● 中央編辦行政審批制度改革審改一組

一、目前非行政許可審批項(xiàng)目的基本情況

原審改辦提供的非行政許可審批項(xiàng)目共599項(xiàng)（指在中央層面實(shí)施的項(xiàng)目數(shù)，下同）。經(jīng)最近兩批取消下放34項(xiàng)后，現(xiàn)有非行政許可審批事項(xiàng)共565項(xiàng)，可歸納為如下6種情況：

1.行政許可法第三條第二款規(guī)定的政府對(duì)自身系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)的審批。如行政事業(yè)單位賬戶設(shè)立審批（財(cái)政部）、在京中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助實(shí)施范圍審批（人社部）等，共92項(xiàng)，占全部事項(xiàng)的16.3%。

2.政府作為出資人、產(chǎn)權(quán)人對(duì)國(guó)有資產(chǎn)事項(xiàng)的審批。如股份公司國(guó)有股權(quán)管理審批（國(guó)資委）、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的國(guó)有森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)審批（林業(yè)局）等，共34項(xiàng)，占總數(shù)的6%。

3.上級(jí)對(duì)下級(jí)、主管部門對(duì)相關(guān)部門就業(yè)務(wù)管理事項(xiàng)的審批。共136項(xiàng)，占總數(shù)的24.1%。這些項(xiàng)目，從業(yè)務(wù)類型可進(jìn)一步細(xì)分為四小類，見(jiàn)表1。

4.具有行政許可屬性的事項(xiàng)。行政許可的實(shí)質(zhì)是“設(shè)禁—申請(qǐng)—批準(zhǔn)—解禁”，即政府對(duì)某類行為設(shè)置禁止，依申請(qǐng)對(duì)特定行政相對(duì)人解禁，對(duì)未許可者處罰。共有210項(xiàng)，占37.2%，如設(shè)立煙葉收購(gòu)站（點(diǎn)）審批（煙草專賣局）、大型人民防空工程項(xiàng)目改造、拆除、報(bào)廢審批（人防辦）。按不同領(lǐng)域大致可分為兩類，一是涉外、涉軍、民族宗教、政治類事項(xiàng)94項(xiàng)，占16.6%；二是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等其他領(lǐng)域事項(xiàng)116項(xiàng)，占20.5%。

表1 主管部門對(duì)相關(guān)部門就業(yè)務(wù)管理事項(xiàng)的審批分類

5.政府財(cái)政優(yōu)惠待遇審批。主要是政府基金使用、稅費(fèi)減免等審批，其特征是政府依申請(qǐng)批準(zhǔn)后，行政相對(duì)人直接獲益，如出口貨物退（免）稅審批（稅務(wù)總局）、中央外貿(mào)發(fā)展基金項(xiàng)目審批（商務(wù)部）等，共有64項(xiàng)，占總數(shù)的11.3%。

6.其他有審批環(huán)節(jié)的行政行為。主要有行政確認(rèn)、行政給付、行政征收、行政強(qiáng)制、登記備案、行政獎(jiǎng)勵(lì)等，其特征是政府依申請(qǐng)批準(zhǔn)后，行政相對(duì)人的法律關(guān)系得到確認(rèn)，權(quán)益得到保護(hù)，得到榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等。如馳名商標(biāo)認(rèn)定（工商總局）、植物新品種權(quán)強(qiáng)制許可審批（林業(yè)局）、享受政府特殊津貼審批（人社部）等，共有29項(xiàng)，占總數(shù)的5.1%。

從非行政許可審批項(xiàng)目的整體看，分類情況見(jiàn)圖1。

圖1 非行政許可審批項(xiàng)目的分類情況

二、非行政許可審批存在的主要問(wèn)題

一是非行政許可審批沒(méi)有明確的概念界定。從現(xiàn)有審批目錄可以看出，非行政許可審批是摻雜了行政許可、行政確認(rèn)、行政保護(hù)等多種行政行為的混合體。行政審批被簡(jiǎn)單地理解為“行政機(jī)關(guān)所作的審核批準(zhǔn)”，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)，也無(wú)論是何種事項(xiàng)、何種領(lǐng)域、何種管理行為，只要有行政機(jī)關(guān)的審核批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，就都列入目錄。

