文/郭美宏

8月1日，作為國(guó)內(nèi)首個(gè)預(yù)防腐敗的地方法規(guī)——《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》正式施行。此前幾日，廣東另一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)珠海，當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)第十二次會(huì)議亦二審了《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例（草案）》。兩份《條例》盡管內(nèi)容各有側(cè)重，但目標(biāo)指向相同：通過(guò)立法，以正式法規(guī)代替紅頭文件，實(shí)現(xiàn)了預(yù)防腐敗工作的規(guī)范化、法制化。

在國(guó)家層面的反腐敗基本法出臺(tái)尚有難度的形勢(shì)下，廣東汕頭、珠海兩地利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，率先為預(yù)防腐敗立法，在北京市原人大代表、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安看來(lái)，這種做法值得稱(chēng)道，“既為地方反腐累積了經(jīng)驗(yàn)，也為國(guó)家制定反腐敗法起到了試水、探路的作用”。

利用立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行先試

在創(chuàng)新反腐機(jī)制方面，珠海一直在探索。去年3月，珠海率先在全國(guó)成立首個(gè)地市級(jí)預(yù)防腐敗局，此后又有了開(kāi)創(chuàng)“預(yù)防腐敗立法地方先行”的想法。去年9月，起草小組成立，成員包括當(dāng)?shù)厝舜蠓üの⒎ㄔ?、檢察院等單位的骨干。大家達(dá)成一致的目標(biāo)是，將預(yù)防腐敗工作拓展到珠海全社會(huì)，同時(shí)創(chuàng)新預(yù)防腐敗措施和手段。

兩個(gè)月后初稿形成，起草組多次征求當(dāng)?shù)芈毮懿块T(mén)和國(guó)內(nèi)多位法律專(zhuān)家、反腐專(zhuān)家的意見(jiàn)建議。今年3月和5月，起草組又先后來(lái)到北京、廣州，聽(tīng)取吸納各方意見(jiàn)建議。“回來(lái)后我們數(shù)易其稿。比如對(duì)腐敗的定義，我們幾次作了修改。另外，還有廉潔承諾保障金制度的規(guī)定，初時(shí)寫(xiě)入條例草案，經(jīng)過(guò)多次討論，大家認(rèn)為此條款與合同關(guān)聯(lián)度不高，可操作性也不強(qiáng)，最后刪除。”一位起草組工作人員告訴記者。

與此相似，汕頭為制定出高質(zhì)量的法規(guī)，亦成立了由當(dāng)?shù)厥形瘯?shū)記、市人大常委會(huì)主任陳茂輝擔(dān)任組長(zhǎng)的起草領(lǐng)導(dǎo)小組，條例由監(jiān)察局、預(yù)防腐敗局、人大常委會(huì)法工委、法制局、汕頭大學(xué)聯(lián)合起草。在起草過(guò)程中，小組亦是廣泛征求各方意見(jiàn)和建議，且專(zhuān)程赴香港、澳門(mén)等預(yù)防腐敗成效較好的地區(qū)開(kāi)展調(diào)研，召開(kāi)立法專(zhuān)家論證會(huì)，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外知名專(zhuān)家學(xué)者把脈出招，提出論證意見(jiàn)。

參與了汕頭市預(yù)防腐敗條例起草和專(zhuān)家論證會(huì)的汕頭大學(xué)法學(xué)院教授、廣東省地方立法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)鄧劍光向記者透露，起草組反復(fù)修改稿件多達(dá)幾十次，有時(shí)為了一個(gè)措辭或者一個(gè)條款相互間爭(zhēng)得面紅耳赤，外人還以為在吵架。“這種狂熱的工作激情以及科學(xué)民主的立法精神令人感動(dòng)。”

條例不乏亮點(diǎn)，直擊反腐制度軟肋

《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例（草案）》共6章67條，分別在用人、防腐預(yù)警、財(cái)產(chǎn)申報(bào)和“裸官”等問(wèn)題上作出規(guī)定，亮點(diǎn)頗多且針對(duì)性強(qiáng)。譬如，針對(duì)當(dāng)前村（居）、社區(qū)等基層腐敗現(xiàn)象有所增加，草案將社區(qū)股份合作企業(yè)也納入了預(yù)防腐敗范圍；針對(duì)“裸官”問(wèn)題，規(guī)定配偶子女均已移居國(guó)（境）外的國(guó)家工作人員，不得提任區(qū)、鎮(zhèn)、街黨政正職，不得提任市、區(qū)黨政工作部門(mén)和國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位正職；針對(duì)“帶病提拔”問(wèn)題，規(guī)定問(wèn)題官員啟動(dòng)倒查機(jī)制。

有反腐專(zhuān)家如此評(píng)價(jià)：《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例（草案）》難能可貴之處在于，直面了百姓最關(guān)注、反映最強(qiáng)烈的若干焦點(diǎn)問(wèn)題，如“官二代”問(wèn)題、“裸官”問(wèn)題等，而這些問(wèn)題以前一直是反腐敗制度上的軟肋。

當(dāng)然，也有專(zhuān)家對(duì)條例中的一些創(chuàng)新規(guī)定提出不同看法。比如，珠海首次明確把非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織以及非公職人員也列為腐敗主體，珠海市人大法工委主任王智斌認(rèn)為“有利于在全社會(huì)開(kāi)展腐敗預(yù)防”。對(duì)此，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家則強(qiáng)調(diào)，立法將腐敗概念擴(kuò)大到社會(huì)腐敗是正確的，但權(quán)力腐敗和社會(huì)腐敗這兩種腐敗形式處理起來(lái)要分清主次，要以權(quán)力腐敗預(yù)防為著重點(diǎn)。

