)中投資的不足。

（三）國(guó)外城市地下管線經(jīng)濟(jì)政策的主要特點(diǎn)與啟示

從國(guó)際比較的角度來考察城市地下管線建設(shè)管理，可以得到兩個(gè)具有規(guī)律性的結(jié)論：一是在城市地下管線建設(shè)中，政府起著主導(dǎo)作用；二是政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施地下管線建設(shè)運(yùn)營(yíng)中盡可能地利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)力量。發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）的城市地下管線建設(shè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)與主要特點(diǎn)有：

1.法律的先行性和制度的規(guī)范性

美、德兩國(guó)政府對(duì)地下城市管線的建設(shè)運(yùn)營(yíng)都是以政府立法為先導(dǎo)的，對(duì)地下管線企業(yè)的定價(jià)等行為進(jìn)行約束，對(duì)準(zhǔn)入門檻進(jìn)行規(guī)制，使改革具有法律依據(jù)和實(shí)施程序。日本共同溝建設(shè)規(guī)劃的規(guī)章制度更加完善, 早在1963年就頒布了《關(guān)于共同溝建設(shè)的特別措施法》，對(duì)資金管理, 所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)如何界定等問題都有明確的規(guī)定。

2.堅(jiān)持政府主導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)資本在地下管線建設(shè)中的積極作用

城市地下綜合管廊作為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施，屬于自然壟斷產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是現(xiàn)代城市生命線走廊，涉及公共利益和公共安全。它一次性投入成本大、建設(shè)周期長(zhǎng)，回收期長(zhǎng)，企業(yè)和個(gè)人很難單獨(dú)進(jìn)入。這些特點(diǎn)決定了政府在地下綜合管廊投資中的主體地位。地下管道系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)歸國(guó)有, 既有利于統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理，又可避免地下資源的流失或重復(fù)建設(shè)。

3.社會(huì)多方參與，制定共同溝建設(shè)規(guī)劃

共同溝規(guī)劃是城市規(guī)劃的一部分，共同溝的規(guī)劃既要符合市政管線的技術(shù)要求，充分發(fā)揮市政管線服務(wù)城市的功能，又要符合城市的總體要求，為城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。美國(guó)、德國(guó)、日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)各城市都成立了由城市規(guī)劃專家、政府官員、執(zhí)法人員及市民等組成的“公共工程部”， 統(tǒng)一負(fù)責(zé)地下管道系統(tǒng)的規(guī)劃、管理建筑與安全監(jiān)管等。實(shí)行聽證會(huì)制度，在充分征求市民意見的基礎(chǔ)上，明確各個(gè)階段管線入地的區(qū)域、范圍、責(zé)任等事項(xiàng)，告白于市民，求得社會(huì)的廣泛支持、參與和監(jiān)督。

4.建立較為完善的經(jīng)費(fèi)分?jǐn)傓k法

在城市地下管線尤其是共同溝的建設(shè)與維護(hù)管理方面，各國(guó)都有一套比較完善的經(jīng)費(fèi)分?jǐn)傓k法。日本采用推定投資額方式，即參與共同溝建設(shè)的單位，僅負(fù)擔(dān)其傳統(tǒng)敷設(shè)的費(fèi)用，不足的部分由政府來負(fù)擔(dān)。這樣，在理論上使管線單位不會(huì)因?yàn)榧尤牍餐瑴现率关?fù)擔(dān)過重，影響共同溝的發(fā)展。我國(guó)臺(tái)北市則采用傳統(tǒng)體積值法+分?jǐn)偨?jīng)費(fèi)。該方法主要是以各管線單位占用管道的體積為基礎(chǔ)，再考慮各類管線傳統(tǒng)敷設(shè)成本的差異性。這些做法值得我們借鑒。