●崔惠玉 王 冰

我國關(guān)于全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督的表述，最早出現(xiàn)于2003年10月，中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第21條：“實行全口徑預(yù)算管理和對或有負債的有效監(jiān)控，加強各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”。在黨的十八大報告中進一步提出了“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。兩次重要會議對全口徑預(yù)算決算管理的專門表述表明了我國建立全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督機制的重要性和緊迫性。

一、全口徑預(yù)算和財政精細化管理原則

所謂全口徑預(yù)算管理監(jiān)督，就是要對全部的政府性收支，實行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)算管理和監(jiān)督，即凡是憑借政府權(quán)力獲得的收入和為行使行政職能所管理的一切支出，都應(yīng)納入全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督的范疇。全口徑預(yù)算管理的基本內(nèi)涵在于，要通過預(yù)算管理制度的改革，形成一個能夠覆蓋所有政府收支、不存在游離于預(yù)算管理之外的政府收支的政府預(yù)算。換言之，在政府預(yù)算之外不允許政府及其各個部門有任何收支活動，從而實現(xiàn)預(yù)算作為行政層面內(nèi)部控制與立法層面外部控制的管理工具，最終使得以財政部門為財務(wù)統(tǒng)領(lǐng)的政府整體能夠?qū)α⒎C構(gòu)負責(zé)，進而確保整個政府活動對全體公民負責(zé)。

全口徑預(yù)算是預(yù)算管理的重要原則之一。在政府預(yù)算最早建立的英國等西方國家，財政學(xué)家們提出的最經(jīng)典的三項基本預(yù)算原則就是法定原則、年度原則和全面性（或完整性）原則。其中全面性原則要求政府在年度預(yù)算報告中披露所有收入來源、支出、債務(wù)和財政余額（赤字或盈余），因此全面性原則可以看成全口徑預(yù)算的另外一種表述。盡管隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財政理論的變遷，預(yù)算管理全面性原則不僅僅局限于預(yù)算信息披露的完整性，還包括預(yù)算報告類別的完整性、預(yù)算程序的完整性、財政計量口徑的完整性等方面，但預(yù)算的全面性原則依然是政府預(yù)算管理的根本性原則。同時，公開性、確定性、透明度、績效性、精細化等原則的相繼提出也不斷豐富著預(yù)算原則的內(nèi)容。各項預(yù)算管理原則之間存在著緊密的聯(lián)系，有些原則之間是條件和結(jié)果的關(guān)系，如全口徑預(yù)算管理（全面性或完整性）原則是公開性、透明度的前提和基礎(chǔ)。只有實現(xiàn)了全口徑預(yù)算管理，公開的預(yù)算才能使全體公民了解每一筆資金的用途和去向。而全面公開的預(yù)算也便于社會和公民對預(yù)算完整性進行監(jiān)督。一些預(yù)算管理原則是保證另外一些原則實現(xiàn)的方式和手段，如確定性和績效性是全口徑預(yù)算管理的基本方法，而精細化管理原則貫穿于整個預(yù)算管理的內(nèi)容和流程，即橫向到邊——同一級政府所有部門的收支都要納入預(yù)算管理；縱向到底——不同級政府都要把所有政府資金分別納入到相應(yīng)的各級政府預(yù)算來管理?！翱v向到底”也可以引申為整個預(yù)算管理流程，全口徑預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該包括對整個預(yù)算管理流程的監(jiān)督，因為政府預(yù)算本身是一個動態(tài)過程，全口徑的預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該體現(xiàn)在對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算、預(yù)算調(diào)整、績效評價等各個環(huán)節(jié)的精細化管理和監(jiān)督。

二、預(yù)算管理的非精細化制約了全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督機制的完善

當前我國預(yù)算管理存在著管理粗放、預(yù)算權(quán)分散、管理內(nèi)容不完整、預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、透明度不高、部門利益嚴重、財政資金使用績效低下等一些問題，從而制約了全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督機制的完善。

