非再生資源開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償?shù)耐緩?/h1>
2013-08-26 15:18:42王育寶胡芳肖
中國(guó)人口·資源與環(huán)境 2013年3期
王育寶 胡芳肖
(1.西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安710061;2.西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西西安710049)
當(dāng)前，全球正在進(jìn)入發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)新的歷史時(shí)代。降低高碳資源消耗、減少溫室氣體排放、防止污染和生態(tài)破壞等日益成為人們的共識(shí)。然而，近年來(lái)中國(guó)城市化、工業(yè)化的高速推進(jìn)卻造成非再生資源過(guò)度消費(fèi)和生態(tài)破壞，資源和生態(tài)接近極限。不斷惡化的資源和生態(tài)環(huán)境已成為制約中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。總結(jié)分析國(guó)際非再生資源開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，提出充分補(bǔ)償非再生資源開發(fā)利用中價(jià)值損失的措施，已成為促進(jìn)中國(guó)實(shí)現(xiàn)資源持續(xù)開發(fā)、減少資源消耗、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的基礎(chǔ)性條件和任務(wù)。
1 充分的價(jià)值補(bǔ)償是非再生資源可持續(xù)開發(fā)的基礎(chǔ)
非再生資源具有空間分布的高度不均衡性、資源存量的可耗竭性、開發(fā)利用的負(fù)外部性等顯著特征。開發(fā)非再生資源，不但會(huì)造成資源儲(chǔ)量的耗竭和生態(tài)環(huán)境損害，而且還會(huì)影響當(dāng)代人和后代人的利益，造成區(qū)際不公和代際不公。為實(shí)現(xiàn)非再生資源的可持續(xù)開發(fā)，給予其充分的價(jià)值補(bǔ)償就非常必要?，F(xiàn)有研究主要以非再生資源的不可逆性和有限的生態(tài)環(huán)境承載力為前提，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度分析了重視資源環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償?shù)闹匾?，認(rèn)為充分的價(jià)值補(bǔ)償是非再生資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開發(fā)的基礎(chǔ)。
1.1 價(jià)值補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)非再生資源可持續(xù)開發(fā)的基礎(chǔ)
首先，從靜態(tài)角度出發(fā)，非再生資源開發(fā)中價(jià)值損失的補(bǔ)償就是保證在資源初始存量給定條件下，實(shí)現(xiàn)資源在各個(gè)時(shí)點(diǎn)上的最優(yōu)開采，使資源所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)“租”的最大化。代表人物是 Hotelling［1］，Pindyck 和 Rubinfeid［2］。他們認(rèn)為，在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下，非再生資源儲(chǔ)量的有限性和可耗竭性決定了只有當(dāng)開采資源資本財(cái)產(chǎn)的收益率等于其他金融資產(chǎn)收益率時(shí)才能保證資源持續(xù)開發(fā)。用公式表示為:
式中:PT+1為非再生資源預(yù)期的未來(lái)價(jià)格;PT為非再生資源的當(dāng)前價(jià)格;C為資源的邊際開采成本(假設(shè)不變);R為其他金融資產(chǎn)的收益率(或資本利率)。由于該理論強(qiáng)調(diào)對(duì)非再生資源開發(fā)中使用者成本的補(bǔ)償，抓住了代際公平的核心，因而受到很多人重視。但由于它沒(méi)注意到資源儲(chǔ)量隨時(shí)間的可變性和可替代資源對(duì)其價(jià)格的影響，并且其得出的隨著資源存量不斷減少、資源價(jià)格不斷上升的觀點(diǎn)也一定程度上偏離了非再生資源持續(xù)開發(fā)的現(xiàn)實(shí)，可操作性不強(qiáng)。此外，由于當(dāng)時(shí)環(huán)境的承載力較大，這些理論也沒(méi)有對(duì)非再生資源開發(fā)帶來(lái)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)考慮，因而，具有較大局限性。
其次，從動(dòng)態(tài)角度看，非再生資源耗竭和生態(tài)破壞問(wèn)題通過(guò)技術(shù)進(jìn)步、替代資源的發(fā)現(xiàn)、征收礦產(chǎn)資源稅費(fèi)等可得到解決。Krutilla指出，實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)開發(fā)，不僅需考慮技術(shù)進(jìn)步因素，而且還需考慮政策及制度體系的完善程度。技術(shù)進(jìn)步雖能緩解資源的可耗竭性，但不可能達(dá)到恢復(fù)自然環(huán)境的目的，因此必須制定政策與構(gòu)建機(jī)制，確保自然環(huán)境循環(huán)使用［3］。Hartwick在可持續(xù)發(fā)展與代際公平理念下，提出基于財(cái)富補(bǔ)償?shù)馁Y源環(huán)境價(jià)值向物質(zhì)資本價(jià)值轉(zhuǎn)換的哈特維克法則(Hartwick rule)，認(rèn)為只要將非再生資源的霍特林租(Hotelling Rent)全部用于投資，用以生產(chǎn)人造資本和人力資本，就可使非再生資源的非遞減性消費(fèi)成為可能［4］。Pearce和Turner對(duì)該觀點(diǎn)又進(jìn)行了深化。由于非再生資源與人力資本之間不具有完全的替代性，于是，El Serafy［5］，Daly［6］從另一層次發(fā)展了這一思想。他們將非再生資源的開采收益分為收入流和投資流兩部分，投資流用于發(fā)現(xiàn)可替代的再生資源部分，保證資源在開采結(jié)束時(shí)能獲得同樣水平的替代資源。Daly等人的理論得到了經(jīng)濟(jì)學(xué)界的認(rèn)同。后來(lái)，Tietenberg指出，要充分補(bǔ)償資源價(jià)值，就必須使資源開采邊際使用者成本當(dāng)期值的增長(zhǎng)率等于貼現(xiàn)率;并認(rèn)為只要資源的邊際開采成本低于替代資源的開發(fā)成本，資源開發(fā)者就不會(huì)減少對(duì)非再生資源的開采;只有當(dāng)二者的邊際開采成本相等時(shí)，兩種資源才被同時(shí)開采，直至被耗盡。這奠定了非再生資源持續(xù)開發(fā)的理論基礎(chǔ)［7］。由此可見，資源可持續(xù)開發(fā)的實(shí)質(zhì)是建立一種滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)態(tài)資源結(jié)構(gòu)。
雖各自關(guān)注的角度不同，但上述觀點(diǎn)均重視非再生資源的最優(yōu)開采和開發(fā)中資源價(jià)值的補(bǔ)償問(wèn)題。靜態(tài)觀點(diǎn)指出了非再生資源最優(yōu)開采的實(shí)現(xiàn)模式，但由于它是在完全競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)和資源儲(chǔ)量不變、邊際開采成本不變等理想假設(shè)條件下得出的，與現(xiàn)實(shí)出入很大，因而對(duì)實(shí)際指導(dǎo)意義不明顯，特別是當(dāng)一些非再生資源的剩余儲(chǔ)量如原油隨著勘探開發(fā)技術(shù)等的進(jìn)步其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的保障程度不降反升現(xiàn)象后，靜態(tài)觀點(diǎn)更是受到來(lái)自多方面的批評(píng)。動(dòng)態(tài)觀點(diǎn)是目前的主流觀點(diǎn)。如Mendelsohn和Joseph［8］，Adelman和 Lynch［9］，Bpyce［10］等就在考慮新增儲(chǔ)量前提下研究了非再生資源的可持續(xù)開發(fā)問(wèn)題。Adelman與Lynch指出，油氣資源的儲(chǔ)量是個(gè)流動(dòng)的過(guò)程:一方面，生產(chǎn)和消費(fèi)減少了油氣儲(chǔ)量，但另一方面，油氣企業(yè)用于勘探、開采的資金投入又使油氣儲(chǔ)量不斷增加。油氣儲(chǔ)量的增加與人類知識(shí)的不斷積累和技術(shù)的不斷進(jìn)步導(dǎo)致油氣生產(chǎn)成本不斷下降。因此，他們認(rèn)為，對(duì)資源稀缺程度的認(rèn)識(shí)不應(yīng)僅僅從儲(chǔ)量上來(lái)認(rèn)識(shí)，而應(yīng)從替代成本角度看，替代成本才是衡量資源稀缺最好的尺度［9］。
隨著礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的推進(jìn)和深入，國(guó)內(nèi)學(xué)者于20世紀(jì)80年代、90年代后期開始重視資源環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)之后，以非再生資源開采為發(fā)展特色的老工業(yè)基地的衰退與振興成為研究重點(diǎn)，非再生資源開發(fā)中資源價(jià)值補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境治理逐步受到學(xué)界關(guān)注。對(duì)開發(fā)中資源補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)也由靜態(tài)觀點(diǎn)向動(dòng)態(tài)觀點(diǎn)、由重視實(shí)物補(bǔ)償向價(jià)值補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究組［11］、牛文元［12］等從“國(guó)家整體目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)的高度出發(fā)，指出要實(shí)現(xiàn)非再生資源可持續(xù)開發(fā)，必須在保證人類財(cái)富不斷增長(zhǎng)的前提下，保持非再生資源消耗的常量狀態(tài)，即實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“零增長(zhǎng)”:資源消費(fèi)速率的“零增長(zhǎng)”和生態(tài)環(huán)境惡化速率的“零增長(zhǎng)”。這也就是說(shuō)，國(guó)內(nèi)學(xué)者還沒(méi)充分認(rèn)識(shí)到新發(fā)現(xiàn)資源儲(chǔ)量的不斷減少乃至最終枯竭問(wèn)題。該措施用公式可表述為:
式中:Qt指非再生資源存量;Et指非再生資源勘探發(fā)現(xiàn)量;Rt指非再生資源開發(fā)利用量;t指時(shí)期。國(guó)內(nèi)對(duì)資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境損失補(bǔ)償研究，還主要集中在資源環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償?shù)幕靖拍钆c研究范疇界定上，只有少數(shù)學(xué)者基于外部性理論，指出了資源環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)容。如張復(fù)明在分析了國(guó)內(nèi)外非再生資源開發(fā)中資源環(huán)境損失價(jià)值補(bǔ)償方式后認(rèn)為，資源環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償，不僅包括可耗竭資源的自身價(jià)值補(bǔ)償(使用者成本補(bǔ)償)，還應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、礦區(qū)或區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力補(bǔ)償(外部生態(tài)環(huán)境成本補(bǔ)償)等［14］。通過(guò)補(bǔ)償資源開發(fā)中資源環(huán)境的損害，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為的成本或收益，從而激勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體保護(hù)資源環(huán)境。目前，中國(guó)對(duì)非再生資源可持續(xù)開發(fā)的研究已集中于對(duì)資源的收益分配機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究［15］。通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段補(bǔ)償非再生資源已成為主流。
1.2 非再生資源可持續(xù)開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)容
