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        基層政府走向財(cái)務(wù)公開的原因及路徑探索——基于四川省巴中市白廟鄉(xiāng)的調(diào)查

        2013-08-27 08:19:18吳曉燕
        中國(guó)機(jī)構(gòu)編制 2013年9期

        ● 吳曉燕 楊 明

        2010年3月,四川省巴中市白廟鄉(xiāng)政府在網(wǎng)上公示了 2010 年 1 月、2 月的公務(wù)開支明細(xì)表,受到各界廣泛關(guān)注。經(jīng)濟(jì)落后的西部農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)政府為何要把每筆開支全部公開?其背后的原因何在?具體做法又是怎樣的?效果如何?通過(guò)實(shí)地調(diào)研,我們期望能夠揭示這些問題,為基層政府財(cái)務(wù)公開和透明政府的建設(shè)提供借鑒。

        一、白廟鄉(xiāng)的概況

        白廟鄉(xiāng)下轄10個(gè)行政村,一個(gè)居委會(huì),64個(gè)合作社。2009年全鄉(xiāng)總戶數(shù)2340戶,總?cè)丝?1000人。其中純農(nóng)戶260戶,占11.1%;農(nóng)業(yè)兼業(yè)1761戶,占75.2%;非農(nóng)業(yè)兼業(yè)313戶,占13.4%;非農(nóng)業(yè)戶6戶,占0.3%。見圖1。

        圖1 白廟鄉(xiāng)農(nóng)戶構(gòu)成情況

        2009年全鄉(xiāng)勞動(dòng)力總數(shù)為5980人,其中從事家庭經(jīng)營(yíng)人數(shù)和外出務(wù)工勞動(dòng)力人數(shù)分別占32.8%和67.2%。在從事家庭經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)力中,從事第一產(chǎn)業(yè)的人數(shù)占78.1%。外出務(wù)工勞動(dòng)力中,常年外出務(wù)工的占90.8%。從外出務(wù)工勞動(dòng)力的空間分布看,選擇省外務(wù)工的人數(shù)最多,占總數(shù)的76.2%,其次是選擇在縣外省內(nèi)的勞動(dòng)力,占13.9%,選擇在鄉(xiāng)外縣內(nèi)的務(wù)工勞動(dòng)力約占總數(shù)的9.9%。見圖2。

        圖2 外出務(wù)工人員的區(qū)域分布

        2009年末,全鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)國(guó)民生產(chǎn)總值6594萬(wàn)元,同比增長(zhǎng)19%,人均純收入3393元,同比增加525元。但白廟鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入在巴州區(qū)處于較低的水平,其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平僅相當(dāng)于巴州區(qū)平均水平的40.3%,人均純收入僅相當(dāng)于巴州區(qū)平均水平的70%。見圖3。

        二、財(cái)務(wù)公開的原因

        政務(wù)公開是政府由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的必然要求。白廟鄉(xiāng)財(cái)務(wù)公開的實(shí)踐,是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型大背景的必然要求,與各地的實(shí)踐探索有共通之處。當(dāng)然,由于所處的社會(huì)實(shí)際,具有某些特殊背景。

        圖3 白廟鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人均收入與巴州區(qū)平均水平的對(duì)比

        (一)公信力流失,干群關(guān)系惡化

        巴中市白廟鄉(xiāng)由于政府行為不規(guī)范,損害人民群眾的利益,干群關(guān)系惡化,社會(huì)矛盾尖銳。社會(huì)惡勢(shì)力大鬧鄉(xiāng)政府事件頻發(fā),鄉(xiāng)政府一些政策受制于地方勢(shì)力,公權(quán)力遭遇挑戰(zhàn)。這些現(xiàn)實(shí)情況要求必須重新探索社會(huì)治理路徑,改善政府形象。而要重新樹立良好的形象,政府就要敢于拿自己的問題開刀,將政府真正置于人民群眾的監(jiān)督之下,讓人民群眾了解自己的言行。

        (二)腐敗頻發(fā),政府和社會(huì)矛盾尖銳

        腐敗導(dǎo)致的直接后果是政府和社會(huì)矛盾尖銳。在白廟鄉(xiāng)實(shí)行財(cái)務(wù)公開前,也存在嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問題。糧食直補(bǔ)被截留、低保優(yōu)親厚友、良種補(bǔ)貼分配不公、個(gè)別干部公款私用、政府開支入不敷出等,人民群眾利益受到嚴(yán)重?fù)p害,穩(wěn)定面臨巨大挑戰(zhàn),而鄉(xiāng)黨委政府也被“上訪”和“穩(wěn)定”折騰得筋疲力盡,更無(wú)暇顧及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