二是部門報(bào)送隨意、審批目錄不準(zhǔn)確。同類事項(xiàng)有的列入目錄，有的沒(méi)有列入。比如，“森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒浮保謽I(yè)局）列入目錄，其他預(yù)案?jìng)浒浮肮吠话l(fā)事件應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒浮?、“民航管理?yīng)急預(yù)案?jìng)浒浮眳s不在目錄中。衛(wèi)生部（現(xiàn)為衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)）將“衛(wèi)生部主管的民辦非企業(yè)單位成立審查”列入目錄，其他各部門都沒(méi)有列入。同一法律規(guī)定的同一項(xiàng)目，有的部門列入目錄，有的部門不列入。依據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第十四條：“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門編制計(jì)劃，組織草擬，統(tǒng)一審批、編號(hào)、發(fā)布，并報(bào)國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門備案”。工業(yè)和信息化部、質(zhì)檢總局將行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)審批列入，而其他各部門都沒(méi)有列入。依據(jù)《出版管理?xiàng)l例》第十條：“設(shè)立出版單位，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：……（二）有符合國(guó)務(wù)院出版行政部門認(rèn)定的主辦單位及其必要的上級(jí)主管機(jī)關(guān)。”衛(wèi)生部（現(xiàn)為衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)）將“主管報(bào)刊的前期審核”列入，其他部門沒(méi)有列入。

三是非行政許可審批成為行政許可的“避風(fēng)港”、“防空洞”。大量行政許可事項(xiàng)列入了非行政許可審批事項(xiàng)中，初步統(tǒng)計(jì)有210項(xiàng)，接近總數(shù)的40%，由行政許可法調(diào)整規(guī)范的范圍受到擠壓。

四是非行政許可只有“運(yùn)動(dòng)式”改革，缺乏日常規(guī)范化管理。目前對(duì)于非行政許可審批，法律上沒(méi)有建立管理規(guī)定和制度，文件中沒(méi)有明確概念和范圍，工作中沒(méi)有相應(yīng)部門對(duì)其進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督管理。審批制度改革機(jī)構(gòu)在每次推進(jìn)改革時(shí)，以“部門自報(bào)事項(xiàng)”的形式編制目錄，力求達(dá)到一定取消下放的數(shù)量比例。對(duì)部門報(bào)送的非行政許可審批事項(xiàng)，沒(méi)有依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真核查，對(duì)部門履職中涉及審批的事項(xiàng)沒(méi)有建立臺(tái)帳，底數(shù)不清、心中無(wú)數(shù)，對(duì)審批目錄外的審批事項(xiàng)缺乏日常監(jiān)督，不在審批目錄上的審批事項(xiàng)，實(shí)際工作中部門仍在審批。

三、合理界定非行政許可審批項(xiàng)目的概念

造成上述亂象的主要原因是對(duì)非行政許可審批的概念和范圍認(rèn)識(shí)不一致，界定不清晰。目前，非行政許可審批尚無(wú)法律界定。實(shí)際上，非行政許可審批是相對(duì)于行政許可審批而言的，主要依據(jù)是行政許可法第三條第二款的規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法?！眹?guó)辦發(fā)[2004]62號(hào)文件第一次以規(guī)范性文件的形式提出了“非行政許可審批”的范圍，明確非行政許可審批主要是政府的內(nèi)部管理事項(xiàng)，不是行政許可。但從該文件中保留的211項(xiàng)非行政許可審批項(xiàng)目看，一些資質(zhì)資格認(rèn)定、政府財(cái)政優(yōu)惠待遇（含政府基金使用、稅費(fèi)減免）、規(guī)劃計(jì)劃審批、各類園區(qū)審批等也列為了非行政許可審批項(xiàng)目，部分是對(duì)政府外部事項(xiàng)的管理，這實(shí)際上擴(kuò)大了非行政許可審批的范圍。

給非行政許可審批明確一個(gè)科學(xué)合理的定義很難。其難點(diǎn)在于：如果只將非行政許可審批限定在政府內(nèi)部管理事項(xiàng)上，范圍過(guò)窄，還有一些事項(xiàng)一時(shí)無(wú)法納入進(jìn)來(lái)，導(dǎo)致審批制度改革出現(xiàn)新的“真空”和“盲區(qū)”。在當(dāng)前情況下，界定非行政許可審批項(xiàng)目的概念和范圍，需考慮如下因素：一是范圍應(yīng)主要限定在政府內(nèi)部管理事務(wù)上。二是考慮到目前監(jiān)督管理的現(xiàn)實(shí)，也可適當(dāng)開(kāi)點(diǎn)“口子”，將一些特殊事項(xiàng)納入進(jìn)來(lái)，但“口子”不宜開(kāi)得過(guò)大、范圍不能過(guò)寬。三是目前無(wú)法回避、暫時(shí)不能取消的內(nèi)容先納入進(jìn)來(lái)，待將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)再逐步調(diào)整、予以取消或下放。