（一）預(yù)算編制缺乏完整性、規(guī)范性

長期以來我國一直存在預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，財政分配實際上只對預(yù)算內(nèi)資金進行分配。盡管從2004年開始我國形式上取消了 “預(yù)算外資金”的提法，而以“非稅收入”一詞代替，但在實際當中仍然存在著沒有納入到預(yù)算管理的“預(yù)算外資金”，如仍然在財政專戶中管理的非稅收入（如學(xué)雜費等）。此外還有若干沒有包括在預(yù)算管理范疇但需要公布的政府支出，如稅式支出、地方政府負債等內(nèi)容。預(yù)算內(nèi)資金在編制時又分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。中央預(yù)算自2013年起已經(jīng)完整地向全國人大提交四本預(yù)算，但地方政府的情況不盡相同，有的地方政府已經(jīng)編制了國有資本經(jīng)營預(yù)算，有的還剛剛開始試編。僅就已經(jīng)提交的中央層面的四本預(yù)算中，公共預(yù)算編制相對規(guī)范，而政府性基金預(yù)算編制只是納入財政項目管理，還沒有進行嚴格意義的預(yù)算管理。

2000年我國實行部門預(yù)算改革以來，政府開始推行的零基預(yù)算并沒有發(fā)展成為一種基本的預(yù)算框架，而是演變成了一種控制預(yù)算。我國目前的部門支出主要分為三類：人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項經(jīng)費，人員經(jīng)費按實際，公用經(jīng)費按標準，專項經(jīng)費按排序，這表明零基預(yù)算所強調(diào)的排序主要是被運用到專項經(jīng)費領(lǐng)域。從支出部門的角度來看，在財政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴格地按照零基預(yù)算編制了部門的預(yù)算，財政也不可能滿足部門的大部分預(yù)算要求（一上）。最后的結(jié)果是，各部門必須在財政部門下達的控制數(shù)之內(nèi)編制預(yù)算（一下）。從專項經(jīng)費預(yù)算編制來看，支出部門的預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費長期處于不足的狀況，為了確保部門的正常運轉(zhuǎn)，它們通常會挪用專項經(jīng)費來彌補公用經(jīng)費的缺口，這樣專項經(jīng)費的零基預(yù)算就不能真正地做到對支出項目進行排序，進而就不能達到預(yù)期的效果。

由于預(yù)算編制的時間較短，對各方面經(jīng)濟信息和財政信息的預(yù)測不太精確，導(dǎo)致預(yù)算編制的精細化、真實性和可靠性得不到保證。如目前預(yù)算編制很多只列到“款”級科目，“項”級科目很少在預(yù)算中體現(xiàn)，如此粗化的預(yù)算編制只能使預(yù)算執(zhí)行無從精細化，預(yù)算資金的使用缺乏明晰的去向和用途，從而使全口徑預(yù)算監(jiān)督失去準繩。

（二）預(yù)算執(zhí)行中追加頻繁、財政支出結(jié)構(gòu)失調(diào)、資金使用效益低下

根據(jù)國家審計署審計長劉家義《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，2010年54個部門初編列項目支出預(yù)算2779.27億元；中央財政在執(zhí)行中追加995.55億元，相當于年初預(yù)算的36%。紹興市審計局在2007年對市教育局、文廣局等五部門預(yù)算執(zhí)行審計時發(fā)現(xiàn)五部門年度追加預(yù)算合計2320萬元，占年度預(yù)算總額6643萬元的34.9%，是年初預(yù)算4323萬元的53.7%。由此可見，在預(yù)算執(zhí)行過程中，各部門預(yù)算追加頻繁，且數(shù)額較大，占年初預(yù)算總額的比重偏高。究其原因，一是因為預(yù)算編制不精細、不科學(xué)，部門所需資金未能在編制中詳細體現(xiàn)；二是部門預(yù)算中基本支出定額設(shè)置不合理，無法滿足部門基本支出需要；三是政府對于預(yù)算追加這種情況的控制力度不夠，對于預(yù)算追加的審批權(quán)限、適用情況沒有詳細的規(guī)定，讓各部門在預(yù)算編制時有機可乘，故意低報支出逃過人大會審議；四是行政決策滯后于預(yù)算編制，政策性增收減支、上級轉(zhuǎn)移支付等不確定因素較多。

在財政資金追加頻繁的背景下，我國財政資金支出結(jié)構(gòu)失調(diào)，在財政各類支出中行政管理費支出增幅最大，年均增長速度已達25%以上。民生類財政支出絕對規(guī)模也逐年增加。2007年全國財政用在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域的資金分別為7122.32億元、1989.96 億元、5447.16 億 元，至2010年已增至12550.02億元、4804.18億元、9130.62億元。但從相對規(guī)模來看，2007年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)支出占財政支出比重分別為14.31%、3.99%、10.94%，2010年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)支出占財政支出比重分別為13.96%、5.35%、10.16%。由此可見，民生支出中只有醫(yī)療衛(wèi)生支出的相對規(guī)模有所增加，教育、社會保障和就業(yè)支出的相對規(guī)模反而有所下降。

