不可逆轉(zhuǎn)的土地制度改革
2013-08-27 12:02:50
決策 2013年11期
■本刊記者 查 英
現(xiàn)在有好多反對(duì)的聲音，認(rèn)為會(huì)擾亂整個(gè)市場(chǎng)。我覺得這是停留在現(xiàn)有的管理認(rèn)識(shí)上，管理能跟上的話完全有能力做好。共產(chǎn)黨執(zhí)政60多年，這種管理能力完全是有的。所以說，不能拿滯后的管理使得制度也是滯后的。
在上一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展黃金機(jī)遇期，中國(guó)利用土地制度保障了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。但是，由此也形成以土地支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題。
對(duì)于土地改革的期待，一再升溫。有人甚至認(rèn)為，這是“一場(chǎng)不可逆轉(zhuǎn)、無法阻擋的改革”。土地制度改革到底何去何從？《決策》雜志采訪了長(zhǎng)期研究土地制度、參與國(guó)土資源部多項(xiàng)課題的兩位專家：中國(guó)人民大學(xué)土地資源管理系主任葉劍平、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英。
土地利用方式必須轉(zhuǎn)變
《決策》：上一輪經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，土地寬供應(yīng)功不可沒。在這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市擴(kuò)張過程中，土地供應(yīng)產(chǎn)生了怎樣的結(jié)果？
劉守英：有這樣幾組數(shù)據(jù)值得關(guān)注。
2003-2012年間，全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長(zhǎng)10.27%，GDP增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)。
高速工業(yè)化靠工業(yè)用地的低成本維系。2000-2012年間，全國(guó)綜合地價(jià)水平、商業(yè)地價(jià)水平和居住地價(jià)水平年均漲幅分別是10.04%、 1.40%和14.42%，工業(yè)地價(jià)水平年均漲幅僅為3.35%，遠(yuǎn)低于商業(yè)和居住地價(jià)的漲幅。
土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。2007-2012年間，84個(gè)重點(diǎn)城市的土地抵押面積從12.84萬公頃增加到34.90萬公頃，年均新增4.41萬公頃。土地抵押貸款金額從1.33萬億增加到5.95萬億，年均增幅為34.8%。
城市擴(kuò)張速度：2000-2011年間，全國(guó)城市建成區(qū)總面積從22439平方公里增加到43603平方公里，年均增長(zhǎng)率為6.225%。2000-2010年間，城市市區(qū)人口平均增速為35.31%，建成區(qū)土地面積增速為99.29%，建成區(qū)土地面積增速為人口增速的3.95倍。
耕地流失速度：1996-2008年間，建設(shè)占用耕地面積數(shù)量龐大，耕地面積凈減少831.71萬公頃。傳統(tǒng)的“南糧北運(yùn)”已經(jīng)變?yōu)椤氨奔Z南運(yùn)”。
群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，土地糾紛上訪占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛達(dá)400萬件左右。
中國(guó)傳統(tǒng)發(fā)展模式高度依賴土地的推動(dòng)。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現(xiàn)為土地的寬供應(yīng)和高耗費(fèi)，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)主要依托于土地的招商引資，高速的工業(yè)化依賴于扭曲價(jià)格的低成本土地供應(yīng)，快速的城鎮(zhèn)化依托于政府獨(dú)家壟斷下的土地資本化。所以說，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式。
《決策》：大多數(shù)人認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度存在多方面的弊端，您認(rèn)為主要存在哪些弊端？
