文│梁全順（福建省動物疫病預防控制中心）

找準職能定位是一個單位可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是更好履行職責，發(fā)揮相應作用的前提?！秶抑虚L期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》已明確將動物疫病防治工作上升為民生工程的重要內容。在我國以保障民生為主體的社會事業(yè)發(fā)展建設不斷加強的新形勢下，動物疫病預防控制機構任務與職責在范圍和層次上也必然隨之擴增和提升。如何重新準確定位其職能，確立相應的權力，提出發(fā)展方向，使動物疫病預防控制機構在公共衛(wèi)生體系中發(fā)揮更重要的作用，這些問題都是迫切需要我們共同去認真思索、升華凝練和盡快解決的。

一、動物疫病預防控制機構職能的歷史演變

新中國成立后，1950—1955年期間，全國范圍內相繼成立獸疫防治隊（站）或畜牧獸醫(yī)指導站（所），主要任務是防治傳染病，重點是集中力量做好牛傳染病防治，并在部分地區(qū)開展家畜檢疫工作。1956年1月，國務院發(fā)出《關于加強民間獸醫(yī)工作的指示》，同年6月，農業(yè)部發(fā)出《關于建立畜牧獸醫(yī)工作站的通知》，各地相繼組建畜牧獸醫(yī)工作站，大多省人民委員會頒布有關家畜檢疫有關規(guī)定，配備專職檢疫人員，并在省際間公路和鐵路設立家畜檢疫站。畜牧獸醫(yī)工作站主要任務是防治傳染病，工作重點擴大到豬、禽疫病和血吸蟲病防治，大部分地區(qū)開展了家畜檢疫工作。

“文革”期間，畜牧獸醫(yī)機構撤銷，人員下放農村。1975年，根據(jù)中共中央《關于大力發(fā)展養(yǎng)豬業(yè)的通知》精神，各地又恢復畜牧獸醫(yī)站或防疫檢疫站，主要任務仍然是防治傳染病、寄生蟲病，開展家畜檢疫工作。

1985年2月，國務院頒布《家畜家禽防疫條例》（以下簡稱《條例》），這是新中國成立后國家頒布動物防疫方面的第一部行政法規(guī)。1985年8月，原農牧漁業(yè)部下發(fā)了《家畜家禽防疫條例實施細則》，1992年4月經農業(yè)部重新修訂發(fā)布。但在《條例》和農業(yè)部規(guī)章及各地規(guī)章中，機構名稱有：畜禽防疫機構、獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督檢驗機構、獸醫(yī)衛(wèi)生防疫站、畜牧獸醫(yī)站、畜禽防疫檢疫站（占大多數(shù)）等名稱，機構設置五花八門。畜禽防疫檢疫站主要職責是：組織實施畜禽、畜禽產品的防疫、檢疫工作；負責畜禽疫情調查、監(jiān)測，組織疑難病癥的診斷和疫情撲滅；負責獸醫(yī)衛(wèi)生工作的科普活動、技術指導、技術推廣，總結推廣技術承包責任制和畜禽保險制等經驗。

1997年7月，《中華人民共和國動物防疫法》出臺，明確縣級以上人民政府所屬的動物防疫監(jiān)督機構實施動物防疫和動物防疫監(jiān)督。具體包括：組織實施動物疫病免疫計劃，動物疫病監(jiān)測、疫情報告，動物和動物產品檢疫，動物防疫工作進行監(jiān)督，動物疫病預防的宣傳教育和技術指導、技術培訓、咨詢服務。2005年《國務院關于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》（國發(fā)〔2005〕15號）明確提出組建動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，將動物防疫、檢疫、監(jiān)督及其行政執(zhí)法職能從原來的防疫機構中剝離出來，并提出建立健全各級獸醫(yī)技術支持體系。這個階段看起來是進一步理順疫病與監(jiān)督職能的交叉，提高動物疫病防控能力和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力，實際上是削弱動物疫病預防控制機構的職能，名稱混亂情況仍然存在，動物疫病預防控制機構職能更加弱化，主要是承擔動物疫病監(jiān)測、診斷、流行病學調查研究等技術支持，作為獸醫(yī)行政管理和執(zhí)法監(jiān)督的重要技術保障和依托，實際上只是實驗室的功能。

