● 李紹華

根據(jù)財(cái)政部和中國(guó)人民銀行總行要求，人民銀行于2012年在全系統(tǒng)推行了公務(wù)卡結(jié)算，此舉在提高公務(wù)支出透明度，減少現(xiàn)金使用比率，提升預(yù)算資金使用效率等方面起到了積極的作用。但是公務(wù)卡作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，同時(shí)由于人民銀行采用獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度，與一般的部門(mén)預(yù)算存在一定差別，在推廣使用中，特別是公務(wù)卡模式的選擇方面存在一些問(wèn)題，影響了公務(wù)卡制度優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。

一、基層人民銀行系統(tǒng)普遍采用的公務(wù)卡模式

當(dāng)前的《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》僅對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度下的預(yù)算單位采用何種公務(wù)卡模式作了明確規(guī)定和要求，對(duì)非國(guó)庫(kù)集中支付預(yù)算單位采用何種模式未做出規(guī)定。

當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中支付預(yù)算單位采用的公務(wù)卡模式主要是零余額模式。這種模式下，預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員通過(guò)公務(wù)卡管理系統(tǒng)，可對(duì)公務(wù)卡消費(fèi)信息真實(shí)性進(jìn)行檢驗(yàn)，并在財(cái)政集中支付系統(tǒng)內(nèi)通過(guò)財(cái)政授權(quán)支付，將款項(xiàng)從單位零余額賬戶劃至個(gè)人卡賬戶。但目前基層人民銀行未實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，財(cái)政部門(mén)制定的公務(wù)卡管理辦法中涉及國(guó)庫(kù)集中支付方面的規(guī)定無(wú)法在基層人民銀行實(shí)施，財(cái)政部門(mén)已經(jīng)開(kāi)發(fā)完備的公務(wù)卡支持系統(tǒng)也無(wú)法在基層人民銀行推廣使用。必須結(jié)合基層人民銀行實(shí)際，對(duì)公務(wù)卡管理辦法的一些內(nèi)容進(jìn)行改造與完善，制定符合人民銀行現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度的管理辦法與實(shí)施細(xì)則。

以安徽省人民銀行系統(tǒng)為例，目前采用較多的是備用金模式。備用金模式下，公務(wù)卡分為單位卡和個(gè)人卡，單位卡由預(yù)算單位指定的財(cái)務(wù)人員持有，僅限于與個(gè)人卡間的資金轉(zhuǎn)賬結(jié)算，不能取現(xiàn)、不能透支、不能消費(fèi)；個(gè)人卡具有透支消費(fèi)、轉(zhuǎn)賬和存取現(xiàn)金功能。預(yù)算單位不需要安裝公務(wù)卡管理系統(tǒng)，只需安裝財(cái)務(wù)POS機(jī)，通過(guò)電話線與代理銀行連接傳遞數(shù)據(jù)信息。單位財(cái)務(wù)部門(mén)通過(guò)財(cái)務(wù)POS機(jī),將予以報(bào)銷的公務(wù)消費(fèi)款項(xiàng)支付到個(gè)人卡上。備用金模式操作較為簡(jiǎn)便,不用再重新開(kāi)立賬戶，適合推廣公務(wù)卡的初期使用。

二、人民銀行基層行在公務(wù)卡制度實(shí)施中存在的問(wèn)題

盡管基層人民銀行已經(jīng)全部完成了公務(wù)卡改革，但從實(shí)際情況和實(shí)施效果來(lái)看，推行公務(wù)卡的初衷和預(yù)期成效并未完全實(shí)現(xiàn)。個(gè)別行公務(wù)卡改革的深度有限，以安徽省人民銀行系統(tǒng)為例，盡管各行均已完成公務(wù)卡改革，但截至2012年12月底，全轄在職人員持卡率約為60%，離“一人一卡”的目標(biāo)尚有距離，采用公務(wù)卡報(bào)銷還款比例則更低。主要原因是：

