■劉圣中 段程成

[案例]

今年9月13日，中國(guó)政府網(wǎng)公布了國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確提出“開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”，即所謂“以房養(yǎng)老”。

此項(xiàng)“新政”一出，在網(wǎng)絡(luò)和民眾中立即引發(fā)了強(qiáng)烈反響，支持者有之，觀望者有之，反對(duì)非議者更有之。尤其是在網(wǎng)絡(luò)上，更是質(zhì)疑聲和批評(píng)聲一片，這也許是當(dāng)初政策制定者所沒有預(yù)想到的。有鑒于此，我們也不得不重新審視此項(xiàng)政策之于我國(guó)國(guó)情的合理性。

[分析]

政策推行時(shí)機(jī)遠(yuǎn)不成熟

“以房養(yǎng)老”，也被稱為“住房反向抵押貸款”或“倒按揭”，它起源于荷蘭，時(shí)至今日，發(fā)展最成熟、最具有代表性的國(guó)家是美國(guó)。

“以房養(yǎng)老”政策在美國(guó)及其它國(guó)家，都得到很好的應(yīng)用和發(fā)展，不僅豐富了老年人養(yǎng)老方式的多樣性，提高了老人生活質(zhì)量，而且更好實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，有利于社會(huì)養(yǎng)老問題的解決。

2007年，上海率先在全國(guó)探索實(shí)行“以房養(yǎng)老”的模式，最初希望選擇部分對(duì)象作為以房養(yǎng)老模式的實(shí)踐對(duì)象，來(lái)逐步試行這一改革。但是這一試行的效果卻不盡如人意，從最開始一直到現(xiàn)在推行了6年，卻只有6例成功案例。大部分都因?yàn)楦鞣N原因不合作或者終止。

另外，根據(jù)一項(xiàng)針對(duì)這一做法的調(diào)查，有87.6%的人感覺“以房養(yǎng)老”政策不可行，而只有8.8%的人愿意嘗試。這一結(jié)果也證明了，最近輿論對(duì)此政策意見幾乎呈現(xiàn)一邊倒式的批評(píng)并不是因?yàn)榫W(wǎng)民意氣用事，或者其他原因。

這說(shuō)明，“以房養(yǎng)老”政策這樣一個(gè)新鮮的舶來(lái)品，盡管理論上有著種種優(yōu)點(diǎn)，例如可以完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，增加居民養(yǎng)老方式選擇多樣性等，但是與中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)存在著明顯的“水土不服”現(xiàn)象。因此，中央部門作出這一決定并計(jì)劃在全國(guó)予以推廣則必須慎之又慎，可以說(shuō)時(shí)機(jī)遠(yuǎn)不夠成熟。

[縱深]

外來(lái)政策遭遇“水土不服”

盡管從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“以房養(yǎng)老”政策作為解決養(yǎng)老問題的方式有其可行性，但是為什么這項(xiàng)政策在我們國(guó)家運(yùn)用時(shí)，卻會(huì)出現(xiàn)如此強(qiáng)烈的抵觸情緒，或者說(shuō)很難推行呢？

首先是文化觀念的阻力。中國(guó)人有著濃厚的家庭傳統(tǒng)觀念，在中國(guó)人眼中，房產(chǎn)不僅僅是一種私有財(cái)產(chǎn)，更是凝聚和傾注了幾代人感情的家園?！暗娣酱绲?，留與子孫耕”，這種觀念根深蒂固。

中國(guó)的老人都希望與子女共享家產(chǎn)，并希望子女代代傳承家產(chǎn)，如果誰(shuí)中途變賣家產(chǎn)都是要被罵為“敗家子”的。所以，“以房養(yǎng)老”對(duì)絕大多數(shù)老人來(lái)說(shuō)是自私的、不負(fù)責(zé)任的行為。他們會(huì)毫不猶豫地抵制。

上海民政部門的調(diào)查顯示，高達(dá)90%的老人擬將房產(chǎn)留給子孫，愿意“倒按揭”的不到10%?！翱?jī)翰豢糠俊比允侵髁饔^念，這種觀念是阻礙“以房養(yǎng)老”政策推行的深層文化因素。

然而，這一困難在英美等國(guó)家卻是很少存在，“以房養(yǎng)老”在英法等國(guó)家之所以流行與高遺產(chǎn)稅有關(guān)。人們?cè)凇耙苑筐B(yǎng)老”和“留房產(chǎn)給子女但要繳納大筆稅金”之間較容易作出選擇。而在我國(guó)現(xiàn)行稅制下，人們沒有動(dòng)力也很難做出這種選擇。

其次是政策對(duì)象的阻力。從“以房養(yǎng)老”政策的對(duì)象來(lái)看，其適用范圍是十分有限的。中國(guó)的養(yǎng)老對(duì)象中，一類是城中退休待遇十分優(yōu)厚的老人，如公務(wù)員及國(guó)有企事業(yè)單位退休人員，他們有著不菲的退休金足以養(yǎng)老，完全沒有“以房養(yǎng)老”的必要。

