■ 湖南省農(nóng)機(jī)局 王元寶

2004 ～2011年，湖南與全國(guó)多數(shù)地方一樣，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)行“差價(jià)購(gòu)機(jī)、省級(jí)結(jié)算、資金撥付到廠商”的模式，取得了“農(nóng)民得實(shí)惠、企業(yè)得效益、產(chǎn)業(yè)得發(fā)展和政府得民心”的實(shí)施效果。但隨著購(gòu)置補(bǔ)貼擴(kuò)面增量，實(shí)施操作中也出現(xiàn)了較多負(fù)面影響，2008～2011年四年間湖南農(nóng)機(jī)系統(tǒng)有33個(gè)市縣的64名相關(guān)人員因違規(guī)操作被查處，嚴(yán)重?fù)p害了中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策和農(nóng)機(jī)部門的形象。2012年春，湖南省委省政府決定推行“全價(jià)購(gòu)機(jī)、縣級(jí)結(jié)算、直補(bǔ)到卡”的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼操作“新模式”。一年多來(lái)，“新模式”的實(shí)施取得了牽一法而動(dòng)全身的效果，2013年已在全國(guó)推行。湖南“新模式”產(chǎn)生的背景是什么？設(shè)計(jì)思路又有哪些創(chuàng)新點(diǎn)？如何在操作中加以落實(shí)？筆者結(jié)合工作實(shí)踐，依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)此進(jìn)行了理性分析與歸納總結(jié)。

1 “差價(jià)購(gòu)機(jī)”模式下的問(wèn)題產(chǎn)生與成因剖析

從2004年開(kāi)始，湖南實(shí)行的“差價(jià)購(gòu)機(jī)”操作模式雖然取得了一些效果，但同時(shí)暴露出一些突出問(wèn)題，主要體現(xiàn)在:一些農(nóng)機(jī)部門違規(guī)收費(fèi)、個(gè)別干部索要費(fèi)用；個(gè)別農(nóng)機(jī)部門和經(jīng)銷商合伙騙購(gòu)套取補(bǔ)貼資金；農(nóng)機(jī)生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷商違規(guī)操作、非法謀利等。經(jīng)剖析，導(dǎo)致這些問(wèn)題的發(fā)生主要是:政策設(shè)計(jì)上有“漏洞”、操作時(shí)間上有“空擋”、法紀(jì)意識(shí)上有“盲區(qū)”三個(gè)方面的6個(gè)因素，特別是政策設(shè)計(jì)上的“漏洞”所衍生的問(wèn)題更甚。

其一，政策目標(biāo)多元性。一方面，作為強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼的核心政策取向是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；另一方面，作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)又不得不兼顧農(nóng)機(jī)工業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多重目的。一項(xiàng)政策同時(shí)承載這樣多重的政策目的，在路徑設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)方式上必然會(huì)較復(fù)雜且很難評(píng)價(jià)，甚至被選擇性利用。如出現(xiàn)一些苗頭性問(wèn)題時(shí)或某龍頭企業(yè)違規(guī)操作時(shí)，考慮到本省農(nóng)機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，未能及時(shí)作出果斷的處理等。所以說(shuō)，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼多重的政策取向，是政策落實(shí)中許多問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)深層次原因。

其二，政策執(zhí)行層面對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策執(zhí)行過(guò)程中，涉及農(nóng)戶、生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷商以及農(nóng)機(jī)和財(cái)政主管部門等多個(gè)主體，操作環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)、涉及面廣，特別是廠家和經(jīng)銷商的直接參與，更加劇了政策落實(shí)的復(fù)雜性。大部分生產(chǎn)廠家在外地，經(jīng)銷商往往是本地人，而且很多經(jīng)銷商與當(dāng)?shù)剞r(nóng)機(jī)部門保持著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，經(jīng)銷商成為廠家在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的代理人。廠家、經(jīng)銷商把爭(zhēng)取補(bǔ)貼資金指標(biāo)作為利益博弈的戰(zhàn)場(chǎng)，不吝手段，通過(guò)公關(guān)和尋租獲得補(bǔ)貼政策傾斜，從而獲得超額利潤(rùn)。一些市縣農(nóng)機(jī)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)辦人員意志薄弱，經(jīng)受不住企業(yè)拉攏和利益誘惑，被拉下水；也有的把政策實(shí)施當(dāng)作自己謀利的機(jī)會(huì)，主動(dòng)向企業(yè)伸手，貪欲加上機(jī)制上缺乏制約和監(jiān)督，這是導(dǎo)致大范圍出問(wèn)題特別是誘發(fā)腐敗問(wèn)題的根本原因。