（一）公務(wù)卡應(yīng)用模式欠缺

現(xiàn)行的公務(wù)卡管理辦法主要適用于國(guó)庫(kù)集中支付預(yù)算單位，而對(duì)基層人民銀行這類非國(guó)庫(kù)集中支付預(yù)算單位采用何種模式缺乏明確要求。個(gè)別基層人民銀行無(wú)法參照地方財(cái)政部門(mén)推廣的現(xiàn)有模式，對(duì)采用何種公務(wù)卡模式猶豫不定，影響了深入推進(jìn)公務(wù)卡改革的勇氣和決心。已經(jīng)采用備用金模式進(jìn)行公務(wù)卡改革的基層人民銀行，由于備用金模式相對(duì)于零余額模式存在一些不足，影響了公務(wù)卡制度優(yōu)勢(shì)的完全發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是缺少查詢系統(tǒng)，不能對(duì)消費(fèi)的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)。備用金模式下，預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門(mén)在報(bào)銷時(shí)只能核對(duì)發(fā)票和銀聯(lián)POS機(jī)小票，無(wú)法像零余額模式那樣通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)從發(fā)卡行處對(duì)消費(fèi)的真實(shí)性進(jìn)行查詢，給POS機(jī)小票造假留下余地，使得個(gè)別企圖規(guī)避公務(wù)卡報(bào)銷還款的行為有了操作空間，形成了風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是單位卡的日常管理存在較大風(fēng)險(xiǎn)。為了滿足日常報(bào)賬需要，單位卡需要保持較大數(shù)額的備用金，金額的限定缺乏制度方面的要求。通常單位卡由單位的出納保管，既掌握卡片也掌握密碼。盡管不能提取現(xiàn)金，但出納一人就可以將單位卡資金通過(guò)財(cái)務(wù)POS轉(zhuǎn)入代理發(fā)行的任何銀行卡，由此帶來(lái)較大的操作風(fēng)險(xiǎn)。三是帶來(lái)維護(hù)財(cái)務(wù)POS機(jī)方面的投入。相對(duì)于零余額模式，備用金模式下報(bào)銷及還款要在公務(wù)卡和個(gè)人卡之間進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，需增加銀行及單位安裝、維護(hù)POS機(jī)的費(fèi)用和工作量。

（二）公務(wù)卡報(bào)銷程序復(fù)雜

減輕預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門(mén)工作量，方便預(yù)算單位用款是公務(wù)卡制度改革的目標(biāo)之一，但轄內(nèi)多家行會(huì)計(jì)部門(mén)普遍反映工作量較改革前增大。盡管公務(wù)卡報(bào)銷較以往現(xiàn)金報(bào)銷少了預(yù)借現(xiàn)金的環(huán)節(jié)，但在報(bào)銷環(huán)節(jié)中增加了以下幾個(gè)過(guò)程：以基層人民銀行普遍采用的備用金模式為例，一是單位卡即備用金賬戶的轉(zhuǎn)款過(guò)程，當(dāng)單位卡不能滿足日常報(bào)銷需要時(shí)，需要從基本戶中轉(zhuǎn)賬至單位卡中，由會(huì)計(jì)提出申請(qǐng)，財(cái)務(wù)主管登錄網(wǎng)銀授權(quán)操作方可。二是報(bào)銷還款時(shí)的兩次刷卡過(guò)程，在財(cái)務(wù)部門(mén)審核完畢準(zhǔn)予報(bào)銷后，需出納先在財(cái)務(wù)POS機(jī)上刷單位卡，然后再由報(bào)銷人刷個(gè)人卡。三是替持卡人還款的過(guò)程，持卡人在消費(fèi)后需及時(shí)到財(cái)務(wù)部門(mén)辦理報(bào)銷手續(xù)，以免超過(guò)免息期影響信用記錄并被罰息，但如果持卡人因特殊情況無(wú)法在免息期內(nèi)及時(shí)辦理報(bào)銷手續(xù)，只能將個(gè)人卡卡號(hào)和還款金額告知財(cái)務(wù)部門(mén)，委托其先行還款，待日后再補(bǔ)辦報(bào)銷手續(xù)。報(bào)銷過(guò)程的增加加大了預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門(mén)的工作量，再加上普遍習(xí)慣于以往的現(xiàn)金結(jié)算觀念，對(duì)新興的公務(wù)卡結(jié)算方式有一個(gè)接受和習(xí)慣的過(guò)程。