非再生資源可持續(xù)開發(fā)的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)非再生資源開發(fā)中資源環(huán)境的價(jià)值補(bǔ)償。非再生資源的不可再生要求當(dāng)代人必須對(duì)因資源開發(fā)而導(dǎo)致后代人喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)進(jìn)行補(bǔ)償;非再生資源的稀缺性使其不但具有使用價(jià)值，而且還具有觀賞、娛樂(lè)等非使用價(jià)值;非再生資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)外部性造成的生產(chǎn)中私人成本小于社會(huì)成本又導(dǎo)致資源配置偏離帕累托最優(yōu)，影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的提高等。這些都表明，開發(fā)非再生資源必須為之付費(fèi)。由于資源產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，于是，通過(guò)制度創(chuàng)新，采取經(jīng)濟(jì)、法律等手段，界定產(chǎn)權(quán)，明晰責(zé)任，有效調(diào)節(jié)非再生資源開發(fā)中的利益關(guān)系，補(bǔ)償資源開發(fā)中的價(jià)值損失就成為資源環(huán)境保護(hù)制度化、規(guī)范化的關(guān)鍵。
按照價(jià)值理論，非再生資源價(jià)值是由邊際直接成本、邊際使用者成本和邊際外部成本三部分組成。邊際直接成本是非再生資源開發(fā)中直接投入的設(shè)備、人力等資本，這些成本通過(guò)資源產(chǎn)品的出售可得到直接補(bǔ)償，因而不是資源開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償關(guān)注的焦點(diǎn)。非再生資源價(jià)值補(bǔ)償實(shí)際上就是補(bǔ)償邊際使用者成本和邊際外部性成本。只有通過(guò)相關(guān)制度安排對(duì)非再生資源開發(fā)中的邊際使用者成本和邊際外部性成本給予充分、必要補(bǔ)償，非再生資源的可持續(xù)開發(fā)利用才能實(shí)現(xiàn)。
(1)邊際使用者成本補(bǔ)償，主要通過(guò)征收權(quán)利金的形式補(bǔ)償資源的稀缺性與耗竭性價(jià)值。權(quán)利金的轉(zhuǎn)化主要有三個(gè)方面:一是補(bǔ)償勘探費(fèi)用，用以發(fā)現(xiàn)新的礦產(chǎn)資源;二是用于勘探技術(shù)、開采技術(shù)及加工轉(zhuǎn)化技術(shù)的投入，以節(jié)約資源的使用;三是部分用于對(duì)物質(zhì)財(cái)富、人力資本、社會(huì)財(cái)富等非資源財(cái)富的轉(zhuǎn)化，保證財(cái)富總量不減少。
(2)邊際外部成本補(bǔ)償，是指對(duì)非再生資源開發(fā)造成環(huán)境污染的價(jià)值補(bǔ)償以及對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、治理支出等。分兩個(gè)方面，一是通過(guò)保護(hù)或者修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)礦區(qū)正常的生態(tài)環(huán)境功能;二是對(duì)采礦區(qū)域及當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻膿p失進(jìn)行補(bǔ)償。目的是保護(hù)或者恢復(fù)生態(tài)環(huán)境功能，把當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)與生活損失減到最低。
圖1 非再生資源開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容Fig.1 Content of the value compensation in the non-renewable resources development
總體上看，非再生資源的價(jià)值補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于人類為保證非再生資源功能不下降、用于尋找可替代其功能的資源價(jià)值和人類為遏制資源衰竭、控制環(huán)境惡化、阻止生態(tài)破壞而征收的各項(xiàng)費(fèi)用的總和。當(dāng)且僅當(dāng)非再生資源的使用者成本得到充分實(shí)現(xiàn)、邊際外部成本得到有效補(bǔ)償，非再生資源的總價(jià)值才能得到實(shí)現(xiàn)，社會(huì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)也才能有序進(jìn)行。建立科學(xué)合理的非再生資源價(jià)值補(bǔ)償制度，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)等的手段，充分補(bǔ)償資源開發(fā)中的價(jià)值損失已成為關(guān)乎一國(guó)經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)環(huán)境安全、國(guó)家主權(quán)安全等的重要戰(zhàn)略措施。
2 非再生資源開發(fā)中使用者成本補(bǔ)償途徑
使用者成本體現(xiàn)的是非再生資源的自身價(jià)值折耗，它由非再生資源的稀缺性、有用性以及人們認(rèn)識(shí)、發(fā)現(xiàn)新替代資源所付出的有效勞動(dòng)決定。不管非再生資源處在哪里、為誰(shuí)所有，它都應(yīng)給資源所有者帶來(lái)收入——租金收入。充分補(bǔ)償非再生資源的使用者成本，是資源開發(fā)中協(xié)調(diào)利益相關(guān)者關(guān)系、實(shí)現(xiàn)代內(nèi)特別是代際公平的核心。目前，用來(lái)補(bǔ)償使用者成本的途徑主要有支付權(quán)利金、有償出讓礦業(yè)權(quán)、征收資源附加利潤(rùn)稅、設(shè)立自然資源基金、實(shí)施資源耗竭補(bǔ)貼、征收跨州稅等。
2.1 支付權(quán)利金
權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)人向資源所有者支付的費(fèi)用，體現(xiàn)資源所有權(quán)權(quán)能，與資源開采成本和開采效益無(wú)關(guān)。權(quán)利金不是稅收工具。100多年來(lái)，多國(guó)通過(guò)法律明確規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，權(quán)利金已成為其進(jìn)行資源財(cái)政管理的一項(xiàng)基本職能。權(quán)利金費(fèi)率和支付方式不是由稅法而是由礦產(chǎn)資源法規(guī)定的，不是由政府稅務(wù)部門而是由礦業(yè)主管部門征收的［16］。權(quán)利金有按開采的數(shù)量、產(chǎn)品價(jià)值、企業(yè)利潤(rùn)或收入以及基于混合體系等四種征收形式，其中按產(chǎn)品價(jià)值從價(jià)征收是使用最多的形式。一些擁有合格財(cái)政管理結(jié)構(gòu)的國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞的一些州，已走向以利潤(rùn)或收入為基礎(chǔ)的權(quán)利金征收形式［16］。權(quán)利金一般由中央政府、資源所在地政府和作為資源勘察、開發(fā)、管理以及保護(hù)等活動(dòng)的公共基金共享。如巴西的權(quán)利金就由州、地方自治政府、國(guó)家財(cái)政部、公共研發(fā)基金共享［17］。
國(guó)家不同、礦種不同、礦產(chǎn)開發(fā)所處階段和礦產(chǎn)價(jià)格不同時(shí)，權(quán)利金征收費(fèi)率也不完全相同。表1說(shuō)明了不同國(guó)家、不同環(huán)境下非再生能源資源的征收費(fèi)率水平。根據(jù)資源開發(fā)所處階段、價(jià)格波動(dòng)、地緣政治變化等情況，權(quán)利金費(fèi)率會(huì)做相應(yīng)調(diào)整。20世紀(jì)70年代高油價(jià)時(shí)期，美國(guó)就要求保有1/5或更多權(quán)利金，而在低油價(jià)的20世紀(jì)80年代后期，則對(duì)權(quán)利金以減免［18－20］。巴西石油法也規(guī)定，石油權(quán)利金費(fèi)率為10%，但在市場(chǎng)環(huán)境較差時(shí)可減按5%收取。加拿大Alberta省根據(jù)油的年份、密度、石油價(jià)格以及油井產(chǎn)量的不同決定權(quán)利金費(fèi)率。一般來(lái)講，主要產(chǎn)油國(guó)權(quán)利金費(fèi)率在10% －20%之間。2011年11月以前，中國(guó)除新疆、西藏和青海的油氣產(chǎn)量分成項(xiàng)目和中外合作產(chǎn)量分成項(xiàng)目會(huì)收取權(quán)利金外(其稅率為遞增稅率，石油和天然氣稅率分別為0－12.5%，0－3%)，其他地區(qū)都采用類似于權(quán)利金的資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度［21］。中國(guó)油氣資源稅按產(chǎn)量征收，并且資源所處位置不同，稅率也不同。如原油的資源稅稅率區(qū)間為8－30元/t，天然氣的區(qū)間為2－15元/m3等。對(duì)陜西省1990－2000年油氣價(jià)值補(bǔ)償?shù)臏y(cè)算結(jié)果表明，其補(bǔ)償水平分別相當(dāng)于其銷售收入的3.93%和1.21%［22］;礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)采取按年度油氣銷售總收入的1%征收。從2011年11月1日起，針對(duì)過(guò)低的資源稅征收水平和不斷拉大的區(qū)際收入差距，中國(guó)開始按銷售收入的5%征收油氣資源稅。相比國(guó)際平均水平，改革后中國(guó)的油氣權(quán)利金費(fèi)率還是太低。中國(guó)的資源稅改革雖一定程度上緩解了地方的財(cái)政緊迫狀態(tài)和區(qū)際矛盾，但并沒(méi)從根本上解決利益分配不公問(wèn)題。
表1 部分國(guó)家非再生能源資源權(quán)利金費(fèi)率對(duì)比Tab.1 Royalty rate comparison of non-renewable energy resources in some countries %
2.2 有償獲得礦業(yè)權(quán)
礦產(chǎn)資源賦存于地表或地下。對(duì)礦產(chǎn)的勘探、開發(fā)同時(shí)也就是對(duì)所依附土地的使用。世界主要資源開發(fā)國(guó)都建立起了產(chǎn)權(quán)明晰的資源產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)，明確了礦產(chǎn)資源與土地的所有權(quán)及其收益分配關(guān)系，以有效保護(hù)資源開發(fā)中資源所有者、礦地所有者和礦業(yè)開發(fā)者等的合法權(quán)利。為取得礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人要向礦地所有者支付使用礦地的機(jī)會(huì)成本，也稱礦地租金、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)等。礦地租金分為探礦權(quán)租金、采礦權(quán)租金兩部分。不同國(guó)家，就礦業(yè)權(quán)主體確定、探礦權(quán)和采礦權(quán)租金的收取方法以及標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)定不完全相同。就礦權(quán)獲得主體而言，日本原則上不允許外國(guó)人成為礦業(yè)權(quán)人，但更多的國(guó)家如美國(guó)、加拿大、英國(guó)等都允許外國(guó)企業(yè)法人和居民獲得本國(guó)礦業(yè)權(quán)(見表2)。
有償獲得礦業(yè)權(quán)主要有兩種方式:一是礦業(yè)權(quán)出讓。對(duì)國(guó)家沒(méi)進(jìn)行勘查投資的礦地，當(dāng)事人需按年度、面積向國(guó)家交納礦地租金，且逐年增加。這是國(guó)外普遍采用的做法。如澳大利亞法律規(guī)定，聯(lián)邦和州政府都可出讓礦業(yè)權(quán)，申請(qǐng)人向國(guó)家申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)、采礦權(quán)，除一次性繳付申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)外，每年要按許可證允許的面積繳納租金［23］;對(duì)國(guó)家已知資源儲(chǔ)量礦地，采用招標(biāo)實(shí)現(xiàn)出讓。如對(duì)聯(lián)邦政府擁有的已知資源儲(chǔ)量(KGS，Known Geological Structure)的開采，美國(guó)自20世紀(jì)20年代開始就一直實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)［24－25］。目前，對(duì)前景明朗的礦業(yè)權(quán)的招標(biāo)出讓已成為普遍做法。二是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓。它是當(dāng)事人根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制、通過(guò)協(xié)商確定礦業(yè)權(quán)交易價(jià)款而進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易，政府一般不干預(yù)，但受政府的監(jiān)管。如巴西《礦業(yè)法》和日本相關(guān)法律就規(guī)定，當(dāng)事人之間的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，要經(jīng)過(guò)官方同意并登記才能生效。