        (三)“三大矛盾”交織

        白廟鄉(xiāng)“一腳踏三縣”,社情民意多樣,十分復(fù)雜。首先,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后和村民需求日益增長(zhǎng)之間的矛盾。截至2010年1月,全鄉(xiāng)只有長(zhǎng)1公里、寬3.5米的村道路實(shí)行了硬化,其余鄉(xiāng)村道路都是泥石結(jié)構(gòu),老百姓賣豬、買肥料都不方便。全鄉(xiāng)有近3000人飲水困難。其次,向鄉(xiāng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移力度增幅不夠和社會(huì)管理成本缺口不斷攀升之間的矛盾。2009年,上級(jí)政府以在編公務(wù)員為基數(shù)、7500元為標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算鄉(xiāng)的業(yè)務(wù)費(fèi)用。但是白廟鄉(xiāng)住房公積金3.6萬(wàn)元、安全開支1萬(wàn)元、學(xué)習(xí)培訓(xùn)費(fèi)1萬(wàn)元,慰問和救濟(jì)救急、道路整治補(bǔ)助等近5萬(wàn)元的開支都不在預(yù)算之內(nèi),維穩(wěn)缺口2萬(wàn)元需要靠“爭(zhēng)取”解決。再次,政務(wù)公開不夠和村民民主意識(shí)增強(qiáng)之間的矛盾。白廟鄉(xiāng)院壩梁村因?yàn)樨?cái)務(wù)公開不及時(shí)成了巴州區(qū)出名的“上訪村”。

        (四)民主議事會(huì)催生了財(cái)務(wù)公開

        在當(dāng)前,群眾利益多樣,民主意識(shí)增強(qiáng),社會(huì)矛盾增多,合理與不合理訴求或合理訴求但暫時(shí)不具備解決條件的混雜,加之分配差距拉大,使處理社會(huì)問題的難度增加。為真正了解群眾的需求,白廟鄉(xiāng)在2010年1月24日召開了一次民主議事會(huì),來(lái)自各階層的72位代表討論了鄉(xiāng)政府2010年財(cái)政預(yù)算草案,票決出了2010年群眾急盼興辦的鄉(xiāng)道路硬化、農(nóng)網(wǎng)改造、農(nóng)村安全飲水三項(xiàng)公益事業(yè)。代表票選政府資金用途,使白廟鄉(xiāng)群眾對(duì)政府財(cái)務(wù)有了決策權(quán)。①這次的民主議事會(huì)確立了白廟鄉(xiāng)的財(cái)務(wù)公開制度。

        三、白廟鄉(xiāng)財(cái)務(wù)公開的運(yùn)作方式

        在推行財(cái)務(wù)公開的過(guò)程中,白廟鄉(xiāng)主要從標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督三方面進(jìn)行了制度建設(shè)。

        (一)確立標(biāo)準(zhǔn)

        為了優(yōu)化公用經(jīng)費(fèi)開支結(jié)構(gòu),白廟鄉(xiāng)推行“標(biāo)準(zhǔn)限制制度”。一是以“三費(fèi)一差”為內(nèi)容設(shè)定圖表明確標(biāo)準(zhǔn)。來(lái)客招待費(fèi)分三檔:來(lái)客3人及以下的、3人-8人的和8人及以上的分別按20元-30元/人、15元-25元/人和10元-20元/人的標(biāo)準(zhǔn)配餐。備注欄內(nèi)還加上“中午一般不喝酒;對(duì)口陪客,無(wú)關(guān)者不參加”兩點(diǎn)說(shuō)明。為能有效控制招待費(fèi)不超標(biāo),還特別配以“菜單制”,餐館業(yè)主原則上按菜單出菜。會(huì)議費(fèi)按10元-20元/人(含酒水)的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。工作餐費(fèi)分為兩檔:5人及以下的和5人以上的分別按10元-15元/人和5元-10元/人的標(biāo)準(zhǔn)配餐,備注欄內(nèi)還加上“工作餐無(wú)酒水;加班60分鐘以上的算工作餐”的兩點(diǎn)說(shuō)明?!耙徊睢保竻⒓由霞?jí)會(huì)議或辦事等按照區(qū)出差相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。二是把控預(yù)算總額。按照“月費(fèi)限總、淡旺有別、逐月推進(jìn)、輕重緩急”的規(guī)定,控制鄉(xiāng)內(nèi)全年業(yè)務(wù)費(fèi)開支總量,淡季每月控制在1萬(wàn)元以內(nèi),旺季控制在2萬(wàn)元以內(nèi)。

