◎ 本刊記者 陳桂龍

李佐軍，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，研究員，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家。主要研究領(lǐng)域涉及資源環(huán)境政策、綠色低碳經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、“三農(nóng)”問題、投資機(jī)會(huì)和企業(yè)戰(zhàn)略等。

“十八大”報(bào)告針對(duì)新型城鎮(zhèn)化提出了一系列新的方針，強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化是中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)主要增長點(diǎn)，是擴(kuò)大內(nèi)需的一個(gè)重要途徑。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又對(duì)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵進(jìn)行了具體界定，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是以農(nóng)民市民化為抓手的城鎮(zhèn)化，是集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化。就“十八大”后如何正確推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，本刊專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍研究員。

新型城鎮(zhèn)化的機(jī)會(huì)

《中國建設(shè)信息》：新型城鎮(zhèn)化有什么樣的特點(diǎn)，在每一種特點(diǎn)里面蘊(yùn)含著什么樣的機(jī)會(huì)？

李佐軍：新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)可以概括為如下八個(gè)方面：

第一，人本城鎮(zhèn)化。所謂人本城鎮(zhèn)化，就是解決農(nóng)民進(jìn)城的城鎮(zhèn)化，推進(jìn)農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化，提高城市人口在整個(gè)人口中比重的城鎮(zhèn)化，這是城鎮(zhèn)化的核心含義。所以城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是要解決農(nóng)民問題。

按照人本城鎮(zhèn)化的要求，最重要的是讓農(nóng)民在城市能夠獲得穩(wěn)定的就業(yè)崗位、穩(wěn)定的收入，與城市居民一起享受各種福利待遇和公共服務(wù)等。只有這樣，新型城鎮(zhèn)化才能得到健康推進(jìn)。

要想順利推進(jìn)人本城鎮(zhèn)化，必須要降房價(jià)，以此降低農(nóng)民進(jìn)城的門檻。同時(shí)，要在現(xiàn)有的城市郊區(qū)和新興城鎮(zhèn)，建大量能滿足進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民需要的、又與其收入水平相適應(yīng)的新建筑形態(tài)，這意味著發(fā)展和投資的機(jī)會(huì)。

第二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化不僅要把城市發(fā)展起來，而且要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化，還要將城市文明輻射到廣大農(nóng)村。所以在城鎮(zhèn)化過程中，還要搞好新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)不是撒胡椒面式地進(jìn)行，這不符合城鎮(zhèn)化人口集聚規(guī)律，而應(yīng)選擇一些條件較好的中心集鎮(zhèn)或中心村，有重點(diǎn)地進(jìn)行建設(shè)。只有把新農(nóng)村建設(shè)與人口城鎮(zhèn)化很好地結(jié)合起來，才是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化。在現(xiàn)有農(nóng)村的改造提升過程中，也有很大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。

第三，特色品牌城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是有特色的城鎮(zhèn)化，每個(gè)城鎮(zhèn)要有特色定位、特色產(chǎn)業(yè)和特色品牌。但我們現(xiàn)在看到的很多城鎮(zhèn)都是千城一面，村村像鎮(zhèn)、鎮(zhèn)鎮(zhèn)像村，都不能給人留下深刻印象。這與現(xiàn)有城鎮(zhèn)規(guī)劃體制有關(guān)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃這三種本應(yīng)一體的規(guī)劃在體制上是分離的。同時(shí)，也與很多地方不重視軟規(guī)劃有關(guān)。軟規(guī)劃包括發(fā)展定位規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和體制改革規(guī)劃等。軟規(guī)劃屬于上位規(guī)劃，應(yīng)指導(dǎo)硬規(guī)劃，但很多地方不重視軟規(guī)劃。對(duì)現(xiàn)有無特色城鎮(zhèn)進(jìn)行特色化改造也意味著機(jī)會(huì)。

第四，集群城鎮(zhèn)化。產(chǎn)業(yè)要集群，城鎮(zhèn)也要集群，城市群、城市帶、城市圈等都是城鎮(zhèn)集群的表現(xiàn)形式。城鎮(zhèn)集群意味著不同城市或城鎮(zhèn)分工協(xié)作的加深，而分工協(xié)作的加深可以提高效率，提高整體競(jìng)爭(zhēng)力。推進(jìn)集群城鎮(zhèn)化，就要在城市之間建設(shè)很多交通和通訊設(shè)施，這也有很多投資機(jī)會(huì)。

第五，綠色低碳城鎮(zhèn)化。綠色低碳城鎮(zhèn)化就是資源節(jié)約、環(huán)境友好、符合生態(tài)文明建設(shè)要求的城鎮(zhèn)化。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和李克強(qiáng)副總理特別強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。在城鎮(zhèn)化過程中，一定要集約和節(jié)約利用土地等資源，嚴(yán)格保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。建設(shè)低碳建筑、生態(tài)住宅等就包含著許多投資機(jī)會(huì)。