隨著國庫集中收付制度改革的深入，預(yù)算收入及時直接入庫、預(yù)算支出直接支付的比率大大提高，但是仍然有相當規(guī)模的財政資金存儲在商業(yè)銀行開設(shè)的財政專戶中，或以定期存款、購買理財產(chǎn)品等方式存放在商業(yè)銀行。其中有些財政專戶存儲的資金是從財政虛列支出轉(zhuǎn)移出來的，其使用脫離了預(yù)算管理和監(jiān)督。

在中央部門資金閑置的同時，財政資金使用的效益低下，特別是一些專項資金。一些地區(qū)的事業(yè)機構(gòu)重復(fù)設(shè)置、設(shè)備重復(fù)購置，“大而全”、“小而全”，投入產(chǎn)出效益差，規(guī)模效益低，從而造成財政資金的浪費。中央對地方、上級對下級安排財政專項補助時，為了更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，同時帶動地方政府的積極性，許多項目都要求各級政府按比例配套，尤其是涉及社會公益事業(yè)和民生工程類的保障性專項，都涉及地方配套資金。例如，凌源市三年來從中央和省財政爭取到位各類專項資金12.12億元，需地方配套2.87億元，平均年配套9580億元左右。在這些項目中，配套額度大的都是民生類的社會保障類項目，每年平均都在4500萬元以上。我國很多市、縣、鄉(xiāng)財政吃緊，并沒有充裕的財政資金對專項補助配套，但為了支持本地區(qū)發(fā)展，爭得上級扶持，只能先承諾配套。仍以凌源市為例，按照省及中央到位的專項資金要求，應(yīng)由地方配套資金總計28740萬元，實際配套到位7686萬元。由于這種“先爭取資金，后論證項目”的做法，就導(dǎo)致了項目建設(shè)的內(nèi)容不能按期、全面完成，工程質(zhì)量和效果難以保障。專項資金預(yù)算編制的主觀性和其財務(wù)管理的失范，必然導(dǎo)致專項資金使用上的隨意性，以致截留、擠占、挪用的現(xiàn)象極為普遍。在專項資金的使用中，各部門擠占、挪用專項資金的手段也是多種多樣，最簡單的是將專項資金直接用于正常經(jīng)費開支；還有的單位先虛列專項支出，然后再以企業(yè)“土地租金”等名義做單位收入，用于經(jīng)費開支。這種現(xiàn)象，嚴重扭曲了專項資金的真實用途，違背了中央宏觀調(diào)控的目標，也造成了財政資金的低效率。

（三）預(yù)算審查批準內(nèi)容不完整、程序不規(guī)范、公眾參與力度較弱

當前各級人大在預(yù)算審查監(jiān)督中，對公共預(yù)算審查監(jiān)督力度較大，對于政府性基金的籌集使用情況考慮到?？顚Ｓ玫奶攸c，審查相對不太嚴格。另外兩本預(yù)算——國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，則由于各地開展的情況不太一致，審查監(jiān)督的力度也各不相同。廣東省一直處于我國預(yù)算改革的前沿。2013年1月，廣東省級國有資本經(jīng)營預(yù)算首次報省人大審議，加上之前提交省人大或省人大常委會審議的省公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金決算和預(yù)算，基本實現(xiàn)了全口徑預(yù)決算編制和監(jiān)督。實際上廣東的社會保險基金預(yù)決算只是提交給人大常委會，而不是人大。多數(shù)省份完整的政府預(yù)算體系尚未建立，以某省為例，社會保險資金列在政府性基金預(yù)算中，對于國有資本經(jīng)營收益，還處于推進收益收繳工作，離真正落實預(yù)算編制和管理還有一段不小的距離。