劉守英：伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)行土地制度出現(xiàn)的主要弊端表現(xiàn)在四個(gè)方面，一是在產(chǎn)權(quán)安排上，城鄉(xiāng)兩種土地所有制具有完全不同的土地權(quán)利，分屬不同的法律體系管理，尤其是政府成為土地的所有者和產(chǎn)權(quán)控制者。
其二，土地市場(chǎng)處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要處于無價(jià)格的非正規(guī)交易，城市土地由地方政府獨(dú)家壟斷土地供應(yīng)、轉(zhuǎn)讓與回收，土地交易處于賣方壟斷下的買房競(jìng)爭(zhēng)。由此造成土地價(jià)格扭曲和資源配置低效。
其三，土地增值收益分配上，利益主體得失不公。
最后，管理體制上，保耕地和保發(fā)展的目標(biāo)相沖突，中央與地方博弈，用途管制讓位于規(guī)劃管制，規(guī)劃管制加征地轉(zhuǎn)用制度導(dǎo)致所有制管制，審批和年度計(jì)劃管理彰顯無效性、同發(fā)展需求脫節(jié)以及尋租與土地腐敗。
葉劍平：根據(jù)我的研究，制度沒有絕對(duì)的好壞，怎樣使制度發(fā)揮出最好的優(yōu)勢(shì)是關(guān)鍵。產(chǎn)權(quán)制度和管理制度兩者一定要配合好，才能使土地市場(chǎng)更有效，使各個(gè)產(chǎn)業(yè)用地能夠得到保障。土地制度就是要在一二三產(chǎn)業(yè)間怎樣最好地配置，要為實(shí)體經(jīng)濟(jì)配置好基本要素，而不是盈利。
政府管理能力要跟上
《決策》：國(guó)土資源部多項(xiàng)與土地制度有關(guān)的項(xiàng)目您都是重要的參與者，有關(guān)土地方方面面的研究您都有涉及，您對(duì)土地改革持什么觀點(diǎn)？
葉劍平：如果有人認(rèn)為土地制度改變市場(chǎng)就會(huì)亂，我個(gè)人覺得這只是借口。現(xiàn)行土地制度分為土地的產(chǎn)權(quán)制度和管理制度，要改革就要改這兩種制度。
憲法規(guī)定我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度是城市土地國(guó)有，農(nóng)村土地集體所有。在所有權(quán)國(guó)有和集體所有之外派生出使用權(quán)。城市土地的使用權(quán)可以流動(dòng)、交易，產(chǎn)生了中國(guó)特色的土地市場(chǎng)，它是有限期的土地使用市場(chǎng)；農(nóng)村土地中，農(nóng)地的承包權(quán)、宅基地的永久使用權(quán)不能夠進(jìn)入市場(chǎng)。
土地管理制度是國(guó)家統(tǒng)一、計(jì)劃式管理，如土地的使用每年的年度計(jì)劃，供應(yīng)量與用途的計(jì)劃。從上到下，都由國(guó)家控制。由于是一家供應(yīng)，所以形成了土地天然的壟斷。
改革就看能不能打破壟斷。如果打破壟斷，土地制度就是另外一個(gè)延伸——供應(yīng)土地的人到底是不是只一家，還是原來的土地使用者的土地都可以直接供應(yīng)。
舉個(gè)例子，在三四線城市，我自己有地，有土地的使用權(quán)。當(dāng)企業(yè)需要用地時(shí)，100戶住戶居民同意改造，我們能不能直接和企業(yè)談，我們一塊來改造這個(gè)區(qū)域？這就是直接供應(yīng)。假設(shè)這種情況能行的話，那剩下的問題就是如何來管理。如果出現(xiàn)了高價(jià)格，政府要不要控制？用什么來控制？用行政的還是稅收的方式控制？
農(nóng)村用地，我始終呼吁的是農(nóng)村土地要與城市土地一樣享有平等權(quán)利。也即農(nóng)村土地的使用權(quán)承包權(quán)是不是財(cái)產(chǎn)權(quán)利？是的話，讓不讓他買賣？要從法律上給他定位。如果宅基地可以流轉(zhuǎn)，它怎么流轉(zhuǎn)？流轉(zhuǎn)后得到的身份到底是什么？誰和誰之間的流轉(zhuǎn)？是村民之間的買賣還是城市資本下鄉(xiāng)買賣，還是市場(chǎng)自由買賣？你去買一塊農(nóng)地然后在那蓋房子這是不允許的，但是符合規(guī)劃的買賣是不是允許？
假設(shè)壟斷可破，政府管理就要跟上。因此土地改革，產(chǎn)權(quán)制度要改，管理制度也要改。
《決策》：如果可以直接向市場(chǎng)供應(yīng)土地，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致新一輪的土地兼并?