第六，市場(chǎng)城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程，故首先應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)和企業(yè)的作用。當(dāng)然政府也要發(fā)揮好規(guī)劃引導(dǎo)作用，但不能發(fā)揮太大的作用，政府主要是搞好規(guī)劃引導(dǎo)、政策制訂等，為企業(yè)創(chuàng)造良好的制度和政策環(huán)境。既然城鎮(zhèn)化要優(yōu)先發(fā)揮企業(yè)的作用，對(duì)廣大企業(yè)來說就是機(jī)會(huì)，城鎮(zhèn)化建設(shè)的許多方面，企業(yè)都可以參與進(jìn)來。

第七，智慧城鎮(zhèn)化。在當(dāng)今的信息化和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，新型城鎮(zhèn)化還應(yīng)包括智慧城鎮(zhèn)化。要通過發(fā)展城市的信息產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等，建設(shè)智慧城市，發(fā)展信息文明。這里面也有很多的投資機(jī)會(huì)。

第八，品質(zhì)城鎮(zhèn)化。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益。目前我國的城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和品質(zhì)都有待提高，如很多城市地上建筑物和馬路建得很漂亮，但地下設(shè)施很落后。這就要求我們推進(jìn)品質(zhì)城鎮(zhèn)化。新建和改造城鎮(zhèn)地下設(shè)施也是機(jī)會(huì)。

“四化”推動(dòng)城鎮(zhèn)化

《中國建設(shè)信息》：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要什么樣的前提條件？

李佐軍：城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程，不能單獨(dú)前行，需要具備市場(chǎng)化、公平化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等前提條件。

生態(tài)城市 浙江省麗水市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局 邱勤/攝

1.市場(chǎng)化

從歷史的經(jīng)驗(yàn)來看，一般是先有“市”后有“城”，而不是相反。在有了農(nóng)業(yè)剩余后，人們拿出部分產(chǎn)品到市場(chǎng)交易，隨著市場(chǎng)交易的繁榮，有一部分人從農(nóng)業(yè)中分離出來，專門從事商業(yè)等。他們選擇有利于交易的地方集中居住，就有了早期的“城”。

中國改革開放以來的城鎮(zhèn)化之所以取得了比改革開放前大得多的成就，原因就在于改革開放后市場(chǎng)化得到了快速推進(jìn)。但是中國目前的城鎮(zhèn)化仍然滯后于自身的工業(yè)化水平和城鎮(zhèn)化國際平均水平，原因也在于我國的市場(chǎng)化還沒有得到應(yīng)有的推進(jìn)，需要繼續(xù)通過土地制度、財(cái)政制度、戶籍制度和城鄉(xiāng)分割福利制度改革等，消除城鎮(zhèn)化的制度障礙。

2.公平化

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是使人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。而人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的前提是農(nóng)民擁有與市民一樣的平等戶籍身份，以及公平的就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、福利保障權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等，城鄉(xiāng)之間的人才、技術(shù)、資金、土地等生產(chǎn)要素?fù)碛泄降牧鲃?dòng)權(quán)利。市民擁有房產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民也應(yīng)擁有房產(chǎn)權(quán)，只有這樣農(nóng)民進(jìn)城才可能有起碼的原始資本，才能解除部分后顧之憂。

3.工業(yè)化

農(nóng)村人口進(jìn)城的一個(gè)基本前提是要有就業(yè)崗位，就業(yè)崗位的形成需要有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是工業(yè)化的題中之意。工業(yè)化不僅產(chǎn)生工業(yè)就業(yè)崗位，也通過促進(jìn)城市服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位。沒有工業(yè)化或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鎮(zhèn)化必定形成“貧民窟”、“臥城”、“空城”等“城市病”，影響社會(huì)穩(wěn)定。通過城鎮(zhèn)化培育新增長點(diǎn)一定要通過工業(yè)化這個(gè)橋梁。

4.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，必須通過農(nóng)業(yè)提供“糧食貢獻(xiàn)”、“原材料貢獻(xiàn)”、“勞動(dòng)力貢獻(xiàn)”、“土地貢獻(xiàn)”、“外匯貢獻(xiàn)”等才能實(shí)現(xiàn)。只有當(dāng)農(nóng)業(yè)有了糧食剩余，人口城鎮(zhèn)化才有可能。只有當(dāng)農(nóng)業(yè)提供大量工業(yè)原材料，工業(yè)和城市發(fā)展才有可能。只有當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高到一定程度，產(chǎn)生出富余勞動(dòng)力，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)才有源源不斷的后備軍。同樣，只有當(dāng)農(nóng)村土地生產(chǎn)率提高到一定程度后，才能騰出土地來發(fā)展城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。總之，新型城鎮(zhèn)化要想順利推進(jìn)，只能建立在農(nóng)業(yè)逐步現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上。

《中國建設(shè)信息》：推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有什么樣的思路？

李佐軍：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要我們有寬廣的視野和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，需要厘清思路，采取一系列戰(zhàn)略措施，可以概括為“規(guī)劃引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)支撐、品牌塑造、集群創(chuàng)新、開放協(xié)作”。