2007年，《中華人民共和國動物防疫法》修改出臺后，在第九條規(guī)定：縣級以上人民政府按照國務院的規(guī)定，根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、綜合設置的原則建立動物疫病預防控制機構，承擔動物疫病的監(jiān)測、檢測、診斷、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制等技術工作。至此，動物疫病預防控制機構才真正依法確定，機構名稱實現(xiàn)統(tǒng)一，職能也逐步明確，在動物疫病防控工作中正發(fā)揮著越來越重要的作用。

二、當前動物疫病預防控制機構職能存在的“三位”問題及主要根源

經過近年來高致病性禽流感、口蹄疫和高致病性豬藍耳病等疫情挑戰(zhàn)，地震和洪澇等自然災害后防疫以及奧運會、世博會等各項重大活動中疫病防控保障工作的礪練，筆者認為，當前我國動物疫病預防控制機構現(xiàn)有職能與經濟社會發(fā)展的要求還存在不相適應的地方，突出表現(xiàn)在三個方面。

1.越位。就是超越范圍。仍有地方動物疫病預防控制機構越俎代庖，管得過多，管了不應管、管不好的事，或者強攬了某些邊緣職能，但自己卻全然不知，或習以為常，如承擔動物診療、動物和動物產品質量安全檢測、疫苗銷售、畜禽免疫注射等，造成履職超越職責范圍。

2.缺位。就是職責缺失。動物疫病預防控制機構人員相對較多、技術力量較強的優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮，動物疫病預防控制主體地位難以體現(xiàn)出來，在工作中往往成為配角；應急管理能力弱，無論從病因查找、病原確定、主要防控環(huán)節(jié)的把握不能迅速應對；預測預警機制尚未健全，不能為社會提供更多動物疫病相關的公共信息服務；實驗室檢測分析與評價能力和權威尚未樹立，很多重大動物疫病最終確診卻落在科研單位。

3.錯位。就是交叉錯亂。這主要是各級職能分工不明確，職能界定出現(xiàn)交叉，上下一般粗，源頭上使各層面職能出現(xiàn)位移，在實際履職中，耕了別人對己有利的“責任田”，而半荒或全荒了對己少利或無利的“責任田”，也常常因為利益沖突，出現(xiàn)“都要管”、“都不管”、“都難管”等相互扯皮、效率低下的情況。

存在以上問題的原因很多，從核心根源講，就是政府對動物疫病預防控制機構重視不夠，職能定位不清，部門利益作祟。具體來說，體現(xiàn)在四個方面：一是對動物疫病預防控制機構職能定位偏移。過分強調動物疫病預防控制機構的技術服務功能，將其等同于一個單純的或類似于診療單位的技術服務機構，公益職能自然難以顧及，在工作中必然撿了芝麻丟了西瓜；二是政府投入不足，改變了動物疫病預防控制機構的性質，淪落為變相的“經濟實體”，造成重有償服務輕無償服務，其結果是“種了別人的地，荒了自己的田”，這是直接導致動物疫病預防控制機構職能缺位的重要原因；三是人員編制少，整體素質偏低。前一輪機構改革由于國家沒有統(tǒng)一編制要求，大多地方只是將動物衛(wèi)生監(jiān)督機構與動物疫病預防控制機構分開，換了一個牌子，人員力量沒有增加，甚至減少，疲于應付日常事務，動物疫病預防控制機構負重而行，弱化了動物疫病預防控制公益職能的發(fā)揮；四是站位交錯。政事企不分，承擔了應該由企業(yè)、由社會承擔的職能，以致出現(xiàn)角色錯位。上下職能不清晰，制度不科學，跨層級耕“責任田”，有利或多利就多干的現(xiàn)象不可避免。

三、當前動物疫病預防控制機構的職能定位

職能定位要遵循社會效益優(yōu)先、職能與需求相一致、實事求是等原則。根據(jù)多年的工作實踐，收集國內外動物疫病預防控制機構及衛(wèi)生系統(tǒng)疾病預防控制中心職能情況，認為動物疫病預防控制首先是政府的一項工作，動物疫病預防控制機構是直接代表政府承擔這項工作的專業(yè)性部門，將其定位在公益性和專業(yè)性，集疫病預防與控制、重大動物疫情應急處置、疫情信息管理、實驗室檢測分析與評價、技術指導與培訓、體系建設與規(guī)劃于一體，真正成為“預防控制的主體、應急處置的主力 、預警信息的中心、技術支持的權威、公共衛(wèi)生的防線”。具體來說，動物疫病預防控制機構在新形勢下，應至少承擔以下六項職能：