葉劍平：這個(gè)就是管理的問題。在印度以及其它很多國(guó)家，對(duì)土地都有限制，例如一個(gè)人或一個(gè)企業(yè)，最多可以有多少土地、這些土地允許你拿來做什么。
產(chǎn)權(quán)制度改了管理制度就要改。管理上，土地如何買賣？怎么使用？資產(chǎn)如何規(guī)范？城市里的商業(yè)資本是強(qiáng)大的，出現(xiàn)黑勢(shì)力和強(qiáng)買強(qiáng)賣低買高賣怎么辦？不按規(guī)劃用途使用怎么辦？所以政府要有強(qiáng)大的管理保證交易的公平。唯有這樣，才能將有效的市場(chǎng)配置資源的好處讓老百姓受益、整個(gè)國(guó)家的發(fā)展受益。
現(xiàn)在也有好多反對(duì)的聲音，認(rèn)為會(huì)擾亂整個(gè)市場(chǎng)。我覺得這是停留在現(xiàn)有的管理認(rèn)識(shí)上，管理能跟上的話完全有能力做好。共產(chǎn)黨執(zhí)政60多年，這種管理能力完全是有的。所以說，不能拿滯后的管理使得制度也是滯后的。
《決策》：未來制定新的土地制度時(shí)，應(yīng)把握的原則是怎樣的？
劉守英：在下一輪發(fā)展中，不能繼續(xù)走外延擴(kuò)張和土地粗放利用的老路，必須實(shí)現(xiàn)從過去以土地總量供應(yīng)保增長(zhǎng)，向以結(jié)構(gòu)調(diào)整促發(fā)展的轉(zhuǎn)型。通過土地制度創(chuàng)新，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量用地，提高土地利用效率，保障下一個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇期發(fā)展的合理、高效用地。通過擴(kuò)大試點(diǎn)，為土地制度全面改革提供經(jīng)驗(yàn)。
葉劍平：簡(jiǎn)單來說，就是公平和效率，要有效，更多一點(diǎn)就是有序、可控。
改革說快就非?？?/h2>
《決策》：土地制度改革遲遲沒有較大范圍啟動(dòng)的障礙是什么？
葉劍平：一個(gè)是原來制度的慣性，制度變遷總是漸漸地在變革。其次從中央和地方對(duì)改革的目標(biāo)來看，中央宏觀上思考國(guó)家怎樣平穩(wěn)地又好又快發(fā)展。地方上更注重眼前利益，土地財(cái)政被批評(píng)得很多，農(nóng)民的土地不能進(jìn)入市場(chǎng)，只能通過征收，政府拿增值利益大頭。地方政府有這樣的慣性。
不管是農(nóng)村人還是城市人都是公平的，財(cái)產(chǎn)權(quán)也是公平的。既然都要達(dá)到公平，為什么不去維護(hù)公平？維護(hù)公平要靠法律和管理。
《決策》：在目前形勢(shì)下判斷，如果真要打破土地壟斷、允許農(nóng)村土地入市交易，會(huì)在哪個(gè)時(shí)間段實(shí)現(xiàn)？
葉劍平：在中國(guó)，任何一項(xiàng)制度的建立，說快就非常快。領(lǐng)導(dǎo)重視立即就能拿出一個(gè)方案，馬上就可以實(shí)施了。如果還不是最急的事，那可能就要往后推了，如果快的話，這兩年就能看到。
《決策》：現(xiàn)在有很多地方并沒有真正推進(jìn)土地“確權(quán)”，長(zhǎng)久來看容易導(dǎo)致新的土地糾紛。如何理解“確權(quán)”在土地改革中的意義？
劉守英：中國(guó)目前的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)保障存在重大缺陷，土地集體所有主體不明，權(quán)力界定不清，保障強(qiáng)度不夠。土地、房屋及自然資源的登記和權(quán)屬管理，仍然按部門分置。登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，權(quán)證不符，既不利于土地權(quán)利的保護(hù)，也不利于土地的管理。中央政府必須下決心完成對(duì)農(nóng)村所有土地資源的確權(quán)、登記和頒證，將所有土地資源確權(quán)到每個(gè)農(nóng)民手中，為下一階段的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)制度服務(wù)。按照《物權(quán)法》的要求，盡快出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律法規(guī)，推進(jìn)實(shí)施以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一法律依據(jù)、登記機(jī)關(guān)和權(quán)屬證書等。
《決策》：有關(guān)土地產(chǎn)生的矛盾大多因?yàn)槔娣峙洳还l(fā)，土地制度改革要怎樣設(shè)計(jì)才能解決土地增值收益分配不公的問題？