表2 主要國(guó)家礦業(yè)權(quán)獲得方式比較Tab.2 Comparing the mining right acquire methods beyond some countries
由此可見，礦業(yè)權(quán)獲得上國(guó)外注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，而在中國(guó)，政府則發(fā)揮關(guān)鍵作用。中國(guó)政府主要通過(guò)實(shí)行區(qū)塊審批登記制對(duì)礦業(yè)權(quán)當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和管理，市場(chǎng)機(jī)制所發(fā)揮的作用不是很大。在探礦權(quán)、采礦權(quán)租金支付標(biāo)準(zhǔn)上，相對(duì)于其他國(guó)家而言，中國(guó)當(dāng)事人支付的租金總體上要低得多，特別是采礦權(quán)租金，中國(guó)遠(yuǎn)低于澳大利亞和美國(guó)。澳大利亞采礦權(quán)租金最低的西澳州，其采礦權(quán)租金也達(dá)990澳元/km2，而中國(guó)只有其1/5左右(見表3)。
2.3 征收資源附加利潤(rùn)稅
資源附加利潤(rùn)稅，也稱暴利稅(Windfall Profits Tax，WPT)、特別收益金等，是針對(duì)資源行業(yè)取得的不合理的過(guò)高利潤(rùn)征稅，目的是為調(diào)控壟斷行業(yè)的高利潤(rùn)。它不同于“一戰(zhàn)”、“二戰(zhàn)”和朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)期間所征收的，針對(duì)戰(zhàn)時(shí)獲得的超過(guò)和平年代平均利潤(rùn)的利潤(rùn)而向企業(yè)征的超額利潤(rùn)稅;資源附加利潤(rùn)稅則是對(duì)礦業(yè)權(quán)人因開采優(yōu)質(zhì)、高品位或具有優(yōu)越外部條件資源所產(chǎn)生超額利潤(rùn)而征收的，它以采礦企業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)租金或超額利潤(rùn)減去平均利潤(rùn)后的差額為征稅依據(jù)，反映的是國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具有級(jí)差地租性質(zhì)，是一種臨時(shí)性礦業(yè)稅制，主要是在資源價(jià)格過(guò)高以致出現(xiàn)暴利時(shí)實(shí)施。油氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)最典型。
表3 部分國(guó)家礦業(yè)權(quán)出讓費(fèi)率比較Tab.3 Comparing the mining right transfer fee rate beyond some countries
20世紀(jì)80年代初，面對(duì)國(guó)際油價(jià)大漲和油氣企業(yè)暴利實(shí)際，美國(guó)頒布了《石油暴利稅法》，開始對(duì)國(guó)內(nèi)原油征收超額附加利潤(rùn)稅。為確定征收標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)選取1979年的國(guó)際原油價(jià)格為基準(zhǔn)價(jià)格，并將原油價(jià)格分為三個(gè)層次，不同價(jià)格層次征收不同的稅率，稅率區(qū)間在30% －70%之間，而且價(jià)格隨通貨膨脹和采掘稅高低每年進(jìn)行調(diào)整。該稅存在的8年內(nèi)，總征稅額790億美元，只有預(yù)期3 200億美元的1/4，而且因該稅被作為成本從企業(yè)收入中抵扣，造成公司實(shí)際上承擔(dān)較低的稅負(fù)，結(jié)果使政府稅收凈減少約400億美元，這與政策實(shí)施的初衷完全相悖。后因油氣價(jià)格下跌、過(guò)高的油氣公司依從成本和美國(guó)國(guó)稅局的管理成本等，1988 年該稅被取消［26－27］。
從2006年3月26日起，針對(duì)油價(jià)過(guò)快增長(zhǎng)引起的石油企業(yè)利潤(rùn)暴漲、政府和油企之間利益矛盾加大的實(shí)際，中國(guó)也開征石油特別收益金。中國(guó)的石油特別收益金只是針對(duì)開采、銷售的國(guó)產(chǎn)原油部分按五級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，屬非稅收入，由財(cái)政部征收管理。征收比率按開發(fā)企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價(jià)格確定，按美元/bbL計(jì)征，起征點(diǎn)起初為40美元/bbL，稅率幅度為20% －40%。2011年11月起，國(guó)家將其上調(diào)到了55美元，稅率幅度不變［28］。征收石油特別收益金對(duì)限制企業(yè)過(guò)度開采、協(xié)調(diào)中央、地方和油企間的利益分配關(guān)系有積極意義［29］，但企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和政府行政管理成本的增加，也打擊企業(yè)的生產(chǎn)積極性，因此也非長(zhǎng)久之策。
2.4 設(shè)立非再生資源基金
針對(duì)非再生資源價(jià)格外生波動(dòng)導(dǎo)致的收入不穩(wěn)定以及這些波動(dòng)可能帶來(lái)的社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)損害子孫后代的資源利益，不少國(guó)家建立了非再生資源基金，以補(bǔ)償資源開發(fā)中的部分使用者成本。這種以生產(chǎn)性資本形式積累資源租金的結(jié)果提供了社會(huì)最優(yōu)，迫使現(xiàn)代人不能完全消費(fèi)資源開采的回報(bào)，使代際公平得以實(shí)現(xiàn)［30］。
Robinson等將非再生資源基金分為信托型和發(fā)展型，認(rèn)為信托型注重本金的安全和穩(wěn)定，強(qiáng)調(diào)按照金融標(biāo)準(zhǔn)投資選擇項(xiàng)目，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和盈利，這以挪威石油基金和美國(guó)阿拉斯加常設(shè)基金最為成功;發(fā)展型則以促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)為目標(biāo)。這些基金的運(yùn)行效果參差不齊，其中較成功的是加拿大遺產(chǎn)儲(chǔ)蓄信托基金。Daniel將其劃分為穩(wěn)定基金、儲(chǔ)蓄基金和預(yù)防基金，指出儲(chǔ)蓄基金是為非再生資源建立一個(gè)可持續(xù)的替代經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)提供融資，目的是解決代際問(wèn)題;穩(wěn)定基金則是通過(guò)平滑石油收入預(yù)算，將石油價(jià)格波動(dòng)對(duì)財(cái)政政策的影響最小化;預(yù)防基金是預(yù)留部分資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些基金在管理資源財(cái)富、化解代際沖突方面比較成功(見表4)［31］。Wakeman-Linn等也肯定了阿塞拜疆和哈薩克斯坦利用基金協(xié)助管理石油財(cái)富的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為基金提高了管理石油財(cái)富的透明度［32］。
2.5 提供資源耗竭補(bǔ)貼，實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠
資源耗竭補(bǔ)貼是指每個(gè)納稅年度國(guó)家從其凈收入中扣除一部分給油田、煤礦和其他非再生資源的所有人或礦業(yè)權(quán)人，用于尋找新礦體或可替代資源等，降低企業(yè)稅負(fù)，鼓勵(lì)他們積極從事資源的勘查、開發(fā)和進(jìn)行替代資源的尋找、研發(fā)等。它實(shí)際是一種負(fù)權(quán)利金，是非再生資源產(chǎn)業(yè)獨(dú)有的補(bǔ)貼。美國(guó)于1913年最先采用，加拿大、澳大利亞、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、津巴布韋、圭亞那等國(guó)也實(shí)行這種補(bǔ)貼制度(見表5)［23］。它是非再生資源行業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠的重要內(nèi)容之一，它的實(shí)施對(duì)保持礦業(yè)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
其他稅費(fèi)優(yōu)惠政策包括:①減少稅基，實(shí)施虧損移后。不少國(guó)家將非再生資源儲(chǔ)量資產(chǎn)化，然后按照產(chǎn)量對(duì)其進(jìn)行價(jià)值折耗，并將這部分價(jià)值計(jì)入成本，在繳稅前扣除。由于這種折耗占總收入的20% －30%，從而大大減少了企業(yè)應(yīng)納所得稅額;采取加速折舊方法減輕企業(yè)稅負(fù)，加快礦業(yè)企業(yè)利潤(rùn)的有效積累，為企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)提供基礎(chǔ)。加拿大的稅基優(yōu)惠政策具有典型性。在計(jì)算企業(yè)稅基時(shí)，加拿大政府提供的優(yōu)惠政策包括:資本成本補(bǔ)貼。一是從企業(yè)的收入中快速扣除用于礦產(chǎn)開采經(jīng)營(yíng)的機(jī)器、基礎(chǔ)設(shè)施以及礦山開拓等投入;二是允許新礦山或產(chǎn)量增加25%以上的礦山投入從新礦經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)中扣除，消除經(jīng)營(yíng)新礦山需繳納的聯(lián)邦所得稅，直至收入償付了投資。特殊考慮的稅前扣除。允許所有境內(nèi)勘探費(fèi)用和10%國(guó)外勘探費(fèi)用稅前扣除;扣除對(duì)生產(chǎn)能力達(dá)到60%且連續(xù)生產(chǎn)6個(gè)月的開采性投資等。經(jīng)過(guò)優(yōu)惠，企業(yè)所得稅有效稅率由28%降到了21%;各省由平均的13.5%降到10.2%的水平。②變生產(chǎn)型增值稅為“消費(fèi)型”或“收入型”增值稅。針對(duì)非再生資源的勘查具有探索性、開采周期長(zhǎng)、固定投資規(guī)模大的特點(diǎn)，歐盟各國(guó)根據(jù)消費(fèi)型增值稅在計(jì)算應(yīng)納稅額時(shí)允許從銷售收入中扣除當(dāng)期外購(gòu)物質(zhì)資料價(jià)值和固定資產(chǎn)價(jià)值所含稅款的情況，推行“消費(fèi)型”或“收入型”增值稅，降低其資本有機(jī)構(gòu)成，避免重復(fù)收稅，降低企業(yè)稅負(fù)。③實(shí)行聯(lián)合納稅，以減少總體納稅額，減輕企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)等。由于非再生資源的勘查、開發(fā)職能由礦業(yè)權(quán)人承擔(dān)，所以，對(duì)資源損耗的補(bǔ)償最終要由礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行。通過(guò)稅費(fèi)優(yōu)惠，有效降低了礦業(yè)權(quán)人承受的稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)資源損耗的物質(zhì)補(bǔ)償與價(jià)值補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一。
表4 主要國(guó)家非再生資源基金實(shí)施經(jīng)驗(yàn)Tab.4 Implementation experiences of the non-renewable resources funds in major countries
表5 一些非再生資源生產(chǎn)國(guó)公司稅制中的耗竭補(bǔ)貼Tab.5 Depletion subsidies provision in some non-renewable resources producer companies
此外，針對(duì)非再生資源空間分布不均和補(bǔ)償不足的現(xiàn)實(shí)，跨州稅和對(duì)資源所在地的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策也被采用。美國(guó)、加拿大、澳大利亞等就允許擁有稅收立法權(quán)的州(省)在本州資源輸往其他州(省)時(shí)就資源流出量征收跨州(省)稅(severance tax)。如美國(guó)蒙大拿州對(duì)煤炭就征收30%的跨州稅。該稅雖使資源輸出州(省)聚集了大量收入，但也引起了區(qū)域財(cái)政能力的不平衡，對(duì)協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系產(chǎn)生不利影響［33］。同時(shí)，伴隨資源開發(fā)中包括中央政府、地方政府、采礦企業(yè)和礦區(qū)居民等多個(gè)利益集團(tuán)間的利益沖突和“資源詛咒”(Curse of resource)，一些國(guó)家從保證資源可持續(xù)供給、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和維護(hù)資源開發(fā)利益相關(guān)者利益的高度出發(fā)，采取縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付方式補(bǔ)償?shù)V業(yè)價(jià)值。縱向轉(zhuǎn)移支付是由中央政府對(duì)下級(jí)政府、礦區(qū)居民提供資源開發(fā)中其獲得的部分收益。如在加納，留到了地方政府和礦區(qū)居民手里的稅收和權(quán)利金收入就是由中央政府征收并由其通過(guò)一定機(jī)制轉(zhuǎn)移的［34］。