1.疫病預防與控制。主要包括：調查、分析和研究動物傳染病、寄生蟲等疫病的發(fā)生、分布、流行和發(fā)展規(guī)律，開展流行病學調查和實驗室檢測，制訂預防控制策略與措施，實施動物疫病預防控制工作規(guī)劃和方案，預防控制相關疫病的發(fā)生與流行。

2.重大動物疫情應急處置。主要包括：承擔《重大動物疫情應急條例》及相關法律法規(guī)規(guī)定的任務，開展重大動物疫情的應急準備、監(jiān)測報告、調查確診、預測預警、現(xiàn)場處置和效果評估，承擔應急物質儲備和組織供應。

3.疫情信息管理。主要包括：收集、報告、分析和評價動物疫病與危害因素等信息，建立健全預測預警機制，為應急處置和動物疫病預防控制決策提供依據(jù)，為社會提供信息服務。

4.實驗室檢測分析與評價。主要包括：開展動物疫情監(jiān)測和動物健康的檢測，進行動物疫病病原學分離鑒定、診斷，為重大動物疫情的應急處置、動物疫病的預防控制等提供技術支持，開展疫病凈化、生物安全隔離區(qū)和無特定病原場（群）評估認證。

5.技術指導與培訓。主要包括：擬訂重點動物疫病預防控制規(guī)劃、預案和工作方案；對動物疫病預防控制工作進行技術指導、培訓；引進開發(fā)和推廣應用新技術、新方法。

6.體系建設與規(guī)劃。主要包括：制定動物疫病預防控制機構體系建設規(guī)劃及能力建設標準，本轄區(qū)動物疫病預防控制機構實驗室建設布局、設施設備建設方案、項目申報與實施指導、實驗室生物安全認證與能力考核。

舉一個例子，根據(jù)上述六項職能，落實到省級動物疫病預防控制中心，承擔的具體職能就應該包括：實施國家和省動物疫病預防控制規(guī)劃和工作方案；開展對本省動物疫病防治策略與措施的研究和評價；參與本省動物疫病控制、凈化、消滅實施方案的制定。參與制定省重大動物疫情應急預案；對重大動物疫情的應急處置提供技術支持和指導、負責應急物質儲備和組織供應；參與重大動物疫情處置工作；通報和反饋重大動物疫情發(fā)展及處置信息；組建本省重大動物疫情應急專家?guī)?；開展重大動物疫情應急演練與培訓。制定省動物疫病監(jiān)測和流行病學調查方案，并指導實施，對重大動物疫病流行趨勢進行預測、預警。組織實施省級動物疫病信息平臺的建設；健全動物疫病監(jiān)測網(wǎng)絡和報告制度；為本轄區(qū)有關部門決策和社會公眾提供信息服務。參與疫病凈化、無規(guī)定動物疫病區(qū)、生物安全隔離區(qū)和無特定病原場（群）評估認證；開展基層人員培訓和技術指導工作，解決下級的疑難問題；參與對下級動物疫病預防控制中心的工作考核；組織業(yè)務工作督導和評價；引進、開發(fā)和推廣新技術、新方法。參與制定并組織實施和指導本省動物疫病預防控制機構體系建設以及市縣級實驗室能力考核。

為了便于各級政府督促動物疫病預防控制機構全面履行職能，并為其履行職能提供必要的人力、經濟、物資資源保障，同時解決動物疫病預防控制機構上下級職能交叉重復、權責脫節(jié)、重復建設、推諉扯皮和工作效率低的問題，必須嚴格界定國家、省、市、縣動物疫病預防控制中心職能?？傮w來說，國家、省級以規(guī)劃管理、技術指導、方法推進、質量監(jiān)控、績效考核為主；市、縣級以規(guī)劃實施、措施落實、規(guī)范操作、質量控制為主。

四、動物疫病預防控制機構發(fā)展方向的幾點思考

動物疫病預防控制機構要在公共衛(wèi)生體系中體現(xiàn)作為，真正成為民生工程的重要內容，就要從更高的站位、更新的視覺，對動物疫病預防控制機構發(fā)展方向進行全面思考，不斷探索。