        (二)規(guī)范程序

        把“兩表五步法”作為業(yè)務(wù)費(fèi)流程平臺(tái),將支出的流水賬公開。“兩表”,即“四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)公業(yè)務(wù)費(fèi)統(tǒng)計(jì)表”和“巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)資金結(jié)算運(yùn)行表”;“五步”依次為“申請(qǐng)—經(jīng)辦—申報(bào)—公示—結(jié)算”。

        “四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)公業(yè)務(wù)費(fèi)統(tǒng)計(jì)表”主要解決經(jīng)辦人辦理過(guò)程中的操作問題;“巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)資金結(jié)算運(yùn)行表”主要解決財(cái)務(wù)人員做賬的操作問題?!皟杀怼笨梢员WC公示的數(shù)據(jù)和報(bào)賬數(shù)據(jù)一致,有效避免“做假賬”的問題。

        申請(qǐng),即由經(jīng)辦人事前向黨政主要領(lǐng)導(dǎo)申明請(qǐng)示公用費(fèi)發(fā)生的必要。未經(jīng)允許的招待或擅自作主的招待一律由經(jīng)辦人負(fù)責(zé)。經(jīng)辦,即在開支具體事項(xiàng)上簽明事由、時(shí)間、金額、經(jīng)辦人、安排人等要素,確保發(fā)票的規(guī)范性。申報(bào),即每月3日前,經(jīng)辦人主動(dòng)到分管內(nèi)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)填報(bào)“四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)公業(yè)務(wù)費(fèi)統(tǒng)計(jì)表”,特別是業(yè)主一欄的簽字可以避免多報(bào)賬,報(bào)重賬的問題。公示,即“曬賬本”,分管領(lǐng)導(dǎo)在統(tǒng)計(jì)表上簽署核實(shí)意見,交黨政主要領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)公示意見遂上網(wǎng)上墻。結(jié)算,即兌現(xiàn)資金,業(yè)主或經(jīng)辦人填寫“巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)資金結(jié)算運(yùn)行表”,到會(huì)計(jì)核算中心開據(jù)支票。

        (三)監(jiān)督保障

        白廟鄉(xiāng)還實(shí)行“五方會(huì)簽”,確保公開真實(shí)有效。經(jīng)辦人、業(yè)主、證明人、審批人、安排人在經(jīng)費(fèi)開支統(tǒng)計(jì)表中依秩序簽字。一是“經(jīng)辦人”如實(shí)填寫發(fā)生時(shí)間、金額、科目、事由、經(jīng)辦人并簽字;二是業(yè)主核對(duì)統(tǒng)計(jì)表中的前五項(xiàng)后在“業(yè)主”欄簽名,引入公眾監(jiān)督;三是知情人在統(tǒng)計(jì)表中的“證明人”欄中簽名,引入紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督;四是對(duì)1000元以上的費(fèi)用支出,由黨委會(huì)集體審核、鄉(xiāng)長(zhǎng)審簽;五是統(tǒng)計(jì)表分類逐項(xiàng)登記,業(yè)主原始賬、匯總統(tǒng)計(jì)賬、公開公示賬、會(huì)核憑證賬“四賬”吻合,并以公示無(wú)異議的統(tǒng)計(jì)表附貼憑證作為結(jié)算依據(jù)。

        為確保財(cái)務(wù)公開深入持久并成為常態(tài),白廟鄉(xiāng)研究制定了公示告知、情況反饋、過(guò)失問責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)保障、人代會(huì)專題報(bào)告等五種制度。

        通過(guò)財(cái)務(wù)公開,白廟鄉(xiāng)“三大矛盾”得到了初步解決,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大的改善;鄉(xiāng)政府財(cái)政狀況得到了改善;人民群眾積極參與鄉(xiāng)政鄉(xiāng)務(wù),社會(huì)發(fā)展活力增加,助推了社會(huì)與政府的良性互動(dòng)。

        四、改革面臨的困難和進(jìn)一步改革的思考

        (一)改革面臨的困境

        1.公開的兩難問題。財(cái)務(wù)公開要求公布政府的所有支出,但是招待費(fèi)的公開容易使上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)難堪。據(jù)了解,就在白廟鄉(xiāng)第一個(gè)月的財(cái)務(wù)公開之后,上級(jí)某些部門就退回了招待費(fèi)1000多元;另一方面,公開后,白廟鄉(xiāng)實(shí)際開支的一半預(yù)算缺口很難著落?;鶎诱萑肓藘呻y尷尬境地。