3 非再生資源開發(fā)中外部環(huán)境成本的補(bǔ)償途徑
非再生資源的開發(fā)在帶來(lái)資源耗竭的同時(shí)，還會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞等負(fù)外部性。為減少和避免負(fù)外部性，主要開采國(guó)在積極投資資源高效開發(fā)利用技術(shù)研發(fā)的同時(shí)，一方面以市場(chǎng)化為根本，從資源環(huán)境價(jià)值化角度出發(fā)，大力推行環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段，實(shí)行有利于環(huán)境治理的稅制轉(zhuǎn)移措施，實(shí)現(xiàn)外部環(huán)境成本的內(nèi)部化;另一方面，針對(duì)“污染者、破壞者付費(fèi)”原則的缺陷和居民環(huán)境保護(hù)與環(huán)境維權(quán)意識(shí)的興起，在健全資源環(huán)境法律法規(guī)基礎(chǔ)上，采取了系列社會(huì)化補(bǔ)償措施，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。
3.1 建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)，明確礦區(qū)資源環(huán)境治理界限和治理責(zé)任
世界上礦區(qū)資源環(huán)境治理比較好的國(guó)家都非常重視建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)。早在1920年，美國(guó)頒布的《礦山租賃法》就明確要求保護(hù)土地和自然資源。針對(duì)露天采煤對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，西弗吉尼亞州1939年頒布了第一個(gè)采礦的法律《修復(fù)法》，對(duì)修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境起了很大作用。印第安納、伊利洛伊、賓夕法尼亞、俄亥俄、肯塔基等州也分別于 1941，1943，1945，1947，1954 年運(yùn)用法律手段管理采礦中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。適應(yīng)形勢(shì)需要，聯(lián)邦政府1966－1970年期間先后頒布了《聯(lián)邦煤礦衛(wèi)生和安全法》、《國(guó)家環(huán)境政策法》、《礦業(yè)及礦產(chǎn)政策法》、《聯(lián)邦污染控制法》、《固體廢棄物處理法》、《清潔空氣法》及其修訂案等。到1975年時(shí)，全美已有34個(gè)州制訂了露天采礦復(fù)墾法，形成了既有各州頒布的、又有聯(lián)邦出臺(tái)的、全面的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。1977年，針對(duì)各州制定的復(fù)墾法律寬嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)實(shí)，國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦露天采礦控制與修復(fù)法》(SMCRA)，該法在美國(guó)全境建立起了統(tǒng)一的露天礦管理和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，明確了各方在礦區(qū)土地復(fù)墾和生態(tài)重建上的責(zé)任，確保了采礦作業(yè)按照有利于環(huán)境保護(hù)的方式進(jìn)行。該法將礦區(qū)分為法律前和法律后，使修復(fù)治理工作責(zé)任明確。對(duì)于法律頒布后出現(xiàn)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞，一律實(shí)行“誰(shuí)破壞”、“誰(shuí)修復(fù)”，且要求修復(fù)率為100%。而對(duì)于法律前已破壞的廢棄礦區(qū)則由國(guó)家通過(guò)籌集修復(fù)(治理)基金方式組織修復(fù)治理;采礦企業(yè)在實(shí)施露天開采作業(yè)的同時(shí)，進(jìn)行“復(fù)墾”工作;同時(shí)促進(jìn)原已遺棄的未進(jìn)行“復(fù)墾”的礦區(qū)進(jìn)行“復(fù)墾”工作。該法已成為美國(guó)治理和修復(fù)礦山生態(tài)環(huán)境的重要法律［22］。
中國(guó)雖制定了資源開發(fā)的系列法律法規(guī)，但只是主要針對(duì)因采礦造成的地質(zhì)災(zāi)害和生態(tài)環(huán)境破壞的補(bǔ)償問(wèn)題提出了一些原則性東西，并沒(méi)提出系統(tǒng)的評(píng)估指標(biāo)、賠償標(biāo)準(zhǔn)和具體補(bǔ)償辦法等;而且，由于非再生資源的開發(fā)會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的生態(tài)損害，但中國(guó)只注重對(duì)資源開發(fā)中環(huán)境污染損害的賠償，缺乏生態(tài)補(bǔ)償方面的專門立法。這就使征收的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、礦山復(fù)墾保證金等有違法風(fēng)險(xiǎn)。
3.2 推行開采許可證和礦山開發(fā)恢復(fù)治理保證金制度
根據(jù)主要國(guó)家礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，礦產(chǎn)資源基本屬于國(guó)家所有。為保證利益相關(guān)者的開發(fā)收益、減少甚至避免開發(fā)帶來(lái)的負(fù)外部性和利益沖突，擁有資源所有權(quán)的國(guó)家對(duì)擬獲得礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)權(quán)企業(yè)的資格就進(jìn)行了必要限定。這是通過(guò)推行資源開采許可證和礦山開發(fā)恢復(fù)治理保證金制度完成的。開采許可證制度是指開采國(guó)家所有的煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的企業(yè)，必須獲得政府頒發(fā)的開采許可證。開采者要獲得許可證，首先必須提交翔實(shí)的包括資源恢復(fù)治理規(guī)劃在內(nèi)的申請(qǐng)。政府對(duì)有復(fù)墾信譽(yù)的礦業(yè)主優(yōu)先發(fā)放。如美國(guó)《聯(lián)邦露天采礦控制與修復(fù)法》就規(guī)定，在獲得采開礦許可證但尚未正式頒發(fā)前，企業(yè)應(yīng)先繳納恢復(fù)治理(復(fù)墾)保證金。
礦山恢復(fù)治理(復(fù)墾)保證金分為全程保證金和階段性保證金兩種。全程保證金是預(yù)先提取的根據(jù)許可計(jì)劃覆蓋全程所計(jì)算的總資金;階段性保證金只允許采礦企業(yè)根據(jù)每年采礦情況繳納保證金。保證金數(shù)額根據(jù)許可證所批準(zhǔn)的恢復(fù)治理要求確定，但每個(gè)許可證所交保證金不得低于1萬(wàn)美元。保證金用于在采礦者不履行恢復(fù)治理計(jì)劃時(shí)用來(lái)支付恢復(fù)治理作業(yè)的費(fèi)用;如企業(yè)完成恢復(fù)治理任務(wù)經(jīng)驗(yàn)收合格，保證金就全額返還。加拿大、英國(guó)和德國(guó)也作了類似的保證金規(guī)定。德國(guó)《聯(lián)邦礦產(chǎn)法》就規(guī)定，礦區(qū)業(yè)主必須對(duì)礦區(qū)復(fù)墾提出具體可靠的措施;必須預(yù)留復(fù)墾專項(xiàng)資金，其數(shù)量由復(fù)墾量確定，一般占企業(yè)年利潤(rùn)的3%。
3.3 實(shí)行綠色生態(tài)稅制，開展社會(huì)化補(bǔ)償
“污染者付費(fèi)”雖使非再生資源開發(fā)中引起的外部環(huán)境損失得到了一定補(bǔ)償，但它自身存在的問(wèn)題如在資源價(jià)格管制情況下，單純由采礦企業(yè)承擔(dān)生態(tài)治理的巨額費(fèi)用顯失公平;環(huán)境污染成因的復(fù)雜性和生態(tài)環(huán)境公共物品的性質(zhì)造成無(wú)法明確污染責(zé)任主體等，最終受損的還是礦區(qū)居民。這就使“受益者付費(fèi)”原則成為“污染者付費(fèi)”原則的補(bǔ)充［35］。為切實(shí)體現(xiàn)“受益者補(bǔ)償”原則，不少國(guó)家實(shí)行綠色生態(tài)稅制、開展社會(huì)化補(bǔ)償。
第1，以庇古稅和“雙重紅利假說(shuō)”(double dividend)為基礎(chǔ)，建立適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的資源價(jià)值補(bǔ)償綠色生態(tài)稅制。綠色稅制的突出特點(diǎn)是在對(duì)資源開發(fā)中環(huán)境破壞行為通過(guò)稅收進(jìn)行懲罰的同時(shí)，建立起對(duì)環(huán)境保護(hù)行為的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。具體包括稅制轉(zhuǎn)移和補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移兩方面:稅制轉(zhuǎn)移，即降低進(jìn)行綠色生產(chǎn)的企業(yè)所得稅，而提高對(duì)環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)行為的征稅額。為減少露天采煤造成植被、土壤破壞的問(wèn)題，美國(guó)對(duì)采煤企業(yè)征收煤炭開采稅。同時(shí)環(huán)境稅、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、開采稅、環(huán)境污染稅(費(fèi))、CO2稅、SO2稅等也是歐盟諸國(guó)進(jìn)行稅制轉(zhuǎn)移的最好證據(jù)。補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移，是指將原來(lái)向鼓勵(lì)破壞環(huán)境的行為的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境有利行為的補(bǔ)貼等。主要包括對(duì)使用天然氣等低碳資源的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼等。雖然目前這些措施所涉及的稅額數(shù)目并不大，但經(jīng)驗(yàn)證明，該做法是可行的［36］。
第2，推行環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)和連帶責(zé)任制度。環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)是環(huán)境侵權(quán)事實(shí)(保險(xiǎn)責(zé)任事故)發(fā)生時(shí)由保險(xiǎn)人(保險(xiǎn)公司)向投保人(環(huán)境侵權(quán)人)負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任的一種民事救濟(jì)制度，是“經(jīng)濟(jì)制度與環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任特別法高度結(jié)合的產(chǎn)物”［37］。該制度通過(guò)保險(xiǎn)公司將環(huán)境侵權(quán)人的賠償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給投保人，有利于受損者及時(shí)獲得補(bǔ)償和提高投保人對(duì)環(huán)境破壞者的有效監(jiān)督，避免更多污染事故發(fā)生。環(huán)境損害連帶責(zé)任制度則是將環(huán)境治理與損害賠償主體從污染企業(yè)自身擴(kuò)大到與其相關(guān)的責(zé)任者如貸款銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)身上，在污染者無(wú)力對(duì)造成的破壞付費(fèi)時(shí)啟動(dòng)。美國(guó)1980年出臺(tái)的《綜合環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償和責(zé)任法規(guī)》(CERCLA)就規(guī)定，當(dāng)污染事故發(fā)生后，對(duì)清理成本負(fù)有責(zé)任的各方都具有履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，并且參與到活動(dòng)中的各個(gè)主體都對(duì)該事故承擔(dān)連帶責(zé)任。