1.提高認識。歷史的經驗告訴我們，“斷其未然謂之防；發(fā)而止之謂之控；行而責之謂之戒；防為上，控次之，戒為下”。以動物疫病預防控制為核心的公共衛(wèi)生服務是成本效益最好的公共產品，必須優(yōu)先選擇和發(fā)展，必須在構建和諧社會的進程中加快建設動物疫病預防控制體系?！秶抑虚L期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》也明確指出，動物疫病防治工作關系國家食物安全和公共衛(wèi)生安全，關系社會和諧穩(wěn)定，是政府社會管理和公共服務的重要職責，是農業(yè)農村工作的重要內容。因此，動物疫病預防控制事業(yè)作為一項澤被大眾、造福社會的公益事業(yè)和民生工程，將會越來越得到重視。

2.轉變觀念?！八紕t變、變則通、通則久”。要立足當下，著眼長遠，切實增強轉變動物疫病預防控制機構職能的“危機感、壓力感、責任感、緊迫感”，充分利用國家和各地政府紛紛出臺中長期動物疫病防治規(guī)劃的時機，強化和理順動物疫病預防控制機構職能。在新的形勢下，決不能將動物疫病預防控制機構職能僅定位在技術支持的層面上，決不能將動物疫病預防控制機構性質再淪落為變相的“經濟實體”，決不能讓動物疫病預防控制機構再走向服務對象收取費用來養(yǎng)活自己的路子。動物疫病預防控制機構要做到名副其實，職能就必須要往市場監(jiān)管、監(jiān)督執(zhí)法、公共服務方向發(fā)展，機構性質要靠向參公或行政機構（目前福建、內蒙古、江西等省區(qū)已參公管理），所需經費要全部來自政府，屬于公共財政的責任。只有這樣改革，才是正確的發(fā)展方向，否則路就會越走越窄。

3.加大投入。重塑我國動物疫病預防控制體系的突破口是政府籌資職能必須到位，要堅持政府主導，將動物疫病防治納入本級經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃，切實將動物疫病監(jiān)測、預防、控制、撲滅等工作所需經費納入本級財政預算，并明確政府的籌資水平、現(xiàn)有資金缺口，建立健全財政投入資金的穩(wěn)定增長機制。要嚴格按照“重心下移、保障下傾、投入下沉”的要求，切實加大對基層動物疫病預防控制機構經費投入力度，不斷增強基層實力，激發(fā)基層活力，提高基層戰(zhàn)斗力。要完善投入體系，整合現(xiàn)有各項投入，探索按服務數(shù)量和質量進行財政撥款和投入的方式，集中財力，突出重點，加強監(jiān)管，把錢用在刀刃上，保障公益性事業(yè)經費支出，提高資金的使用效率。

4.強化宣傳。宣傳工作既無形又有形，是助推事業(yè)發(fā)展、提升事業(yè)形象、展示事業(yè)風采的有形、有聲、有為、有位的強大潛在力量。在當下，動物疫病預防控制機構要更加重視宣傳工作，善于宣傳，會抓宣傳，在宣傳的深度、廣度、力度上下工夫，做到宣傳中言之有物、言之有理、言之有情，讓領導和社會增強對動物疫病預防控制機構的了解和認識，客觀、實事求是地反映存在的問題。當前特別要大聲呼吁進一步明確動物疫病預防控制機構的定位和定性，確立其相應的職能和權力，使動物疫病預防控制機構在公共衛(wèi)生體系中發(fā)揮重要的第一道防線的作用。

5.形成合力。上下同心利可斷金，面對新形勢、新任務對動物疫病預防控制機構工作提出的新要求以及動物疫病防治工作日益呈現(xiàn)出的新態(tài)勢和新趨勢，上下級動物疫病預防控制機構之間在依法履職中絕不能“各掃門前雪”，而應順應時代的要求，在理順職能分工的同時，加強支持配合，密切聯(lián)系交流，力求形成全國上下工作的整體合力，奮力開創(chuàng)動物疫病防治工作新局面，共同推進動物疫病預防控制機構的改革發(fā)展及地位提升。要注意“頂層設計”和“底層設計”相結合，“自頂向下逐步求精”，上抓設計、謀劃、規(guī)劃，下抓落實、規(guī)范、創(chuàng)新。要做到一級做給一級看，一級帶著一級干，一級監(jiān)督一級，一級幫著一級，九牛爬坡，個個用力。要做到政令暢通，統(tǒng)一對外，上下齊心，系統(tǒng)一盤棋，切實增強凝聚力，形成系統(tǒng)的強大合力。