預(yù)算編制是對納稅人繳納稅收的分配，財政分配的結(jié)果涉及每一位公民的切身利益。但是我國目前預(yù)算編制和審批基本是在各級財政部門與經(jīng)費支出部門以及同級人大之間進行。政府沒有提供讓公民參與預(yù)算編制討論以及征詢公民意見的制度通道，目前僅有少數(shù)地區(qū)進行了公民參與式預(yù)算的嘗試，還沒有形成一種制度，從而限制了公民檢視社會發(fā)展的目標與財政分配格局的可能性。同時，由于預(yù)算編制信息的不對稱和人大代表專業(yè)知識的限制，各位人大代表影響預(yù)算編制的機會和能力也十分有限，造成代表審議預(yù)算往往只是流于形式。最后，由于預(yù)算的動態(tài)管理流程，當預(yù)算按照法定程序通過成為正式法律文件后，公民和權(quán)力機關(guān)對預(yù)算的執(zhí)行、結(jié)構(gòu)調(diào)整、績效評價等方面的監(jiān)督力度大大降低。

三、以管理精細化加強全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督的建議

（一）加強全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督需要解決的關(guān)鍵性問題

如上所述，我國預(yù)算管理存在著管理粗放、編制不細化、不完整、執(zhí)行不規(guī)范、資金使用效益低下等問題，究其問題實質(zhì)，主要是預(yù)算權(quán)分散和部門利益的問題。財政管理精細化和全口徑預(yù)算監(jiān)督涉及的問題如果僅僅是財政項目和數(shù)字的完整和細化，那改革將是一件很容易的事。中國人民大學(xué)的朱大旗教授認為“如果整個預(yù)算編制都非常規(guī)范和完整，那種隨意支出行為必然受到制約，所以全面的預(yù)決算制度的推行非常之難，很多時候，還是利益問題”。財政部科研所副所長劉尚希則認為需要“進一步準確定位各部門職責(zé)，重新平衡和劃分部門利益，根據(jù)各部門更具操作性的職責(zé)分工，更有效地分配預(yù)算資金，并將那些原來因為部門利益交叉而無法納入全口徑預(yù)算決算管理的資金，全部納入進來，并有效地加以管理”。因此，解決實際存在的預(yù)算權(quán)分散問題和部門利益問題，是全口徑預(yù)算改革的關(guān)鍵，也是整個預(yù)算改革、財政體制改革的關(guān)鍵。

圖1 全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督

（二）加強全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督的總體思路和措施

加強全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督要以過程監(jiān)督為主線，以內(nèi)容監(jiān)督為依托，以制度建設(shè)為保障，以管理精細化推進全口徑預(yù)算監(jiān)督。要將精細化理念貫穿于每一項監(jiān)督活動的事前、事中、事后全過程，并通過健全全口徑預(yù)算監(jiān)督的制度體系提高精細化管理水平 （見圖1）。

首先，從內(nèi)容監(jiān)督方面來看。要進一步擴大政府預(yù)算收支范圍，在大部分非稅收入已經(jīng)納入預(yù)算管理的前提下，進一步清理和規(guī)范非稅收入項目，取消財政專戶管理的非稅收入資金。規(guī)范地方政府土地出讓金的管理和監(jiān)督，在預(yù)算編制中明確土地出讓金的安排和使用。至于稅式支出和地方政府負債，從我國目前稅式支出制度建設(shè)的進展情況來看，各項稅收優(yōu)惠補貼的數(shù)據(jù)獲得成本較高，納入到預(yù)算管理范疇尚有一定難度。關(guān)于地方政府負債，則必須納入地方政府預(yù)算，公布相關(guān)數(shù)據(jù)。進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金管理和監(jiān)督，對于名目繁多的專項轉(zhuǎn)移支付首先應(yīng)當進行清理歸并。要取消到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設(shè)立的項目；整合使用方向一致、支出類似的項目；同時要嚴格控制新增項目的設(shè)置條件。事實上國務(wù)院已經(jīng)提出“減少、合并一批財政專項轉(zhuǎn)移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目”的要求，但至今相關(guān)方案依然沒有落實，主要原因是相關(guān)部委不愿意放棄本部門的專項資金審批權(quán)。建立和完善政府預(yù)算體系，進一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制，擴大國有企業(yè)部門范圍，提高國有資本收益上繳比例；完善社會保險基金預(yù)算，適時向社會保障預(yù)算過渡；擴大政府性基金預(yù)算編制范圍，清理規(guī)范基金項目，控制基金設(shè)立，逐步將全部政府性基金納入預(yù)算管理。同時建立四本預(yù)算之間的銜接制度，加大人大對國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算、政府性基金預(yù)算的審查和監(jiān)督力度。