第3，設(shè)立環(huán)境損害賠償基金。這是一種通過(guò)共同協(xié)助方式將大額賠償轉(zhuǎn)給損害賠償基金，由其來(lái)提前賠償?shù)闹贫?。該基金有由礦業(yè)企業(yè)自發(fā)出資形成的基金，如互助基金;也有由政府財(cái)政出資設(shè)立的基金，如廢棄礦山環(huán)境恢復(fù)治理基金等。對(duì)企業(yè)出資設(shè)立的基金而言，當(dāng)某企業(yè)因環(huán)境侵權(quán)而被索賠時(shí)，其賠償費(fèi)用首先由基金支付，然后再由被索賠企業(yè)逐步將等額資金還給互助基金。如美國(guó)油污企業(yè)依據(jù)《油污責(zé)任油輪船東自愿協(xié)定》和《油輪油污責(zé)任臨時(shí)補(bǔ)償規(guī)定》建立了油污企業(yè)自愿互助基金;日本煤礦企業(yè)依據(jù)1963年政府頒布的《煤礦損害賠償擔(dān)保等臨時(shí)措施法》設(shè)立了“礦害賠償基金”。一些國(guó)家政府和國(guó)際組織從幫助企業(yè)及時(shí)、有效賠償其給受害者造成的巨大損失，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，財(cái)政出資設(shè)立了環(huán)境損害賠償基金等。如為有效應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性以及土地退化等全球性問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)環(huán)境保護(hù)署(UNEP)、聯(lián)合國(guó)規(guī)劃署(UNDP)和世界銀行等國(guó)際組織于1994年發(fā)起成立了世界環(huán)境基金(GEF)，目前該基金已為165個(gè)國(guó)家2 700多個(gè)項(xiàng)目提供了92億美元資助，撬動(dòng)400多億美元用于全球生態(tài)環(huán)境治理，有效補(bǔ)償了生態(tài)環(huán)境損害。
在企業(yè)自償、保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)和基金提前賠償?shù)耐瑫r(shí)，一些資源開發(fā)國(guó)還通過(guò)開展環(huán)境教育、不斷擴(kuò)展居民的資源環(huán)境權(quán)益、發(fā)展環(huán)境非政府組織(NGO)、環(huán)境權(quán)益代理公司等社會(huì)性措施，增強(qiáng)社會(huì)公眾保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)居民保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境和進(jìn)行環(huán)境治理的積極性。這些措施從源頭上減少了資源環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生概率，對(duì)節(jié)約利用和有效補(bǔ)償資源價(jià)值具有重要意義。
4 中國(guó)非再生資源價(jià)值補(bǔ)償?shù)穆窂竭x擇
在建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，中國(guó)雖然從1984年就開始了礦產(chǎn)資源有償使用制度的改革探索，并出臺(tái)了系列資源開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償?shù)拇胧?，但現(xiàn)行改革明顯滯后:一方面，資源稅費(fèi)水平遠(yuǎn)低于國(guó)外，且隨著資源價(jià)格的上漲，實(shí)際稅費(fèi)率還在降低［38］;另一方面，中國(guó)的資源開發(fā)收益主要被中央政府和國(guó)有企業(yè)獲得，而資源開采區(qū)政府和居民沒(méi)獲得多少收益，反而還要承擔(dān)巨額公共服務(wù)成本和資源環(huán)境損失。這就加深了中央與地方、國(guó)有企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用竦拿埽焕谏鷳B(tài)文明社會(huì)建設(shè)和資源可持續(xù)開發(fā)利用。為此，中國(guó)應(yīng)在建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)前提下，通過(guò)資源開發(fā)管理體制、機(jī)制等的變革，促進(jìn)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
4.1 密切價(jià)值補(bǔ)償同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系，依靠經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償
發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)，從本質(zhì)上看都必須依靠經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。要以最小的外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源承載力和環(huán)境容量，必須采取協(xié)調(diào)一致的資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展政策，利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，保護(hù)礦業(yè)權(quán)人生產(chǎn)的積極性。因此，非再生資源開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償政策的構(gòu)建，不能僅僅局限在資源開采量的絕對(duì)減少、生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)程度方面，而應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局審視，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，通過(guò)制度創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步和實(shí)時(shí)反映資源價(jià)值或價(jià)格的全成本補(bǔ)償?shù)?，不斷提高資源利用效率和優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量，轉(zhuǎn)變落后資源管理和運(yùn)行機(jī)制，延長(zhǎng)資源開采地產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)檔次等。
4.2 建立規(guī)范的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度，保證礦業(yè)權(quán)所有者獲得充分收益
承認(rèn)資源環(huán)境的價(jià)值、明晰其產(chǎn)權(quán)關(guān)系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的重要內(nèi)容。礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。中央企業(yè)對(duì)資源的壟斷開發(fā)由于忽視資源所在地短期和長(zhǎng)期利益，就造成中央與地方、國(guó)有開采企業(yè)與礦區(qū)居民在資源開發(fā)收益分配上的沖突。不同利益方的過(guò)度攫取導(dǎo)致租值消散，資源所有者的收益得不到保障。因此，本著事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一原則，結(jié)合資源所有權(quán)在出讓收益上的現(xiàn)實(shí)［39］，中央應(yīng)首先承認(rèn)地方政府事實(shí)上的礦產(chǎn)所有權(quán)，并在礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)上，遵循“誰(shuí)負(fù)責(zé)出讓、收益歸誰(shuí)所有”的原則，讓礦產(chǎn)資源出讓收益向地方政府和礦區(qū)居民傾斜，讓他們分享一定的資源開發(fā)收益。其次，要建立非再生資源利潤(rùn)基金，資金來(lái)自政府從資源開發(fā)中獲得的部分收入和企業(yè)部分紅利收入，以此補(bǔ)償資源開發(fā)中的使用者成本和外部環(huán)境成本，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)際公平和代際公平。
4.3 統(tǒng)一實(shí)行權(quán)利金，完善資源環(huán)境財(cái)政收入制度
主要包括:①將資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦區(qū)使用費(fèi)合并，統(tǒng)一實(shí)行權(quán)利金制度。權(quán)利金按照資源的國(guó)際價(jià)格實(shí)行從價(jià)定率征收，使其與國(guó)際接軌。②完善礦業(yè)權(quán)有償交易和礦業(yè)權(quán)出讓管理制度。對(duì)可直接開采、儲(chǔ)量明確的礦地采用競(jìng)標(biāo)方式出讓;其他的采用協(xié)議出讓。招標(biāo)拍賣中加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人的資質(zhì)和資金審查等。③用好用足資源稅費(fèi)等的資源收益。針對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款中包含用于發(fā)現(xiàn)和尋找替代資源價(jià)值補(bǔ)償部分的特點(diǎn)，將這部分資金用于已處于產(chǎn)業(yè)成熟期或衰落期的資源型城市轉(zhuǎn)型和在當(dāng)?shù)赝顿Y新的礦業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)上，以便建立礦業(yè)自我積累機(jī)制，增強(qiáng)區(qū)域自我發(fā)展能力，使當(dāng)?shù)鼐用窦捌浜蟠@得持續(xù)收入等。④將權(quán)利金與生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)系起來(lái)，使權(quán)利金與生態(tài)環(huán)境稅的課征只與資源的合理利用和環(huán)境保護(hù)掛鉤。
4.4 建立完善資源財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和收益分配制度
世界主要資源開發(fā)國(guó)中央政府向地方和礦區(qū)居民轉(zhuǎn)移財(cái)政收入的比例有增加趨勢(shì)［40］。中國(guó)應(yīng)建立完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，消除“資源詛咒”，保障當(dāng)代和未來(lái)人權(quán)益?？v向方面，國(guó)家要通過(guò)建立考慮資源所在地面積、人口數(shù)量、發(fā)展機(jī)會(huì)、財(cái)政效率等權(quán)重的轉(zhuǎn)移支付方式，并適當(dāng)給資源開采地較大權(quán)重，以此確定中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平;橫向方面，根據(jù)資源收益空間異置、資源消費(fèi)地不主動(dòng)補(bǔ)償開采地?fù)p失進(jìn)而引起兩地資源開發(fā)利益上的沖突，一方面，探索建立資源開采地政府對(duì)出省資源征收跨省費(fèi)(稅)試點(diǎn)工作;另一方面，從區(qū)域?qū)哟螛?gòu)建資源受益地和開采地共同承擔(dān)資源和生態(tài)環(huán)境損失責(zé)任機(jī)制，引導(dǎo)資源受益區(qū)參與資源開采區(qū)資源保護(hù)和環(huán)境再造，礦業(yè)城市或地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，造福礦區(qū)居民。
4.5 綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政和社會(huì)化等手段，建立資源環(huán)境損失價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制
堅(jiān)持公平與效率兼顧原則，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、法律規(guī)范和社會(huì)道德約束等，讓開采者在承擔(dān)因采礦造成的生態(tài)治理成本(生態(tài)環(huán)境稅、支付恢復(fù)治理和復(fù)墾保證金等)同時(shí)，要求資源受益者也承擔(dān)必要費(fèi)用。包括:①完善資源環(huán)境立法，明確資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)和企業(yè)生態(tài)環(huán)境責(zé)任，建立礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)環(huán)境治理基金、土地復(fù)墾基金，開展生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等。②開征生態(tài)環(huán)境稅，征收標(biāo)準(zhǔn)按生態(tài)環(huán)境損害治理成本進(jìn)行。作為地方稅，該稅由資源開采地稅務(wù)部門征收，100%用于開采地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理。③發(fā)揮社會(huì)公眾、政府和非政府組織等力量，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理投資市場(chǎng)化、產(chǎn)權(quán)多元化和治理社會(huì)化等。通過(guò)以上措施，努力建立起“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的非再生資源價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制，從根本上改變以資源高消耗、高污染為特征的生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展!