其三，操作程序與行政管理體制不匹配。一是“差價(jià)購(gòu)機(jī)”的補(bǔ)貼操作模式，雖然是財(cái)政部門管錢、農(nóng)機(jī)部門管補(bǔ)貼指標(biāo)，形成管指標(biāo)的不管錢的制衡機(jī)制，但實(shí)際上省農(nóng)機(jī)主管部門人手有限，省級(jí)集中結(jié)算工作量浩大，面對(duì)全省120多個(gè)縣級(jí)操作單位，沒(méi)有足夠的精力監(jiān)管到位。二是補(bǔ)貼資金不經(jīng)過(guò)縣市，地方政府領(lǐng)導(dǎo)不夠重視、關(guān)注度不高，監(jiān)察及審計(jì)等相關(guān)部門責(zé)任感不強(qiáng)、監(jiān)管力度不大，一線外部監(jiān)督機(jī)制存在明顯漏洞，形成了省里管不過(guò)來(lái)、市縣管不到位的局面。這種制度缺陷給人留下了鉆空子的空間。

其四，配套措施跟不上。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施程序較復(fù)雜，工作量大、投入的人力多，但配套工作經(jīng)費(fèi)一直沒(méi)有得到較好解決。加之縣級(jí)農(nóng)機(jī)部門經(jīng)費(fèi)保障水平低，大部分縣沒(méi)有安排運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。導(dǎo)致“靠山吃山”，為亂收費(fèi)的違紀(jì)行為提供了理由和借口。

其五，操作時(shí)間上有“空擋”。補(bǔ)貼政策實(shí)施一年一個(gè)文件，實(shí)施方案及補(bǔ)貼資金下達(dá)常滯后春耕農(nóng)時(shí)季節(jié)，農(nóng)民由于季節(jié)性購(gòu)機(jī)需求強(qiáng)烈，“差價(jià)購(gòu)機(jī)”為經(jīng)銷商違規(guī)提前操作留下了空擋，降低了違規(guī)成本和風(fēng)險(xiǎn)，而且大部分基層農(nóng)機(jī)部門默認(rèn)這一作法。

其六，法紀(jì)意識(shí)上有“盲區(qū)”。特別是在農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼力度不斷加大的近幾年，少數(shù)基層農(nóng)機(jī)部門的主管人員政策法紀(jì)意識(shí)淡薄，有令不行、有禁不止，借機(jī)權(quán)力尋租，利用手中掌握的補(bǔ)貼指標(biāo)與農(nóng)機(jī)生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷商等聯(lián)手造假，撈取非法利益；同時(shí)一些企業(yè)、經(jīng)銷商為了進(jìn)入目錄拓展市場(chǎng)，也采取各種手段拉攏腐蝕相關(guān)人員。

2 “新模式”創(chuàng)制的理論基礎(chǔ)及設(shè)計(jì)思路

面對(duì)問(wèn)題凸顯、矛盾交織的現(xiàn)狀，創(chuàng)新農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼操作辦法勢(shì)在必行。如何改？依據(jù)什么來(lái)改？

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展有“兩只手”。一只是被亞當(dāng)斯密稱為“看不見(jiàn)的手”，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置資源，達(dá)到資源的有效配置和社會(huì)利益的最大化。另一只是被凱恩斯稱為“看得見(jiàn)的手”，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制失衡或出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，通過(guò)政府干預(yù)來(lái)保證經(jīng)濟(jì)平衡運(yùn)行。前者，關(guān)鍵在于尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用；后者，關(guān)鍵在于選擇干預(yù)的恰當(dāng)時(shí)機(jī)和手段。對(duì)購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行補(bǔ)貼，就是一種經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段，也是世界發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的通行作法。但我國(guó)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)的鏈條過(guò)長(zhǎng)，操作環(huán)節(jié)多、涉及主體多，特別是在執(zhí)行層面上對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多，這是誘發(fā)腐敗的根本原因。從經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)說(shuō)，就須對(duì)“手段”進(jìn)行調(diào)整與完善，科學(xué)設(shè)計(jì)補(bǔ)貼操作辦法，把握好政府部門對(duì)農(nóng)機(jī)市場(chǎng)干預(yù)的“度”，盡量減少部門的行政權(quán)力，把該由市場(chǎng)決定的事情交還給市場(chǎng)。一年多來(lái)的實(shí)施，創(chuàng)新計(jì)設(shè)的“四個(gè)增強(qiáng)”思路經(jīng)受了實(shí)踐檢驗(yàn)。