        2.經(jīng)費(fèi)保障問題。當(dāng)前財(cái)務(wù)公開主要是由白廟鄉(xiāng)黨政辦公室相關(guān)人員兼職完成。在當(dāng)前小規(guī)模的財(cái)務(wù)公開情況下,基層政府尚可維持。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看,需要建立一個(gè)全面的政務(wù)公開平臺(tái)時(shí),經(jīng)費(fèi)問題將可能成為重要的制約因素。

        3.渠道有待進(jìn)一步拓寬②。白廟鄉(xiāng)政府的財(cái)務(wù)公開很好地運(yùn)用了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),但能夠通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)獲取信息的基層群眾并不多。利用互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)渠道,在信息公布的范圍方面具有一定的局限性,基層政府財(cái)務(wù)公開需要建立一個(gè)更加務(wù)實(shí)、更加有效的平臺(tái)。

        4.公開的長(zhǎng)期性和持續(xù)性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前各地方政府進(jìn)行財(cái)務(wù)、政務(wù)公開,主要?jiǎng)恿?lái)自于行政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)和影響。但這樣的模式伴隨著領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)離,其相應(yīng)的制度也就消逝了;此外,領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人也可能受到外界的壓力而變更其公開的初衷,降低公開的質(zhì)量、縮小范圍,使其公開的效力受到質(zhì)疑。這也就使政務(wù)公開制度化、規(guī)范化、常規(guī)化成為更為迫切的要求。

        (二)進(jìn)一步完善公開的思考

        1.提高預(yù)算科學(xué)性,增強(qiáng)主動(dòng)性。在實(shí)際的預(yù)算編制過(guò)程中,要提高財(cái)務(wù)預(yù)算的準(zhǔn)確性。一是進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算體制改革,使預(yù)算切實(shí)符合基層行政費(fèi)用開支的實(shí)際。二是形成覆蓋政府所有收支預(yù)算管理的體系,既要有支出情況,又要有實(shí)際的收入情況,實(shí)行真正的全部公開。三是將預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力主體分立,提高預(yù)算編制的科學(xué)化水平。擴(kuò)大公眾參與到政務(wù)管理的范圍,讓公眾來(lái)對(duì)政府實(shí)行有效的監(jiān)督,促使公開常態(tài)化。

        2.加大政策支持,增強(qiáng)持續(xù)性。公開會(huì)觸及既得利益集團(tuán)的利益,沒有全國(guó)剛性統(tǒng)一的政策和制度支持,基層政府財(cái)務(wù)公開的嘗試很難保持其長(zhǎng)久性、制度化。國(guó)家要盡快制定具體的標(biāo)準(zhǔn),完善各種相關(guān)制度,并加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府和部門的支持,增強(qiáng)政務(wù)公開的持續(xù)性。

        3.完善相關(guān)法律法規(guī)?!墩畔⒐_條例》是目前我國(guó)政府政務(wù)公開的主要法律依據(jù)。依照規(guī)定,政務(wù)公開的主體僅限于各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其職能部門,以及法律法規(guī)授權(quán)的行政主體。但公務(wù)員法已將行使國(guó)家權(quán)力的公務(wù)員范圍從“行政機(jī)關(guān)”工作人員擴(kuò)展到了“依法履行公職、納入行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的工作人員”。因此,政務(wù)公開的主體范圍也應(yīng)拓展到黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)。要對(duì)這些依法履行公職的機(jī)關(guān)實(shí)行政務(wù)公開,顯然超越了《政府信息公開條例》調(diào)整范圍。 因此,需要人大制定更高層次的法律,以明確和調(diào)整政務(wù)公開的主體范圍、規(guī)范政務(wù)公開的內(nèi)容。③

        4.加快信息化建設(shè),增強(qiáng)政府活力。開支是否合理,結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化,運(yùn)作是否科學(xué),公眾有何異見,這些都要及時(shí)有信息反饋。在現(xiàn)代的信息化大趨勢(shì)下,必須加強(qiáng)政府的信息化建設(shè):一是優(yōu)化網(wǎng)頁(yè)結(jié)構(gòu),形成網(wǎng)民和政府的良性互動(dòng)。二是地方政府可以進(jìn)行民主測(cè)評(píng)反饋,及時(shí)了解民眾對(duì)政府工作的看法。三是拓寬信息來(lái)源渠道,在網(wǎng)絡(luò)還不完全普及的情況下,多種方式、多種渠道獲取相關(guān)信息。

        ▲ 黃文平攝

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