(編輯:李 琪)
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王育寶 胡芳肖
(1.西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安710061;2.西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西西安710049)
當(dāng)前，全球正在進(jìn)入發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)新的歷史時(shí)代。降低高碳資源消耗、減少溫室氣體排放、防止污染和生態(tài)破壞等日益成為人們的共識(shí)。然而，近年來(lái)中國(guó)城市化、工業(yè)化的高速推進(jìn)卻造成非再生資源過(guò)度消費(fèi)和生態(tài)破壞，資源和生態(tài)接近極限。不斷惡化的資源和生態(tài)環(huán)境已成為制約中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。總結(jié)分析國(guó)際非再生資源開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，提出充分補(bǔ)償非再生資源開發(fā)利用中價(jià)值損失的措施，已成為促進(jìn)中國(guó)實(shí)現(xiàn)資源持續(xù)開發(fā)、減少資源消耗、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的基礎(chǔ)性條件和任務(wù)。
1 充分的價(jià)值補(bǔ)償是非再生資源可持續(xù)開發(fā)的基礎(chǔ)
非再生資源具有空間分布的高度不均衡性、資源存量的可耗竭性、開發(fā)利用的負(fù)外部性等顯著特征。開發(fā)非再生資源，不但會(huì)造成資源儲(chǔ)量的耗竭和生態(tài)環(huán)境損害，而且還會(huì)影響當(dāng)代人和后代人的利益，造成區(qū)際不公和代際不公。為實(shí)現(xiàn)非再生資源的可持續(xù)開發(fā)，給予其充分的價(jià)值補(bǔ)償就非常必要?，F(xiàn)有研究主要以非再生資源的不可逆性和有限的生態(tài)環(huán)境承載力為前提，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度分析了重視資源環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償?shù)闹匾?，認(rèn)為充分的價(jià)值補(bǔ)償是非再生資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開發(fā)的基礎(chǔ)。
1.1 價(jià)值補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)非再生資源可持續(xù)開發(fā)的基礎(chǔ)
首先，從靜態(tài)角度出發(fā)，非再生資源開發(fā)中價(jià)值損失的補(bǔ)償就是保證在資源初始存量給定條件下，實(shí)現(xiàn)資源在各個(gè)時(shí)點(diǎn)上的最優(yōu)開采，使資源所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)“租”的最大化。代表人物是 Hotelling［1］，Pindyck 和 Rubinfeid［2］。他們認(rèn)為，在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下，非再生資源儲(chǔ)量的有限性和可耗竭性決定了只有當(dāng)開采資源資本財(cái)產(chǎn)的收益率等于其他金融資產(chǎn)收益率時(shí)才能保證資源持續(xù)開發(fā)。用公式表示為:
式中:PT+1為非再生資源預(yù)期的未來(lái)價(jià)格;PT為非再生資源的當(dāng)前價(jià)格;C為資源的邊際開采成本(假設(shè)不變);R為其他金融資產(chǎn)的收益率(或資本利率)。由于該理論強(qiáng)調(diào)對(duì)非再生資源開發(fā)中使用者成本的補(bǔ)償，抓住了代際公平的核心，因而受到很多人重視。但由于它沒(méi)注意到資源儲(chǔ)量隨時(shí)間的可變性和可替代資源對(duì)其價(jià)格的影響，并且其得出的隨著資源存量不斷減少、資源價(jià)格不斷上升的觀點(diǎn)也一定程度上偏離了非再生資源持續(xù)開發(fā)的現(xiàn)實(shí)，可操作性不強(qiáng)。此外，由于當(dāng)時(shí)環(huán)境的承載力較大，這些理論也沒(méi)有對(duì)非再生資源開發(fā)帶來(lái)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)考慮，因而，具有較大局限性。
其次，從動(dòng)態(tài)角度看，非再生資源耗竭和生態(tài)破壞問(wèn)題通過(guò)技術(shù)進(jìn)步、替代資源的發(fā)現(xiàn)、征收礦產(chǎn)資源稅費(fèi)等可得到解決。Krutilla指出，實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)開發(fā)，不僅需考慮技術(shù)進(jìn)步因素，而且還需考慮政策及制度體系的完善程度。技術(shù)進(jìn)步雖能緩解資源的可耗竭性，但不可能達(dá)到恢復(fù)自然環(huán)境的目的，因此必須制定政策與構(gòu)建機(jī)制，確保自然環(huán)境循環(huán)使用［3］。Hartwick在可持續(xù)發(fā)展與代際公平理念下，提出基于財(cái)富補(bǔ)償?shù)馁Y源環(huán)境價(jià)值向物質(zhì)資本價(jià)值轉(zhuǎn)換的哈特維克法則(Hartwick rule)，認(rèn)為只要將非再生資源的霍特林租(Hotelling Rent)全部用于投資，用以生產(chǎn)人造資本和人力資本，就可使非再生資源的非遞減性消費(fèi)成為可能［4］。Pearce和Turner對(duì)該觀點(diǎn)又進(jìn)行了深化。由于非再生資源與人力資本之間不具有完全的替代性，于是，El Serafy［5］，Daly［6］從另一層次發(fā)展了這一思想。他們將非再生資源的開采收益分為收入流和投資流兩部分，投資流用于發(fā)現(xiàn)可替代的再生資源部分，保證資源在開采結(jié)束時(shí)能獲得同樣水平的替代資源。Daly等人的理論得到了經(jīng)濟(jì)學(xué)界的認(rèn)同。后來(lái)，Tietenberg指出，要充分補(bǔ)償資源價(jià)值，就必須使資源開采邊際使用者成本當(dāng)期值的增長(zhǎng)率等于貼現(xiàn)率;并認(rèn)為只要資源的邊際開采成本低于替代資源的開發(fā)成本，資源開發(fā)者就不會(huì)減少對(duì)非再生資源的開采;只有當(dāng)二者的邊際開采成本相等時(shí)，兩種資源才被同時(shí)開采，直至被耗盡。這奠定了非再生資源持續(xù)開發(fā)的理論基礎(chǔ)［7］。由此可見，資源可持續(xù)開發(fā)的實(shí)質(zhì)是建立一種滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)態(tài)資源結(jié)構(gòu)。
雖各自關(guān)注的角度不同，但上述觀點(diǎn)均重視非再生資源的最優(yōu)開采和開發(fā)中資源價(jià)值的補(bǔ)償問(wèn)題。靜態(tài)觀點(diǎn)指出了非再生資源最優(yōu)開采的實(shí)現(xiàn)模式，但由于它是在完全競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)和資源儲(chǔ)量不變、邊際開采成本不變等理想假設(shè)條件下得出的，與現(xiàn)實(shí)出入很大，因而對(duì)實(shí)際指導(dǎo)意義不明顯，特別是當(dāng)一些非再生資源的剩余儲(chǔ)量如原油隨著勘探開發(fā)技術(shù)等的進(jìn)步其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的保障程度不降反升現(xiàn)象后，靜態(tài)觀點(diǎn)更是受到來(lái)自多方面的批評(píng)。動(dòng)態(tài)觀點(diǎn)是目前的主流觀點(diǎn)。如Mendelsohn和Joseph［8］，Adelman和 Lynch［9］，Bpyce［10］等就在考慮新增儲(chǔ)量前提下研究了非再生資源的可持續(xù)開發(fā)問(wèn)題。Adelman與Lynch指出，油氣資源的儲(chǔ)量是個(gè)流動(dòng)的過(guò)程:一方面，生產(chǎn)和消費(fèi)減少了油氣儲(chǔ)量，但另一方面，油氣企業(yè)用于勘探、開采的資金投入又使油氣儲(chǔ)量不斷增加。油氣儲(chǔ)量的增加與人類知識(shí)的不斷積累和技術(shù)的不斷進(jìn)步導(dǎo)致油氣生產(chǎn)成本不斷下降。因此，他們認(rèn)為，對(duì)資源稀缺程度的認(rèn)識(shí)不應(yīng)僅僅從儲(chǔ)量上來(lái)認(rèn)識(shí)，而應(yīng)從替代成本角度看，替代成本才是衡量資源稀缺最好的尺度［9］。
隨著礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的推進(jìn)和深入，國(guó)內(nèi)學(xué)者于20世紀(jì)80年代、90年代后期開始重視資源環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)之后，以非再生資源開采為發(fā)展特色的老工業(yè)基地的衰退與振興成為研究重點(diǎn)，非再生資源開發(fā)中資源價(jià)值補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境治理逐步受到學(xué)界關(guān)注。對(duì)開發(fā)中資源補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)也由靜態(tài)觀點(diǎn)向動(dòng)態(tài)觀點(diǎn)、由重視實(shí)物補(bǔ)償向價(jià)值補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究組［11］、牛文元［12］等從“國(guó)家整體目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)的高度出發(fā)，指出要實(shí)現(xiàn)非再生資源可持續(xù)開發(fā)，必須在保證人類財(cái)富不斷增長(zhǎng)的前提下，保持非再生資源消耗的常量狀態(tài)，即實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“零增長(zhǎng)”:資源消費(fèi)速率的“零增長(zhǎng)”和生態(tài)環(huán)境惡化速率的“零增長(zhǎng)”。這也就是說(shuō)，國(guó)內(nèi)學(xué)者還沒(méi)充分認(rèn)識(shí)到新發(fā)現(xiàn)資源儲(chǔ)量的不斷減少乃至最終枯竭問(wèn)題。該措施用公式可表述為:
式中:Qt指非再生資源存量;Et指非再生資源勘探發(fā)現(xiàn)量;Rt指非再生資源開發(fā)利用量;t指時(shí)期。國(guó)內(nèi)對(duì)資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境損失補(bǔ)償研究，還主要集中在資源環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償?shù)幕靖拍钆c研究范疇界定上，只有少數(shù)學(xué)者基于外部性理論，指出了資源環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)容。如張復(fù)明在分析了國(guó)內(nèi)外非再生資源開發(fā)中資源環(huán)境損失價(jià)值補(bǔ)償方式后認(rèn)為，資源環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償，不僅包括可耗竭資源的自身價(jià)值補(bǔ)償(使用者成本補(bǔ)償)，還應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、礦區(qū)或區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力補(bǔ)償(外部生態(tài)環(huán)境成本補(bǔ)償)等［14］。通過(guò)補(bǔ)償資源開發(fā)中資源環(huán)境的損害，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為的成本或收益，從而激勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體保護(hù)資源環(huán)境。目前，中國(guó)對(duì)非再生資源可持續(xù)開發(fā)的研究已集中于對(duì)資源的收益分配機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究［15］。通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段補(bǔ)償非再生資源已成為主流。