其次，從過程監(jiān)督方面來看。一個完整的預(yù)算管理流程，包括預(yù)算編制和審批、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整、決算和績效評價等幾個環(huán)節(jié)。完善全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督，需要對每一個環(huán)節(jié)都管理和監(jiān)督到位。在預(yù)算編制階段，預(yù)算編制范圍是全口徑預(yù)算的直接表現(xiàn)，要擴大預(yù)算編制范圍，納入和政府活動相關(guān)的每一筆財政資金。預(yù)算編制程序要探討和中國國情相適應(yīng)的方式，進一步探討“兩上兩下”的必要性和可行性、“自下而上”還是“自上而下”更能體現(xiàn)公平和效率。預(yù)算編制方法方面要注意“基數(shù)加增長”的增量預(yù)算存在的現(xiàn)實性，同時要細化預(yù)算編制，將科目盡量落實到“項”級，按照實際需要和資金可能來安排具體的預(yù)算，確定能滿足各部門日常行政活動支出需要。對于一些重點項目預(yù)算編制和管理，目前很多地方已經(jīng)摒棄滾動項目庫的管理方式，原因是項目預(yù)算的計劃性較差。筆者認為可以通過事前充分認證評審確定項目、項目預(yù)算重新細化、事中緊密跟蹤評價、事后加大項目資金審計和績效評價幾個方面來加強項目資金管理。在預(yù)算執(zhí)行階段，除了繼續(xù)完善國庫集中收付制度和政府采購制度外，重點要加強對預(yù)算調(diào)整的審查和監(jiān)督，目前我國很多省份依據(jù)現(xiàn)行的《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算調(diào)整審批僅限于公債數(shù)額的變更和使用，某些省份則規(guī)定了超過一定數(shù)額的結(jié)構(gòu)性調(diào)整也必須經(jīng)過權(quán)力機關(guān)的審批。因此，在預(yù)算調(diào)整階段一定要明確需要審批的預(yù)算調(diào)整范圍和法定程序。當然在現(xiàn)今西方各國逐漸放松對預(yù)算合規(guī)性監(jiān)督的情況下，也不是所有的預(yù)算調(diào)整都需要經(jīng)過審批，例如公債數(shù)額變更、一些重大專項資金調(diào)整或者與國家經(jīng)濟、民生有重大關(guān)系的資金變動一定要經(jīng)過論證和審批。如果建立了規(guī)范嚴格的預(yù)算調(diào)整制度，則會推進預(yù)算編制階段的進一步細化和規(guī)范。在預(yù)算決算和績效評價階段，資金使用的效益成為管理和監(jiān)督的重點內(nèi)容。這有賴于預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行等信息的充分、細化和完整，才能在完成預(yù)算的多少這一簡單的數(shù)字基礎(chǔ)之上進一步評價每一筆財政資金的使用效益如何。評價的結(jié)果要及時向社會公開，并將績效評價結(jié)果作為下一財年預(yù)算安排的重要依據(jù)。當然，績效預(yù)算在美國實行了多年仍然沒有完全達到評價結(jié)果和預(yù)算安排的聯(lián)動關(guān)系，我國可從重點民生財政支出開展績效評價，績效評價的結(jié)果可以一定比例（如10%）影響下一財年的預(yù)算安排，然后逐步推開和深入。對于人大來說，不僅要在預(yù)算審批階段發(fā)揮實質(zhì)性作用，提出相應(yīng)修改建議，還要針對預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及決算和績效評價各個階段探索不同的工作方式和方法，實行全口徑監(jiān)督。

最后，從制度建設(shè)和完善方面來看。全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督都必須依法進行，法律是監(jiān)督的基本條件。要加快《預(yù)算法》的修訂工作，進一步規(guī)范預(yù)算編制的完整性、預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容和程序、增加預(yù)算監(jiān)督的有效性、完善財政責(zé)任追究制度等。同時，強化人大在全口徑預(yù)算監(jiān)督中的權(quán)威地位，由人大組織制定更多的財政預(yù)算決算方面的基本法律。要在《中華人民共和國政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上制定《財政信息公開條例》，規(guī)定財政信息公開的范圍、內(nèi)容等。今后還要考慮制定《轉(zhuǎn)移支付法》、《地方政府債務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)。規(guī)定公民參與預(yù)算審議和決策過程，制定一些預(yù)算項目的審批必須有公民參與才能通過的硬性規(guī)定，從而使預(yù)算制定更合理更科學(xué)，財政資金的使用取之于民用之于民。