第二類是那些沒有自有產(chǎn)權(quán)住房的老人（如租住廉租房、公租房中的城市低收入人群），他們并沒有條件和資格來(lái)談“以房養(yǎng)老”。

第三類是那些有產(chǎn)權(quán)房但退休金不多，沒有子女或者子女不在身邊的老人。他們才是“以房養(yǎng)老”的對(duì)象，但是這一類人數(shù)量并不占多數(shù)。而且，傳統(tǒng)觀念以及對(duì)信貸機(jī)構(gòu)和政策的不信任，也都是他們參與以房養(yǎng)老的障礙。所以總體來(lái)看，這一政策并沒有合適的執(zhí)行對(duì)象，所以要推行自然極其困難。

第三是配套制度和機(jī)構(gòu)不健全的阻力。一是保障困難。更多的老人擔(dān)心房子賣了，但是保障卻不能落實(shí)，落得個(gè)兩頭空。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，目前我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位365萬(wàn)張，平均每50個(gè)老人不到一張床，養(yǎng)老服務(wù)人員更不足百萬(wàn)，這恰恰是老人們擔(dān)心的重要原因。

二是配套金融機(jī)構(gòu)不夠成熟。“以房養(yǎng)老”是一款商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，牽涉到保險(xiǎn)、銀行等金融機(jī)構(gòu)。然而，目前我國(guó)“以房養(yǎng)老”的相關(guān)政策法規(guī)很不健全，金融機(jī)構(gòu)普遍存在無(wú)規(guī)可依、風(fēng)險(xiǎn)顧慮，以及業(yè)務(wù)各自為營(yíng)的現(xiàn)象。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我們特別缺乏中立的權(quán)威專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行房屋價(jià)值的評(píng)估，保證雙方利益。

三是相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏信任。目前我國(guó)部分老人對(duì)“以房養(yǎng)老”機(jī)構(gòu)不信任，不敢輕易把房產(chǎn)抵押出去。在市場(chǎng)上缺少成熟、專業(yè)化的商業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)開展這一業(yè)務(wù)，機(jī)構(gòu)和客戶之間很難建立良好的信任關(guān)系。一些地方甚至出現(xiàn)過(guò)機(jī)構(gòu)在與老年人正式簽約之前，將老人的房產(chǎn)提前出售的現(xiàn)象，這就使得老年人權(quán)利受損，令老年人望而卻步。為此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)這些商業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，防止出現(xiàn)損害老年人利益的情況發(fā)生。

第四是政策和市場(chǎng)的不確定性帶來(lái)的阻力。許多人認(rèn)為，“以房養(yǎng)老”最大的困難在于住宅產(chǎn)權(quán)“只有70年使用權(quán)”的政策規(guī)定。盡管2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”，但目前并沒有明確規(guī)定能夠保證70年產(chǎn)權(quán)到期后，抵押房屋自動(dòng)續(xù)期是否有償。這一不確定的風(fēng)險(xiǎn)也讓許多金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心。

與此相關(guān)，中國(guó)房?jī)r(jià)的高度不確定性，也影響了“以房養(yǎng)老”政策的推行。如果房?jī)r(jià)上漲，借款人可以充分享受房?jī)r(jià)上漲的好處。但如果房?jī)r(jià)下跌，貸款額大于房?jī)r(jià)，金融機(jī)構(gòu)則面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。

所以，政策變化、房產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)等因素不確定性都增加了銀行、保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)，可以說(shuō)“倒按揭”時(shí)間越長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)越大。在國(guó)外，對(duì)付這些風(fēng)險(xiǎn)，有一種由政府主導(dǎo)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)化保險(xiǎn)公司來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，因此減少了這一政策的阻力。

當(dāng)然，除了以上阻力之外，還有很多其它的因素也影響到“以房養(yǎng)老”政策在我國(guó)的推行，比如對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)化的擔(dān)憂，對(duì)養(yǎng)老資源的短缺，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的不足和法制法規(guī)缺失等等，都直接或間接地影響了這一新政的實(shí)施。總之，在目前的形勢(shì)下，在中國(guó)推行以房養(yǎng)老模式的條件還是不太成熟。

[對(duì)策]

探尋中國(guó)式政策邏輯

通過(guò)以上的分析我們可以看出，“以房養(yǎng)老”政策在當(dāng)前所遭遇的困境，反映了作為舶來(lái)品的外來(lái)政策考問中國(guó)式政策邏輯。也就是說(shuō)，在當(dāng)今中國(guó)制定新政策的時(shí)候，應(yīng)該如何遵循中國(guó)式的邏輯和規(guī)則，來(lái)有機(jī)地學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外的政策經(jīng)驗(yàn)。

外來(lái)政策在中國(guó)的水土不服，反映了任何政策借鑒都必須與當(dāng)?shù)匚幕鐣?huì)背景契合，必須充分考慮當(dāng)?shù)氐奶厥馕幕鐣?huì)條件，只有這樣才能讓好的政策理念、好的政策模式與特殊的地方條件有機(jī)結(jié)合，才能最終產(chǎn)生合力的效應(yīng)。根據(jù)這一案例，我們嘗試總結(jié)一下中國(guó)式政策邏輯的主要內(nèi)容。