（三）公務(wù)卡使用環(huán)境受限

銀行卡受理環(huán)境不完善，公務(wù)卡使用不夠便利。一是POS機(jī)具布設(shè)數(shù)量少。POS機(jī)較高的安裝使用成本影響了商家申請(qǐng)使用POS機(jī)的積極性，以安徽省為例，銀聯(lián)安裝POS機(jī)時(shí)，雖不收取安裝費(fèi)用，但要求商戶繳納一定數(shù)量的押金。在商家停止使用POS后再返還，等于變相收取了安裝費(fèi)用；商家使用POS時(shí)，銀聯(lián)按照刷卡額的一定比例收取商家手續(xù)費(fèi)，令部分利潤(rùn)率較低的行業(yè)，特別是百貨超市業(yè)不堪重負(fù)，不愿意使用POS機(jī)結(jié)算。安徽地處中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，POS機(jī)布放數(shù)量更加有限，且分布不均衡，多集中在人口稠密的地級(jí)市城區(qū)，在縣級(jí)及偏遠(yuǎn)地區(qū)布施較少。二是銀行卡發(fā)行數(shù)量少。截至2012年2季度末，安徽省銀行卡持有數(shù)量為8789.28萬(wàn)張，人均1.48張，僅高于貴州、青海、云南、西藏，位列全國(guó)倒數(shù)第五。三是銀行卡消費(fèi)金額低。2012年2季度安徽省銀行卡消費(fèi)金額為1352.78億元，在全國(guó)32個(gè)行政區(qū)劃（含深圳市）中位列第15位，占比僅為2.80%；人均銀行卡消費(fèi)金額2274元，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均金額3618元水平，位列19位。

（四）公務(wù)卡獎(jiǎng)懲手段缺乏

盡管財(cái)政部組織實(shí)施預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄以來(lái)，對(duì)公務(wù)卡的結(jié)算范圍做了明確要求。但現(xiàn)行的公務(wù)卡管理辦法中缺少必要的約束和激勵(lì)措施，使得公務(wù)卡制度改革與否、進(jìn)展快慢、實(shí)施好壞未加以區(qū)別，造成部分預(yù)算單位實(shí)施公務(wù)卡積極性不高，抱著觀望態(tài)度，僅僅做些表面文章，遲遲沒(méi)有實(shí)際行動(dòng)，造成了各預(yù)算單位之間改革進(jìn)展程度不一致，影響了整體進(jìn)度。

三、對(duì)策與建議

推廣公務(wù)卡是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，需要各部門(mén)和每一位持卡人的協(xié)調(diào)配合。建議從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)和改進(jìn)公務(wù)卡制度在基層人民銀行的實(shí)施。

（一）結(jié)合實(shí)際，選擇公務(wù)卡應(yīng)用模式

由于備付金模式存在一些無(wú)法克服的缺陷，只適合在推廣公務(wù)卡的初期使用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，零余額模式是公務(wù)卡改革的方向和目標(biāo)。由于人民銀行財(cái)務(wù)獨(dú)立性的要求，使得基層人民銀行公務(wù)卡暫時(shí)無(wú)法實(shí)施零余額模式，但可以與發(fā)卡行協(xié)商，在現(xiàn)有零余額模式基礎(chǔ)上做出修改，單獨(dú)開(kāi)發(fā)一套滿足人民銀行現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度的公務(wù)卡支持系統(tǒng)。以轄內(nèi)某行已經(jīng)應(yīng)用的模式為例，其與零余額模式的區(qū)別主要在于還款賬戶的選擇上。零余額模式下，預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員完成報(bào)銷審核后，在財(cái)政集中支付系統(tǒng)內(nèi)通過(guò)財(cái)政授權(quán)支付，將款項(xiàng)從單位零余額賬戶劃至個(gè)人卡賬戶；在該行采用的模式下，財(cái)務(wù)人員通過(guò)單獨(dú)開(kāi)發(fā)的公務(wù)卡支持系統(tǒng)將款項(xiàng)從自有資金的經(jīng)費(fèi)戶中轉(zhuǎn)入個(gè)人卡賬戶。在目前基層人民銀行尚未實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付的情況下，該模式將人民銀行現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度與零余額模式較好地融合在一起，既充分發(fā)揮了零余額模式的優(yōu)點(diǎn)，又滿足了現(xiàn)行人民銀行財(cái)務(wù)體制的需求，是值得推廣應(yīng)用的一種模式。