第一，規(guī)劃引領(lǐng)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，要高度重視規(guī)劃的引領(lǐng)作用，要加快制定全國的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、大區(qū)域城鎮(zhèn)群規(guī)劃，各個(gè)城市的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（概念規(guī)劃）、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、總體規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等。要做好各層次規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接和落實(shí)。

保障房建設(shè)湖北省郴州市城市建設(shè)檔案館 周建生/攝

第二，產(chǎn)業(yè)支撐。城鎮(zhèn)化要靠產(chǎn)業(yè)來支撐，要建立在工業(yè)化的基礎(chǔ)上。沒有產(chǎn)業(yè)支撐或工業(yè)化的城鎮(zhèn)化必定是空心的、畸形的、不可持續(xù)的。所以每一個(gè)城鎮(zhèn)都必須重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成合理的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

城市與人 陳永平/攝

第三，品牌塑造。在城鎮(zhèn)化過程中，每個(gè)城市都要塑造自己獨(dú)特的區(qū)域品牌、產(chǎn)業(yè)品牌、產(chǎn)品品牌、企業(yè)家品牌和園區(qū)品牌等，形成獨(dú)特的品牌體系。通過品牌來提高附加值，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。塑造城市品牌包括設(shè)計(jì)城市精神、宣傳口號(hào)、節(jié)會(huì)活動(dòng)、城市標(biāo)識(shí)等。

第四，集群創(chuàng)新。通過推進(jìn)城市的集群發(fā)展，形成分工協(xié)作的城市網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，在分工協(xié)作中，每個(gè)城市要突出自己的特色，創(chuàng)新發(fā)展思路，推進(jìn)城市制度創(chuàng)新、發(fā)展模式創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新等。通過這些創(chuàng)新提升城市的競(jìng)爭(zhēng)力和城市的品質(zhì)。

第五，開放協(xié)作。每個(gè)城市要有開放的視野和思維，積極主動(dòng)參與經(jīng)濟(jì)全球化競(jìng)爭(zhēng)，參與產(chǎn)業(yè)鏈的國際分工協(xié)作，分享全球分工協(xié)作的好處。只有參與國際分工協(xié)作，城市才能在國際分工體系中占有一席之地，才能不斷提升自己的國際競(jìng)爭(zhēng)力。

人口城鎮(zhèn)化規(guī)劃是重心

《中國建設(shè)信息》：新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)規(guī)劃什么？

李佐軍：目前，國家有關(guān)部門正在制定全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，這是好事，也非常及時(shí)。但好事一定要做好，避免誤導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展。最近，媒體上傳出城鎮(zhèn)化規(guī)劃涉及40萬億投資的信息，這是一個(gè)值得警惕的信號(hào)。

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃不要將重心放在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃上，而要將重心放在人口城鎮(zhèn)化規(guī)劃上，應(yīng)重點(diǎn)規(guī)劃如下幾方面的內(nèi)容：一是多少農(nóng)民進(jìn)城；二是進(jìn)城農(nóng)民多長時(shí)間享受到與市民平等待遇；三是各級(jí)政府每年拿出多少財(cái)政收入解決進(jìn)城農(nóng)民的福利保障待遇等；四是建設(shè)多少進(jìn)城農(nóng)民能買得起或租得起的住房；五是為進(jìn)城農(nóng)民提供多少新的穩(wěn)定就業(yè)崗位；六是讓出多少土地增值收益作為進(jìn)城農(nóng)民的原始資本等。只有這樣的人本城鎮(zhèn)化規(guī)劃，才能將城鎮(zhèn)化引入到良性發(fā)展的軌道上來。

《中國建設(shè)信息》：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的正確路徑是什么?

李佐軍：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，一方面要通過一系列改革消除城鎮(zhèn)化的障礙：一是通過戶籍制度改革消除農(nóng)民進(jìn)城的身份障礙；二是通過土地制度改革積累農(nóng)民進(jìn)城的資本；三是通過福利制度改革使農(nóng)民成為真正的新市民；四是通過政府制度改革降低房價(jià)，降低農(nóng)民進(jìn)城的門檻；五是通過教育制度改革讓進(jìn)城農(nóng)民及其子女有更多的受教育機(jī)會(huì)，提升農(nóng)民人力資本。改革要先于城鎮(zhèn)建設(shè)，在以上改革不到位情況下，大規(guī)模推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，一定會(huì)使新型城鎮(zhèn)化誤入歧途，帶來嚴(yán)重的后果。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，另一方面要夯實(shí)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)：一是要加快推進(jìn)市場(chǎng)化，除了推進(jìn)上述一系列改革外，還要大力發(fā)展各種產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場(chǎng)，消除城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的障礙；二是要推進(jìn)工業(yè)化，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)；三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快消除農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度障礙，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提升農(nóng)民人力資本等。