1.2 非再生資源可持續(xù)開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)容
非再生資源可持續(xù)開發(fā)的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)非再生資源開發(fā)中資源環(huán)境的價(jià)值補(bǔ)償。非再生資源的不可再生要求當(dāng)代人必須對(duì)因資源開發(fā)而導(dǎo)致后代人喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)進(jìn)行補(bǔ)償;非再生資源的稀缺性使其不但具有使用價(jià)值，而且還具有觀賞、娛樂(lè)等非使用價(jià)值;非再生資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)外部性造成的生產(chǎn)中私人成本小于社會(huì)成本又導(dǎo)致資源配置偏離帕累托最優(yōu)，影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的提高等。這些都表明，開發(fā)非再生資源必須為之付費(fèi)。由于資源產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，于是，通過(guò)制度創(chuàng)新，采取經(jīng)濟(jì)、法律等手段，界定產(chǎn)權(quán)，明晰責(zé)任，有效調(diào)節(jié)非再生資源開發(fā)中的利益關(guān)系，補(bǔ)償資源開發(fā)中的價(jià)值損失就成為資源環(huán)境保護(hù)制度化、規(guī)范化的關(guān)鍵。
按照價(jià)值理論，非再生資源價(jià)值是由邊際直接成本、邊際使用者成本和邊際外部成本三部分組成。邊際直接成本是非再生資源開發(fā)中直接投入的設(shè)備、人力等資本，這些成本通過(guò)資源產(chǎn)品的出售可得到直接補(bǔ)償，因而不是資源開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償關(guān)注的焦點(diǎn)。非再生資源價(jià)值補(bǔ)償實(shí)際上就是補(bǔ)償邊際使用者成本和邊際外部性成本。只有通過(guò)相關(guān)制度安排對(duì)非再生資源開發(fā)中的邊際使用者成本和邊際外部性成本給予充分、必要補(bǔ)償，非再生資源的可持續(xù)開發(fā)利用才能實(shí)現(xiàn)。
(1)邊際使用者成本補(bǔ)償，主要通過(guò)征收權(quán)利金的形式補(bǔ)償資源的稀缺性與耗竭性價(jià)值。權(quán)利金的轉(zhuǎn)化主要有三個(gè)方面:一是補(bǔ)償勘探費(fèi)用，用以發(fā)現(xiàn)新的礦產(chǎn)資源;二是用于勘探技術(shù)、開采技術(shù)及加工轉(zhuǎn)化技術(shù)的投入，以節(jié)約資源的使用;三是部分用于對(duì)物質(zhì)財(cái)富、人力資本、社會(huì)財(cái)富等非資源財(cái)富的轉(zhuǎn)化，保證財(cái)富總量不減少。
(2)邊際外部成本補(bǔ)償，是指對(duì)非再生資源開發(fā)造成環(huán)境污染的價(jià)值補(bǔ)償以及對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、治理支出等。分兩個(gè)方面，一是通過(guò)保護(hù)或者修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)礦區(qū)正常的生態(tài)環(huán)境功能;二是對(duì)采礦區(qū)域及當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻膿p失進(jìn)行補(bǔ)償。目的是保護(hù)或者恢復(fù)生態(tài)環(huán)境功能，把當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)與生活損失減到最低。
圖1 非再生資源開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容Fig.1 Content of the value compensation in the non-renewable resources development
總體上看，非再生資源的價(jià)值補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于人類為保證非再生資源功能不下降、用于尋找可替代其功能的資源價(jià)值和人類為遏制資源衰竭、控制環(huán)境惡化、阻止生態(tài)破壞而征收的各項(xiàng)費(fèi)用的總和。當(dāng)且僅當(dāng)非再生資源的使用者成本得到充分實(shí)現(xiàn)、邊際外部成本得到有效補(bǔ)償，非再生資源的總價(jià)值才能得到實(shí)現(xiàn)，社會(huì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)也才能有序進(jìn)行。建立科學(xué)合理的非再生資源價(jià)值補(bǔ)償制度，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)等的手段，充分補(bǔ)償資源開發(fā)中的價(jià)值損失已成為關(guān)乎一國(guó)經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)環(huán)境安全、國(guó)家主權(quán)安全等的重要戰(zhàn)略措施。
2 非再生資源開發(fā)中使用者成本補(bǔ)償途徑
使用者成本體現(xiàn)的是非再生資源的自身價(jià)值折耗，它由非再生資源的稀缺性、有用性以及人們認(rèn)識(shí)、發(fā)現(xiàn)新替代資源所付出的有效勞動(dòng)決定。不管非再生資源處在哪里、為誰(shuí)所有，它都應(yīng)給資源所有者帶來(lái)收入——租金收入。充分補(bǔ)償非再生資源的使用者成本，是資源開發(fā)中協(xié)調(diào)利益相關(guān)者關(guān)系、實(shí)現(xiàn)代內(nèi)特別是代際公平的核心。目前，用來(lái)補(bǔ)償使用者成本的途徑主要有支付權(quán)利金、有償出讓礦業(yè)權(quán)、征收資源附加利潤(rùn)稅、設(shè)立自然資源基金、實(shí)施資源耗竭補(bǔ)貼、征收跨州稅等。
2.1 支付權(quán)利金
權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)人向資源所有者支付的費(fèi)用，體現(xiàn)資源所有權(quán)權(quán)能，與資源開采成本和開采效益無(wú)關(guān)。權(quán)利金不是稅收工具。100多年來(lái)，多國(guó)通過(guò)法律明確規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，權(quán)利金已成為其進(jìn)行資源財(cái)政管理的一項(xiàng)基本職能。權(quán)利金費(fèi)率和支付方式不是由稅法而是由礦產(chǎn)資源法規(guī)定的，不是由政府稅務(wù)部門而是由礦業(yè)主管部門征收的［16］。權(quán)利金有按開采的數(shù)量、產(chǎn)品價(jià)值、企業(yè)利潤(rùn)或收入以及基于混合體系等四種征收形式，其中按產(chǎn)品價(jià)值從價(jià)征收是使用最多的形式。一些擁有合格財(cái)政管理結(jié)構(gòu)的國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞的一些州，已走向以利潤(rùn)或收入為基礎(chǔ)的權(quán)利金征收形式［16］。權(quán)利金一般由中央政府、資源所在地政府和作為資源勘察、開發(fā)、管理以及保護(hù)等活動(dòng)的公共基金共享。如巴西的權(quán)利金就由州、地方自治政府、國(guó)家財(cái)政部、公共研發(fā)基金共享［17］。
國(guó)家不同、礦種不同、礦產(chǎn)開發(fā)所處階段和礦產(chǎn)價(jià)格不同時(shí)，權(quán)利金征收費(fèi)率也不完全相同。表1說(shuō)明了不同國(guó)家、不同環(huán)境下非再生能源資源的征收費(fèi)率水平。根據(jù)資源開發(fā)所處階段、價(jià)格波動(dòng)、地緣政治變化等情況，權(quán)利金費(fèi)率會(huì)做相應(yīng)調(diào)整。20世紀(jì)70年代高油價(jià)時(shí)期，美國(guó)就要求保有1/5或更多權(quán)利金，而在低油價(jià)的20世紀(jì)80年代后期，則對(duì)權(quán)利金以減免［18－20］。巴西石油法也規(guī)定，石油權(quán)利金費(fèi)率為10%，但在市場(chǎng)環(huán)境較差時(shí)可減按5%收取。加拿大Alberta省根據(jù)油的年份、密度、石油價(jià)格以及油井產(chǎn)量的不同決定權(quán)利金費(fèi)率。一般來(lái)講，主要產(chǎn)油國(guó)權(quán)利金費(fèi)率在10% －20%之間。2011年11月以前，中國(guó)除新疆、西藏和青海的油氣產(chǎn)量分成項(xiàng)目和中外合作產(chǎn)量分成項(xiàng)目會(huì)收取權(quán)利金外(其稅率為遞增稅率，石油和天然氣稅率分別為0－12.5%，0－3%)，其他地區(qū)都采用類似于權(quán)利金的資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度［21］。中國(guó)油氣資源稅按產(chǎn)量征收，并且資源所處位置不同，稅率也不同。如原油的資源稅稅率區(qū)間為8－30元/t，天然氣的區(qū)間為2－15元/m3等。對(duì)陜西省1990－2000年油氣價(jià)值補(bǔ)償?shù)臏y(cè)算結(jié)果表明，其補(bǔ)償水平分別相當(dāng)于其銷售收入的3.93%和1.21%［22］;礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)采取按年度油氣銷售總收入的1%征收。從2011年11月1日起，針對(duì)過(guò)低的資源稅征收水平和不斷拉大的區(qū)際收入差距，中國(guó)開始按銷售收入的5%征收油氣資源稅。相比國(guó)際平均水平，改革后中國(guó)的油氣權(quán)利金費(fèi)率還是太低。中國(guó)的資源稅改革雖一定程度上緩解了地方的財(cái)政緊迫狀態(tài)和區(qū)際矛盾，但并沒(méi)從根本上解決利益分配不公問(wèn)題。
表1 部分國(guó)家非再生能源資源權(quán)利金費(fèi)率對(duì)比Tab.1 Royalty rate comparison of non-renewable energy resources in some countries %
2.2 有償獲得礦業(yè)權(quán)
礦產(chǎn)資源賦存于地表或地下。對(duì)礦產(chǎn)的勘探、開發(fā)同時(shí)也就是對(duì)所依附土地的使用。世界主要資源開發(fā)國(guó)都建立起了產(chǎn)權(quán)明晰的資源產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)，明確了礦產(chǎn)資源與土地的所有權(quán)及其收益分配關(guān)系，以有效保護(hù)資源開發(fā)中資源所有者、礦地所有者和礦業(yè)開發(fā)者等的合法權(quán)利。為取得礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人要向礦地所有者支付使用礦地的機(jī)會(huì)成本，也稱礦地租金、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)等。礦地租金分為探礦權(quán)租金、采礦權(quán)租金兩部分。不同國(guó)家，就礦業(yè)權(quán)主體確定、探礦權(quán)和采礦權(quán)租金的收取方法以及標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)定不完全相同。就礦權(quán)獲得主體而言，日本原則上不允許外國(guó)人成為礦業(yè)權(quán)人，但更多的國(guó)家如美國(guó)、加拿大、英國(guó)等都允許外國(guó)企業(yè)法人和居民獲得本國(guó)礦業(yè)權(quán)(見表2)。