首次對(duì)“裸官”進(jìn)行立法約束，也獲得專(zhuān)家和社會(huì)的普遍肯定。但竹立家和大部分網(wǎng)友的觀點(diǎn)是，對(duì)“裸官”的職位限制還應(yīng)該更進(jìn)一步：凡是“裸官”都一律罷免?！肮賳T的權(quán)力都是國(guó)家、人民給的，試想如果一個(gè)官員的妻子兒女都在國(guó)外，他還能全心全意為國(guó)家辦事，一心一意為群眾服務(wù)嗎？”竹立家質(zhì)疑道。

對(duì)問(wèn)題官員啟動(dòng)倒查機(jī)制，應(yīng)該說(shuō)是《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例（草案）》的另一大亮點(diǎn)。不過(guò)，廣東德賽律師事務(wù)所高級(jí)律師邱偉生建議，法律規(guī)定中對(duì)于啟動(dòng)倒查機(jī)制的對(duì)象還可以擴(kuò)大，讓職能部門(mén)根據(jù)具體情況多一種選擇的余地，而不必囿于非得撤職了才啟動(dòng)倒查機(jī)制。

《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》（下稱(chēng)《條例》）對(duì)“利益沖突制度”“利益回避制度”“重大事項(xiàng)報(bào)告制度”“三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)制度”等熱點(diǎn)話題進(jìn)行了回應(yīng)。不過(guò)，汕頭市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要真正發(fā)揮《條例》的積極作用，把《條

例》的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處，還有大量工作要做。

后效值得期許，立法本身意義重大

“立法本身既體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)充分利用立法權(quán)優(yōu)勢(shì)先行先試的改革創(chuàng)新精神，同時(shí)也表明了地方治理腐敗的智慧與決心。更為重要的是，《條例》的先行先試對(duì)其他地方的立法探索必定會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng)?！编噭膺@樣評(píng)價(jià)道。

好評(píng)雖多，那么，《條例》對(duì)于地方預(yù)防腐敗到底能起多大的作用?

對(duì)此，珠海、汕頭相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人均表現(xiàn)得特別謹(jǐn)慎，不愿作過(guò)多評(píng)價(jià)。珠海一位參與立法的工作人員向記者表示：“很多人包括一些專(zhuān)業(yè)人士，都覺(jué)得《條例》抓住了反腐重點(diǎn)和焦點(diǎn)。但立法只是第一步，還需要有實(shí)際操作性更強(qiáng)更具體的制度來(lái)配合，慢慢來(lái)吧?！?/p>

參與了汕頭市預(yù)防腐敗條例專(zhuān)家論證會(huì)的中國(guó)政法大學(xué)教授劉莘表示，對(duì)《條例》的后續(xù)影響現(xiàn)在還不好預(yù)測(cè)。但她認(rèn)為，兩地為預(yù)防腐敗立法所作的種種努力應(yīng)該得到肯定。

“在目前反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻的情況下，他們?cè)敢鉃橹贫确锤⒎ㄖ畏锤鞒雠蛧L試，且很有誠(chéng)意，也下了一番功夫。他們的創(chuàng)新給社會(huì)帶來(lái)了正能量?！?/p>

姜明安對(duì)兩地立法本身也給予了較高評(píng)價(jià)，認(rèn)為不管效果如何，這種創(chuàng)新本身值得稱(chēng)道?！拔乙恢碧岢贫确锤⒎ㄖ畏锤?，因?yàn)橄鄬?duì)懲治反腐、教育反腐，前者具有更加重要的意義，效果也更好。舉個(gè)例子，一位三四十歲的干部，價(jià)值觀已經(jīng)形成，通過(guò)幾天學(xué)習(xí)讓他改變腐敗行為，基本不可行，必須通過(guò)制度來(lái)堵住腐敗漏洞。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，我是非?？隙ㄖ楹?、汕頭制定預(yù)防腐敗條例的做法?！?/p>

他同時(shí)提醒，當(dāng)?shù)貙?duì)于立法本身不要表現(xiàn)得過(guò)于低調(diào)，應(yīng)該加大宣傳力度，“如果媒體、專(zhuān)家不關(guān)注，影響會(huì)小很多。再者，反腐敗要靠全國(guó)來(lái)做，珠海、汕頭的做法如果效果好，就會(huì)促進(jìn)國(guó)家制定反腐敗基本法”。

劉莘也持同樣觀點(diǎn)，認(rèn)為輿論關(guān)注特別重要，反腐敗如果離開(kāi)媒體的關(guān)注，就像沙子里的一滴水，馬上就不見(jiàn)了。此外，她再三強(qiáng)調(diào)，珠海、汕頭的預(yù)防腐敗條例通過(guò)后，相關(guān)配套制度一定得及時(shí)跟上，“創(chuàng)新一定要有配套措施，如果沒(méi)有，可能會(huì)處于癱瘓。比如條例規(guī)定的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，應(yīng)該進(jìn)一步明確如何處罰、如何追究未能如實(shí)申報(bào)的官員的責(zé)任。另外，對(duì)于老百姓的舉報(bào)投訴，誰(shuí)來(lái)受理，等等，一定要有配套制度”。

（圖為珠海灣仔口岸）

《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例（草案）》難能可貴之處在于，直面了百姓最關(guān)注、反映最強(qiáng)烈的若干焦點(diǎn)問(wèn)題，如“官二代”問(wèn)題、“裸官”問(wèn)題等，而這些問(wèn)題以前一直是反腐敗制度上的軟肋。

（圖為汕頭石炮臺(tái)公園）

《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》對(duì)“利益沖突制度”“利益回避制度”“重大事項(xiàng)報(bào)告制度”“三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)制度”等熱點(diǎn)話題進(jìn)行了回應(yīng)。