安迪
【摘 要】“民以食為天,食以安為先”,從古至今,食品安全一直是事關(guān)人身健康、社會穩(wěn)定的頭等大事 ,本文從國內(nèi)、國外不同視角,就如何加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的政府管理模式問題談?wù)劥譁\認(rèn)識。
【關(guān)鍵詞】國內(nèi)外食品安全政府管理模式
近些年,多起食品安全突發(fā)事件,凸顯出我國食品安全監(jiān)管力度的不足,也反映了監(jiān)管體系目前存在的種種弊端,急需建立新的食品安全的政府管理模式。
“民以食為天,食以安為先”,從古至今,食品安全一直是事關(guān)人身健康、社會穩(wěn)定的頭等大事。近些年,多起食品安全突發(fā)事件,凸顯出我國食品安全監(jiān)管力度的不足,也反映了監(jiān)管體系目前存在的種種弊端。本文就如何加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的政府管理模式問題談?wù)勀w淺認(rèn)識。
一、國外食品安全監(jiān)管的政府管理模式
從世界范圍看,依據(jù)國情,大多數(shù)國家建立了各具特色的食品安全監(jiān)督管理模式,為人類食品安全保障作了大量的、卓有成效的探索。但各種管理模式可統(tǒng)分為兩種類型:
一是單一部門食品安全管理模式。其特點(diǎn)是政府設(shè)置獨(dú)立的食品安全管理機(jī)構(gòu),全權(quán)負(fù)責(zé)食品安全事務(wù),比如德國、加拿大。
二是多部門食品安全管理的模式。其特點(diǎn)是食品安全管理職能分設(shè)在幾個政府部門,有分類和分段兩種管理模式 。如法國是前者,美國和日本是后者。
兩種模式,既有各自的優(yōu)勢,也有各自的不足。不能加以簡單評價(jià) ,任何一個國家所確定的管理模式都與本國的發(fā)展歷史 、發(fā)展階段、國情、民情有關(guān)。單一部門食品安全管理模式,最大的優(yōu)勢在于統(tǒng)一執(zhí)法,在一個系統(tǒng)下處理各種問題,進(jìn)而避免了多部門執(zhí)法造成的職責(zé)不清、相互扯皮等問題。但一個部門同時應(yīng)對食品安全方面的眾多問題,容易力不從心,形成監(jiān)管不力。實(shí)行多部門監(jiān)管食品安全的管理模式,有利于充分發(fā)揮各個監(jiān)管部門的專業(yè)化優(yōu)勢,可以有效調(diào)動各部門的積極性,各部門職責(zé)明確,互相培訓(xùn)、形成合力,對于食品安全監(jiān)管多階段、多環(huán)節(jié)、鏈條長,需要監(jiān)管的資源多的特點(diǎn)比較適應(yīng)。但是從食品安全特性的角度,部門過多、分段監(jiān)管這種體制可能產(chǎn)生各部門職責(zé)交叉,多頭執(zhí)法、相互掣肘等問題,更容易引發(fā)監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管缺位、監(jiān)管不到位等問題,溝通、協(xié)調(diào)、配合、難度加大、降低監(jiān)管效率。
二、我國食品安全監(jiān)管模式的發(fā)展過程
我國的食品安全監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。
第一階段,2004前的食品統(tǒng)一監(jiān)管體制。這一階段,主要依據(jù)食品衛(wèi)生單行規(guī)章、管理試行條例、食品衛(wèi)生法,由衛(wèi)生部門對食品衛(wèi)生進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。規(guī)定:從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動,需向衛(wèi)生行政部門申請辦理食品衛(wèi)生許可證。衛(wèi)生部門還承擔(dān)食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定和食品衛(wèi)生事故的處理職能。在這一體制下,我國已經(jīng)建成了覆蓋全國的食品為監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),形成了一支20多萬人的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍,對保證食品安全、保障人民群眾身體健康發(fā)揮了積極作用。但是食品安全問題仍然嚴(yán)重,廣大群眾對食品安全問題反映強(qiáng)烈,普遍對食品安全不放心 。
第二階段,2004年下半年至2013年3月的分段監(jiān)管體制。2004年7月,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》,明確食品安全實(shí)行分段監(jiān)管體制,堅(jiān)持一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則,分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔 。食品安全全程監(jiān)管,從農(nóng)田到餐桌全過程劃分為四個監(jiān)管環(huán)節(jié):農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商行政管理部門、衛(wèi)生部門分別負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié) 、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié) 、餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;食品藥品監(jiān)管部門的職責(zé)是負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。