一是增強(qiáng)市場(chǎng)的主導(dǎo)性——補(bǔ)貼兌付方式由“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，補(bǔ)貼資金流向誰(shuí)，誰(shuí)就有更多話語(yǔ)權(quán)甚至決定權(quán)。改差價(jià)購(gòu)機(jī)為全價(jià)購(gòu)機(jī)后的補(bǔ)貼方式，就是由過(guò)去將補(bǔ)貼款撥付生產(chǎn)企業(yè)的“暗補(bǔ)”，改為直接打到購(gòu)機(jī)農(nóng)戶銀行卡上的“明補(bǔ)”。這種方式恢復(fù)了農(nóng)機(jī)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的本來(lái)屬性，真正落實(shí)農(nóng)民的自主選擇權(quán)利。

二是增強(qiáng)責(zé)權(quán)的匹配性——補(bǔ)貼結(jié)算方式由“省級(jí)”改為“縣級(jí)”。補(bǔ)貼資金由省級(jí)結(jié)算改為縣級(jí)結(jié)算后，資金下?lián)艿娇h級(jí)財(cái)政，增強(qiáng)縣市區(qū)政府的責(zé)任，為縣級(jí)監(jiān)管部門的監(jiān)管提供了直接依據(jù)，使權(quán)力與責(zé)任相匹配。

三是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的可控性——操作實(shí)施主體由“四個(gè)”改為“兩個(gè)”?！安顑r(jià)購(gòu)機(jī)”補(bǔ)貼模式下，存在農(nóng)戶、生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷商和政府（農(nóng)機(jī)、財(cái)政）主管部門4個(gè)操作主體，操作主體多漏洞就多，有些企業(yè)會(huì)千方百計(jì)甚至不擇手段鉆政策的空子；“全價(jià)購(gòu)機(jī)”補(bǔ)貼模式下，減少了生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷商2個(gè)操作主體，變成客體進(jìn)行協(xié)助，縮短操作鏈條以降低“事故”概率。

四是增強(qiáng)監(jiān)管的有效性——監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制由“單線”改為“立體”。把由部門監(jiān)督為主改為外部監(jiān)督為主，建立法紀(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，變部門行為為政府行為。2012年，省農(nóng)機(jī)局、省監(jiān)察廳、省糾風(fēng)辦、省財(cái)政廳、省農(nóng)辦5家聯(lián)合出臺(tái)了《湖南省農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼監(jiān)督管理辦法（試行）》，明確規(guī)定了各種違規(guī)行為所對(duì)應(yīng)的處罰措施，針對(duì)性和操作性強(qiáng)、震懾力大。

3 “新模式”的實(shí)踐路徑及操作措施

2012年，“新模式”取得了階段性成果:農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼工作責(zé)任更加明確、資金運(yùn)行更加安全、監(jiān)督管理更加到位、農(nóng)民所得實(shí)惠更加明顯。當(dāng)年實(shí)施中央補(bǔ)貼資金10.2億元，全省沒(méi)有出現(xiàn)任何涉及農(nóng)機(jī)部門違法違規(guī)的舉報(bào)。補(bǔ)貼模式的創(chuàng)新與成功實(shí)施，得到湖南省委、省政府、省紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)充分肯定和表?yè)P(yáng)?！靶履Ｊ健币慌e成功，有全省農(nóng)機(jī)系統(tǒng)“攻堅(jiān)克難、背水一戰(zhàn)”的決心和辛勤，更重要的是“八個(gè)抓措施”為其提供了有效配套和有力保障。

一抓認(rèn)識(shí)統(tǒng)一，將部門工作提升為政府行為。為了及時(shí)順利實(shí)施“新模式”，省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于落實(shí)和完善農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策意見(jiàn)》，明確規(guī)定:農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼的資金管理、審核審批、資金發(fā)放、監(jiān)督管理以縣市區(qū)為主，縣市區(qū)政府主管領(lǐng)導(dǎo)履行農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼工作實(shí)施與監(jiān)督管理第一責(zé)任人的責(zé)任，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼工作列入目標(biāo)管理考核范疇。從而將過(guò)去的部門工作上升為政府行為。