鑒此，我們認(rèn)為，非行政許可審批項(xiàng)目，是指沒(méi)有列入行政許可，政府不批準(zhǔn)則行政機(jī)關(guān)以及公民、法人或者其他社會(huì)組織客觀上就不具備某種資質(zhì)資格、獲得相關(guān)權(quán)益或不能從事某項(xiàng)活動(dòng)的行政審批事項(xiàng)。日常審批工作中，機(jī)關(guān)內(nèi)部日常管理事務(wù)、垂直管理系統(tǒng)中上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下屬單位的管理事項(xiàng)，以及有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織相關(guān)事實(shí)狀態(tài)的確認(rèn)以及行政給付、行政征收、行政強(qiáng)制、登記備案、行政獎(jiǎng)勵(lì)等，不屬于非行政許可審批事項(xiàng)。

四、改革建議

一是統(tǒng)一概念、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一思想。認(rèn)真分析現(xiàn)有行政許可目錄和非行政許可審批目錄，重點(diǎn)研究對(duì)其的分類。在此基礎(chǔ)上，著眼于機(jī)構(gòu)編制工作實(shí)際，對(duì)行政審批、行政許可、非行政許可審批、行政給付、行政保護(hù)、行政確認(rèn)等概念一攬子進(jìn)行明確，進(jìn)一步編制《政府職能類別目錄》，統(tǒng)一對(duì)政府職責(zé)體系的認(rèn)識(shí)。利用此次審批制度改革的契機(jī)，對(duì)非行政許可審批項(xiàng)目進(jìn)行徹底清理規(guī)范。

二是分領(lǐng)域、分體制推進(jìn)改革。推進(jìn)行政審批制度改革，取消和下放非行政許可審批事項(xiàng)是一個(gè)總要求和大方向，具體到不同領(lǐng)域還要做具體分析。比如，外交、軍事、民族宗教等領(lǐng)域，加強(qiáng)管理在一定歷史階段有其合理性，現(xiàn)有非行政許可審批項(xiàng)目中的涉外、涉軍、民族宗教事項(xiàng)不作為此次精簡(jiǎn)下放的首要重點(diǎn)。更進(jìn)一步，一個(gè)非行政許可審批事項(xiàng)是為政府履行某一職能服務(wù)的，是保留還是取消，要從管理體制入手分析才能做出合理判斷。只有著眼于體制，才能變被動(dòng)為主動(dòng)，變“部門上事項(xiàng)”為“點(diǎn)事項(xiàng)”，甚至“做事項(xiàng)”。同樣，著眼于體制也容易看到改革成效，比如政府對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的管理共精簡(jiǎn)多少項(xiàng)許可、多少項(xiàng)審批、多少項(xiàng)登記確認(rèn)，是否“真金白銀”，企業(yè)可以一目了然。

三是實(shí)行全覆蓋、常態(tài)化管理。只有通過(guò)有效的管理，才能讓審批目錄發(fā)揮出真實(shí)效用。在設(shè)立環(huán)節(jié)上，要統(tǒng)一入口，嚴(yán)格把關(guān)，針對(duì)不同事項(xiàng)，有針對(duì)性地提高設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和門檻，加強(qiáng)合法性審查和備案審查，規(guī)范設(shè)定程序，必要時(shí)可采取公示、聽(tīng)證、專家評(píng)估等措施，從源頭上加強(qiáng)管理。在實(shí)施環(huán)節(jié)，要規(guī)范行政行為，保留的非行政許可審批項(xiàng)目，要按照規(guī)定的程序?qū)嵤ㄐ畔⒐_(kāi)、程序規(guī)范和權(quán)利救濟(jì)，最大限度地保障行政相對(duì)人的權(quán)益。在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，參照行政許可法，定期檢查清理，及時(shí)予以修改或廢止。在基礎(chǔ)制度上，要將對(duì)非行政許可審批事項(xiàng)的管理與“三定”管理、部門組織立法等機(jī)構(gòu)編制部門職能管理的現(xiàn)有制度結(jié)合，建立部門非行政許可審批事項(xiàng)的臺(tái)帳，為開(kāi)展日常管理奠定基礎(chǔ)。