2009年頒布實(shí)施了《食品安全法》,以法律形式確定了分段監(jiān)管體制。 國務(wù)院成立食品安全委員會,對食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)。對不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項(xiàng),如食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息發(fā)布、食品安全事故調(diào)查處理,以及有關(guān)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定等,規(guī)定由一個部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。
在這一階段部門監(jiān)管、社會監(jiān)督、經(jīng)營者自律“三位一體”的食品安全監(jiān)管體系基本形成。但食品監(jiān)管仍存在比較突出的問題,一是法律意識淡薄。尤其是農(nóng)村消費(fèi)者對法律的認(rèn)識程度普遍較低,自我保護(hù)意識不強(qiáng),防范意識很弱。一些食品經(jīng)營業(yè)主法律意識淡薄,素質(zhì)偏低,各種法律法規(guī)得不到徹底執(zhí)行。二是部門監(jiān)管職責(zé)不清。食品安全在工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食藥、農(nóng)業(yè)等多各部門的多頭監(jiān)管之下。食品經(jīng)營主體點(diǎn)多面廣,職能部門鞭長莫及,難以有效地實(shí)施監(jiān)管。三是檢測水平落后。我國食品行業(yè)發(fā)展迅速,但國內(nèi)食品檢測能力相對滯后,無法滿足職能部門對食品檢測的需要?;鶎颖O(jiān)管部門設(shè)備相對落后,效率比較低下,很難隨機(jī)實(shí)施檢測。在日常監(jiān)管中,監(jiān)管人員僅憑肉眼對外觀和標(biāo)識進(jìn)行檢查。食品企業(yè),化驗(yàn)室面積普遍較小,設(shè)備簡陋,人員素質(zhì)偏低,專業(yè)人員少對產(chǎn)品質(zhì)量提高造成無形隱患。四是自律意識偏低。現(xiàn)有企業(yè)幾乎都是股份制企業(yè)和個人企業(yè),學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識氛圍無法實(shí)現(xiàn)。五是責(zé)任意識不強(qiáng)。尤其小作坊因?yàn)橐?guī)模小、設(shè)備簡陋,造成成本較低,價(jià)格低廉,加之其主要集中在居民區(qū)、城郊、農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū),有就近優(yōu)勢,能方便一部分群眾生活需要,始終占有一定市場。
第三階段,自2013年開始食品安全實(shí)施食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一監(jiān)管體制。2013年3月14日,第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,將國務(wù)院食品安全委員會辦公室的職責(zé)、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)行了整合,決定成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局。在這一體制下,將食品安全分段監(jiān)管體制下的工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。新組建的國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。
三、建立完善食品安全監(jiān)管模式的理念
縱觀我國與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家創(chuàng)新政府監(jiān)管食品安全的管理模式,有共同的發(fā)展趨勢,即呈現(xiàn)以下特點(diǎn) 1、多部門聯(lián)合監(jiān)管模式向獨(dú)立監(jiān)管模式轉(zhuǎn)換。 2、食品監(jiān)管的責(zé)任主要由中央政府承擔(dān)。 3、“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)控制度。4、危險(xiǎn)評估和食品安全預(yù)警制度。5、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和消費(fèi)者作用。
參考文獻(xiàn):
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