二抓宣傳到位，將行業(yè)認(rèn)知提升到社會(huì)認(rèn)同。省市縣三級(jí)政府層層召開(kāi)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼工作會(huì)議進(jìn)行布置與宣傳發(fā)動(dòng)，省農(nóng)機(jī)局向全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組發(fā)送了10萬(wàn)份補(bǔ)貼流程圖和6萬(wàn)冊(cè)政策匯編，各市縣通過(guò)電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)及印刷品等多種形式開(kāi)展了全方位多角度宣傳。通過(guò)以上措施，使補(bǔ)貼政策讓社會(huì)各界通曉、鄉(xiāng)村家喻戶曉。

三抓網(wǎng)管到鄉(xiāng)，將人力監(jiān)督提升到網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)控。為配合“新模式”的實(shí)行，委托軟件設(shè)計(jì)專業(yè)公司重新開(kāi)發(fā)了購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼管理軟件系統(tǒng)。該系統(tǒng)的終端至全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能直接反映全省農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施的實(shí)時(shí)狀況，省市可以隨時(shí)遠(yuǎn)程管控各操作終端情況，實(shí)現(xiàn)了主要環(huán)節(jié)重要資料的網(wǎng)絡(luò)固定和可視可查可糾。

四抓人員培訓(xùn)，將模糊掌握提升到熟練操作。為了使基層農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼工作人員全面理解農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策，熟練掌握“新模式”的操作流程，省農(nóng)機(jī)局與省財(cái)政廳聯(lián)合舉辦農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策和軟件操作培訓(xùn)班，分5批次培訓(xùn)市縣（市、區(qū)）骨干986人?？h市區(qū)農(nóng)機(jī)、財(cái)政部門舉辦培訓(xùn)班784期，共培訓(xùn)購(gòu)補(bǔ)工作人員12147人。

五抓基層建設(shè)，將文件指導(dǎo)提升到現(xiàn)場(chǎng)督促。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)站是“新模式”操作的重要節(jié)點(diǎn)，必須達(dá)到“三個(gè)一”要求。2012年4月中下旬，省農(nóng)機(jī)系統(tǒng)組成25個(gè)小組分赴122個(gè)縣市區(qū)督促基層站建設(shè)，要求所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)須掛一塊農(nóng)機(jī)推廣服務(wù)機(jī)站的牌子、有一名以上農(nóng)機(jī)員專做購(gòu)置補(bǔ)貼工作、有一臺(tái)電腦和相應(yīng)設(shè)備設(shè)施。經(jīng)多次督促檢查，全省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到了配置要求。

六抓作風(fēng)整頓，將管理要求提升到行風(fēng)建設(shè)。2012年，在全省農(nóng)機(jī)干部隊(duì)伍中開(kāi)展“行風(fēng)建設(shè)年”活動(dòng)，要求以實(shí)施好農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼為重點(diǎn)，全面解決系統(tǒng)中存在的突出問(wèn)題、全面糾正行業(yè)不正之風(fēng)、全面刷新農(nóng)機(jī)管理隊(duì)伍形象。

七抓檢查督促，將三級(jí)審核提升到“四見(jiàn)”監(jiān)查。省農(nóng)機(jī)局聯(lián)合省糾風(fēng)辦、減負(fù)辦等部門采取明查暗訪的形式，赴各地檢查督促。不僅查看是否真正落實(shí)了三級(jí)審核制度，而且所查之處要“四見(jiàn)”:見(jiàn)人（購(gòu)機(jī)人）、見(jiàn)機(jī)（所購(gòu)置的補(bǔ)貼機(jī)具）、見(jiàn)票（購(gòu)機(jī)發(fā)票）、見(jiàn)相關(guān)手續(xù)。要求經(jīng)銷商須明碼標(biāo)價(jià)，縣級(jí)農(nóng)機(jī)管理部門須公布補(bǔ)貼資金使用實(shí)時(shí)情況。

八抓相關(guān)協(xié)調(diào)，將發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提升到排憂解難。一是各地積極協(xié)調(diào)銀信部門，采取財(cái)政擔(dān)保、聯(lián)戶擔(dān)保、財(cái)產(chǎn)抵押等形式解決農(nóng)民購(gòu)買大型機(jī)具貸款難問(wèn)題，有效緩解了農(nóng)民購(gòu)機(jī)籌款壓力。二是協(xié)調(diào)財(cái)政部門解決基層工作經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題，要求市縣兩級(jí)政府保障購(gòu)置補(bǔ)貼正常工作經(jīng)費(fèi)。三是對(duì)“新模式”中不便操作、不方便群眾的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行了補(bǔ)充完善。