（二）簡(jiǎn)化程序，優(yōu)化公務(wù)卡報(bào)銷流程

采用零余額基礎(chǔ)上修改的公務(wù)卡模式，報(bào)銷程序較備用金模式大大簡(jiǎn)化。財(cái)務(wù)人員無(wú)需再往單位卡中轉(zhuǎn)賬，報(bào)銷審核完畢后直接通過(guò)公務(wù)卡支持系統(tǒng)就可完成向個(gè)人卡中還款操作，省去了備用金模式下單位卡、個(gè)人卡兩次刷卡的過(guò)程，財(cái)務(wù)人員的工作量大大減輕，公務(wù)卡的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)較為明顯。

（三）優(yōu)化環(huán)境，提供公務(wù)卡使用便利

人民銀行應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，減免公務(wù)卡結(jié)算的銀行手續(xù)費(fèi)，對(duì)受理公務(wù)卡支付情況較好的特約商戶，進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)各商業(yè)銀行和中國(guó)銀聯(lián)公司加強(qiáng)監(jiān)管，防止銀行間不正當(dāng)?shù)目蛻魻?zhēng)奪和業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，建立科學(xué)合理的代理銀行選擇和變更機(jī)制。銀聯(lián)要積極改善公務(wù)卡受理環(huán)境，完善跨行交易網(wǎng)絡(luò)，提升服務(wù)水平質(zhì)量。要加大POS機(jī)的投放數(shù)量，優(yōu)化POS機(jī)的布局，尤其要在公務(wù)消費(fèi)較多的商場(chǎng)、酒店、飛機(jī)場(chǎng)、加油站等場(chǎng)所布放POS機(jī)具，加快鄉(xiāng)、鎮(zhèn)特約商戶尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)招待所特約商戶的發(fā)展工作。各代理銀行要提升公務(wù)卡業(yè)務(wù)的服務(wù)質(zhì)量和辦理效率，簡(jiǎn)化辦卡程序、加快發(fā)卡速度，并提供包括消費(fèi)提示、還款提醒在內(nèi)的多元化服務(wù)，進(jìn)一步拓展公務(wù)卡的功能，拓寬使用范圍，為持卡人進(jìn)行公務(wù)消費(fèi)和個(gè)人消費(fèi)提供周到的服務(wù)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督，建立公務(wù)卡獎(jiǎng)懲體系

建立公務(wù)卡考評(píng)獎(jiǎng)懲體系，運(yùn)用考評(píng)結(jié)果獎(jiǎng)優(yōu)懲劣是推動(dòng)公務(wù)卡深入實(shí)施，提升公務(wù)卡管理水平的重要手段?？荚u(píng)體系的內(nèi)容主要是辦卡情況和用卡評(píng)價(jià)，考評(píng)體系指標(biāo)分別對(duì)應(yīng)為辦卡率（已辦卡數(shù)/在職人數(shù)）和公務(wù)卡使用率（公務(wù)卡報(bào)銷還款金額/公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄支出金額），目的是為了確保公務(wù)卡改革和公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄實(shí)施真正落到實(shí)處，上述兩項(xiàng)指標(biāo)考核為基礎(chǔ)分，達(dá)到或超過(guò)目標(biāo)值，得相應(yīng)分?jǐn)?shù)，達(dá)不到則不得分；此外為了進(jìn)一步提高預(yù)算單位公務(wù)卡管理水平，還可設(shè)置現(xiàn)金使用率（現(xiàn)金提取額/公用支出）作為參考項(xiàng)，按照低于目標(biāo)設(shè)定值的程度予以相應(yīng)加分，對(duì)于超過(guò)目標(biāo)設(shè)定值的也不扣分，目的是為了減少現(xiàn)金在公用支出的比例。在獎(jiǎng)懲結(jié)果的運(yùn)用上，建議與財(cái)務(wù)工作考核和公用經(jīng)費(fèi)分配掛鉤，以實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)懲劣的目的。

隨著公務(wù)卡改革的推廣和公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的實(shí)施，公務(wù)卡制度的建立已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，但距離公務(wù)卡改革的最終目標(biāo)還有很大差距。安徽省人民銀行系統(tǒng)的公務(wù)卡改革受制于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融服務(wù)環(huán)境建設(shè)，推動(dòng)尤其艱難。但在推進(jìn)公務(wù)卡的改革中，只要完善制度建設(shè)，加強(qiáng)各方配合，改善用卡環(huán)境，強(qiáng)化執(zhí)行力度，就一定能圓滿完成公務(wù)卡改革各項(xiàng)任務(wù)，順利實(shí)現(xiàn)公務(wù)卡改革最終目標(biāo)。