劉守英：土地增值收益分配問題，關(guān)乎社會(huì)公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必須放在土地制度改革重中之重的地位。必須根據(jù)土地增值收益的產(chǎn)生原理，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，制定土地增值收益的合理分配原則，根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會(huì)的機(jī)制，保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償和土地級(jí)差地租，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會(huì)，讓公民分享。其次要區(qū)分“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府，乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價(jià)歸公”的土地增值回饋社會(huì)。另外可借鑒我國(guó)臺(tái)灣等地經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“區(qū)段征收”，以用地模式改革促進(jìn)土地增值收益合理分配；最后建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用于調(diào)劑豐欠余缺，平抑市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政的影響，實(shí)現(xiàn)土地收益的“年際”合理分配。
《決策》：目前廣東、深圳、重慶等地方試點(diǎn)改革取得了哪些成效？有沒有值得推廣的經(jīng)驗(yàn)？
葉劍平：肯定有，包括安徽也有。深圳比較特殊，它的土地改革是全面實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，所有的土地都?xì)w國(guó)有。這是一種模式，相當(dāng)于國(guó)有收購(gòu)集體，然后宣布全部國(guó)有，因此也沒有農(nóng)民了，即便從事農(nóng)業(yè)也不叫農(nóng)民，作為產(chǎn)業(yè)分工農(nóng)業(yè)只作為一份職業(yè)。
重慶的地票制度，我個(gè)人覺得這是征地制度的變相模式，還是為城市服務(wù)的。它相當(dāng)于預(yù)征，愿意的就將地票先放在交易場(chǎng)所里，然后將指標(biāo)統(tǒng)一起來進(jìn)行城市規(guī)劃與供地，而非按照市場(chǎng)交易，也并非買賣雙方能夠談，這種模式還是前面的壟斷，只是把范圍擴(kuò)大了一些而已。
目前地方試點(diǎn)的模式等都還是傳統(tǒng)上的土地不能夠進(jìn)入市場(chǎng)，只是在政府統(tǒng)一規(guī)劃下進(jìn)行的重新組合。
試點(diǎn)不具備普遍性，是實(shí)驗(yàn)性的。試點(diǎn)之后可能會(huì)總結(jié)出一套辦法包括管理辦法和制度設(shè)計(jì)，當(dāng)理論和試點(diǎn)實(shí)踐層面都成熟了，什么時(shí)候推出來是最佳的，那就是中央層面的決策和決定了。我想通過幾年的摸索，各個(gè)方面都應(yīng)該具備經(jīng)驗(yàn)。
劉守英：土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，目前地方上的試點(diǎn)改革，如成都瓦窯村的“長(zhǎng)久不變”以及廣東的“三舊”改造都積累探索了實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)。我個(gè)人覺得可選取若干典型地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，再予以總結(jié)上升到國(guó)家政策。那么有沒有一個(gè)時(shí)間表來步步推進(jìn)？
我個(gè)人覺得2015-2017年，有幾件事需要完成：重點(diǎn)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)；探索國(guó)有土地資本化經(jīng)營(yíng)模式；建立土地財(cái)產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機(jī)制；形成多渠道的地方政府融資體系。
到2020年，基本確立兩種土地所有制權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度，以規(guī)劃和用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。
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