一，遵循傳統(tǒng)文化觀念的規(guī)定性。傳統(tǒng)文化是暗含在不同地域人口生活和行為當(dāng)中，看不見摸不著，但是卻潛在地約束著人們的日常行為的理念、規(guī)范和習(xí)俗體系。

目前，在中國(guó)推行以房養(yǎng)老模式的條件還是不太成熟。

中國(guó)社會(huì)是一個(gè)非常傳統(tǒng)保守的社會(huì)，傳統(tǒng)的家庭觀念、儒家倫理觀念、消費(fèi)觀念、社會(huì)觀念等都有著東方文化的特殊性，外來(lái)政策必須尊重這一文化的內(nèi)在規(guī)定性，不能忽略無(wú)視甚至排斥抵觸這一文化規(guī)范，不能以一種歧視式的態(tài)度來(lái)對(duì)待地方文化，否則，政策實(shí)施必定遇到強(qiáng)大的阻力。

二，充分考慮人口結(jié)構(gòu)和人口素質(zhì)狀況。人口是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，任何社會(huì)政策都必定與人口因素相關(guān)。政策制定如果不充分考慮人口變量，則在實(shí)施中會(huì)遇到不斷變大的、無(wú)形的困難。

任何政策實(shí)施的對(duì)象都屬于人口總體中的一部分，對(duì)于政策對(duì)象的區(qū)分應(yīng)該成為公共決策的前提。不同對(duì)象因?yàn)槠淙丝谔卣鞯牟煌瑢?duì)社會(huì)的要求也存在較大差別，所以在公共決策中不區(qū)別對(duì)待不同對(duì)象，一刀切地對(duì)待所有對(duì)象的做法，必然會(huì)做許多無(wú)用功。最終會(huì)在遭到許多對(duì)象不合作，甚至反對(duì)的情況下無(wú)功而返。

三，認(rèn)真調(diào)查不同地區(qū)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)水平和收入狀況。公共政策總會(huì)涉及到資源和價(jià)值的分配問題，所以，在制定政策之前，認(rèn)真調(diào)查政策實(shí)施地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況和收入水平，也是其重要前提。經(jīng)濟(jì)條件好和收入水平較高的地方與相對(duì)較差的地方相比，政策制定與實(shí)施的要求是完全不同的。

一些來(lái)自發(fā)達(dá)地區(qū)的政策盡管取得良好效果，但是在落后地區(qū)則必須進(jìn)行適當(dāng)變革，不考慮當(dāng)?shù)氐目陀^條件，強(qiáng)行推廣則不僅不能取得發(fā)展，反而會(huì)遭到當(dāng)?shù)氐膹?qiáng)烈反對(duì)。地方適應(yīng)性是公共政策的生命，只有適應(yīng)當(dāng)?shù)貤l件的政策才是受歡迎的、可行的政策。

四，尊重地方的需求，將地方利益放在重要的位置。我國(guó)的公共政策，大多數(shù)屬于從上到下壓力式執(zhí)行的模式。這種政策更加強(qiáng)調(diào)總體利益，強(qiáng)調(diào)宏觀的布局、協(xié)調(diào)與發(fā)展，但是，正是因?yàn)檫@種從上到下的決策模式，常常會(huì)忽略地方多樣性的利益訴求，地方利益常常得不到應(yīng)有的尊重和照顧。

這種政策模式的執(zhí)行阻力非常大，常常因?yàn)榈胤搅α康牟缓献髂酥练醋饔枚招跷ⅰ?shí)際上，絕大多數(shù)民生福利都是地方的。政治決策如果能將地方利益放在重要的位置，不僅能取得良好的效果，還能促進(jìn)總體利益的協(xié)調(diào)與平衡。

所以，以上從“以房養(yǎng)老”到中國(guó)式政策邏輯的分析，乃是要強(qiáng)調(diào)一個(gè)道理：政策創(chuàng)新是必要的，然而任何創(chuàng)新都不能不考慮其所處的環(huán)境，尤其是地方傳統(tǒng)、地方人口、地方經(jīng)濟(jì)以及地方綜合利益，只有將這些要素納入到政策模型當(dāng)中，在充分協(xié)調(diào)、參與、溝通的基礎(chǔ)上，集中更大范圍的智慧，制定出來(lái)的決策才有可行性，才能發(fā)揮良性的社會(huì)效用。

再回到“以房養(yǎng)老”問題，我們認(rèn)為，“以房養(yǎng)老”作為眾多養(yǎng)老模式的選擇之一，在適應(yīng)客觀條件的情況下，未嘗不能借鑒利用，但是，在沒有充分考慮相關(guān)背景的情況下，強(qiáng)行一刀切式地在全國(guó)推廣，其結(jié)果則可能事與愿違，把好事辦成壞事。故，當(dāng)政者不可不慎之。