有償獲得礦業(yè)權(quán)主要有兩種方式:一是礦業(yè)權(quán)出讓。對(duì)國(guó)家沒(méi)進(jìn)行勘查投資的礦地，當(dāng)事人需按年度、面積向國(guó)家交納礦地租金，且逐年增加。這是國(guó)外普遍采用的做法。如澳大利亞法律規(guī)定，聯(lián)邦和州政府都可出讓礦業(yè)權(quán)，申請(qǐng)人向國(guó)家申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)、采礦權(quán)，除一次性繳付申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)外，每年要按許可證允許的面積繳納租金［23］;對(duì)國(guó)家已知資源儲(chǔ)量礦地，采用招標(biāo)實(shí)現(xiàn)出讓。如對(duì)聯(lián)邦政府擁有的已知資源儲(chǔ)量(KGS，Known Geological Structure)的開采，美國(guó)自20世紀(jì)20年代開始就一直實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)［24－25］。目前，對(duì)前景明朗的礦業(yè)權(quán)的招標(biāo)出讓已成為普遍做法。二是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓。它是當(dāng)事人根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制、通過(guò)協(xié)商確定礦業(yè)權(quán)交易價(jià)款而進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易，政府一般不干預(yù)，但受政府的監(jiān)管。如巴西《礦業(yè)法》和日本相關(guān)法律就規(guī)定，當(dāng)事人之間的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，要經(jīng)過(guò)官方同意并登記才能生效。
表2 主要國(guó)家礦業(yè)權(quán)獲得方式比較Tab.2 Comparing the mining right acquire methods beyond some countries
由此可見，礦業(yè)權(quán)獲得上國(guó)外注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，而在中國(guó)，政府則發(fā)揮關(guān)鍵作用。中國(guó)政府主要通過(guò)實(shí)行區(qū)塊審批登記制對(duì)礦業(yè)權(quán)當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和管理，市場(chǎng)機(jī)制所發(fā)揮的作用不是很大。在探礦權(quán)、采礦權(quán)租金支付標(biāo)準(zhǔn)上，相對(duì)于其他國(guó)家而言，中國(guó)當(dāng)事人支付的租金總體上要低得多，特別是采礦權(quán)租金，中國(guó)遠(yuǎn)低于澳大利亞和美國(guó)。澳大利亞采礦權(quán)租金最低的西澳州，其采礦權(quán)租金也達(dá)990澳元/km2，而中國(guó)只有其1/5左右(見表3)。
2.3 征收資源附加利潤(rùn)稅
資源附加利潤(rùn)稅，也稱暴利稅(Windfall Profits Tax，WPT)、特別收益金等，是針對(duì)資源行業(yè)取得的不合理的過(guò)高利潤(rùn)征稅，目的是為調(diào)控壟斷行業(yè)的高利潤(rùn)。它不同于“一戰(zhàn)”、“二戰(zhàn)”和朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)期間所征收的，針對(duì)戰(zhàn)時(shí)獲得的超過(guò)和平年代平均利潤(rùn)的利潤(rùn)而向企業(yè)征的超額利潤(rùn)稅;資源附加利潤(rùn)稅則是對(duì)礦業(yè)權(quán)人因開采優(yōu)質(zhì)、高品位或具有優(yōu)越外部條件資源所產(chǎn)生超額利潤(rùn)而征收的，它以采礦企業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)租金或超額利潤(rùn)減去平均利潤(rùn)后的差額為征稅依據(jù)，反映的是國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具有級(jí)差地租性質(zhì)，是一種臨時(shí)性礦業(yè)稅制，主要是在資源價(jià)格過(guò)高以致出現(xiàn)暴利時(shí)實(shí)施。油氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)最典型。
表3 部分國(guó)家礦業(yè)權(quán)出讓費(fèi)率比較Tab.3 Comparing the mining right transfer fee rate beyond some countries
20世紀(jì)80年代初，面對(duì)國(guó)際油價(jià)大漲和油氣企業(yè)暴利實(shí)際，美國(guó)頒布了《石油暴利稅法》，開始對(duì)國(guó)內(nèi)原油征收超額附加利潤(rùn)稅。為確定征收標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)選取1979年的國(guó)際原油價(jià)格為基準(zhǔn)價(jià)格，并將原油價(jià)格分為三個(gè)層次，不同價(jià)格層次征收不同的稅率，稅率區(qū)間在30% －70%之間，而且價(jià)格隨通貨膨脹和采掘稅高低每年進(jìn)行調(diào)整。該稅存在的8年內(nèi)，總征稅額790億美元，只有預(yù)期3 200億美元的1/4，而且因該稅被作為成本從企業(yè)收入中抵扣，造成公司實(shí)際上承擔(dān)較低的稅負(fù)，結(jié)果使政府稅收凈減少約400億美元，這與政策實(shí)施的初衷完全相悖。后因油氣價(jià)格下跌、過(guò)高的油氣公司依從成本和美國(guó)國(guó)稅局的管理成本等，1988 年該稅被取消［26－27］。
從2006年3月26日起，針對(duì)油價(jià)過(guò)快增長(zhǎng)引起的石油企業(yè)利潤(rùn)暴漲、政府和油企之間利益矛盾加大的實(shí)際，中國(guó)也開征石油特別收益金。中國(guó)的石油特別收益金只是針對(duì)開采、銷售的國(guó)產(chǎn)原油部分按五級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，屬非稅收入，由財(cái)政部征收管理。征收比率按開發(fā)企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價(jià)格確定，按美元/bbL計(jì)征，起征點(diǎn)起初為40美元/bbL，稅率幅度為20% －40%。2011年11月起，國(guó)家將其上調(diào)到了55美元，稅率幅度不變［28］。征收石油特別收益金對(duì)限制企業(yè)過(guò)度開采、協(xié)調(diào)中央、地方和油企間的利益分配關(guān)系有積極意義［29］，但企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和政府行政管理成本的增加，也打擊企業(yè)的生產(chǎn)積極性，因此也非長(zhǎng)久之策。
2.4 設(shè)立非再生資源基金
針對(duì)非再生資源價(jià)格外生波動(dòng)導(dǎo)致的收入不穩(wěn)定以及這些波動(dòng)可能帶來(lái)的社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)損害子孫后代的資源利益，不少國(guó)家建立了非再生資源基金，以補(bǔ)償資源開發(fā)中的部分使用者成本。這種以生產(chǎn)性資本形式積累資源租金的結(jié)果提供了社會(huì)最優(yōu)，迫使現(xiàn)代人不能完全消費(fèi)資源開采的回報(bào)，使代際公平得以實(shí)現(xiàn)［30］。
Robinson等將非再生資源基金分為信托型和發(fā)展型，認(rèn)為信托型注重本金的安全和穩(wěn)定，強(qiáng)調(diào)按照金融標(biāo)準(zhǔn)投資選擇項(xiàng)目，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和盈利，這以挪威石油基金和美國(guó)阿拉斯加常設(shè)基金最為成功;發(fā)展型則以促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)為目標(biāo)。這些基金的運(yùn)行效果參差不齊，其中較成功的是加拿大遺產(chǎn)儲(chǔ)蓄信托基金。Daniel將其劃分為穩(wěn)定基金、儲(chǔ)蓄基金和預(yù)防基金，指出儲(chǔ)蓄基金是為非再生資源建立一個(gè)可持續(xù)的替代經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)提供融資，目的是解決代際問(wèn)題;穩(wěn)定基金則是通過(guò)平滑石油收入預(yù)算，將石油價(jià)格波動(dòng)對(duì)財(cái)政政策的影響最小化;預(yù)防基金是預(yù)留部分資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些基金在管理資源財(cái)富、化解代際沖突方面比較成功(見表4)［31］。Wakeman-Linn等也肯定了阿塞拜疆和哈薩克斯坦利用基金協(xié)助管理石油財(cái)富的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為基金提高了管理石油財(cái)富的透明度［32］。
2.5 提供資源耗竭補(bǔ)貼，實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠
資源耗竭補(bǔ)貼是指每個(gè)納稅年度國(guó)家從其凈收入中扣除一部分給油田、煤礦和其他非再生資源的所有人或礦業(yè)權(quán)人，用于尋找新礦體或可替代資源等，降低企業(yè)稅負(fù)，鼓勵(lì)他們積極從事資源的勘查、開發(fā)和進(jìn)行替代資源的尋找、研發(fā)等。它實(shí)際是一種負(fù)權(quán)利金，是非再生資源產(chǎn)業(yè)獨(dú)有的補(bǔ)貼。美國(guó)于1913年最先采用，加拿大、澳大利亞、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、津巴布韋、圭亞那等國(guó)也實(shí)行這種補(bǔ)貼制度(見表5)［23］。它是非再生資源行業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠的重要內(nèi)容之一，它的實(shí)施對(duì)保持礦業(yè)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
其他稅費(fèi)優(yōu)惠政策包括:①減少稅基，實(shí)施虧損移后。不少國(guó)家將非再生資源儲(chǔ)量資產(chǎn)化，然后按照產(chǎn)量對(duì)其進(jìn)行價(jià)值折耗，并將這部分價(jià)值計(jì)入成本，在繳稅前扣除。由于這種折耗占總收入的20% －30%，從而大大減少了企業(yè)應(yīng)納所得稅額;采取加速折舊方法減輕企業(yè)稅負(fù)，加快礦業(yè)企業(yè)利潤(rùn)的有效積累，為企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)提供基礎(chǔ)。加拿大的稅基優(yōu)惠政策具有典型性。在計(jì)算企業(yè)稅基時(shí)，加拿大政府提供的優(yōu)惠政策包括:資本成本補(bǔ)貼。一是從企業(yè)的收入中快速扣除用于礦產(chǎn)開采經(jīng)營(yíng)的機(jī)器、基礎(chǔ)設(shè)施以及礦山開拓等投入;二是允許新礦山或產(chǎn)量增加25%以上的礦山投入從新礦經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)中扣除，消除經(jīng)營(yíng)新礦山需繳納的聯(lián)邦所得稅，直至收入償付了投資。特殊考慮的稅前扣除。允許所有境內(nèi)勘探費(fèi)用和10%國(guó)外勘探費(fèi)用稅前扣除;扣除對(duì)生產(chǎn)能力達(dá)到60%且連續(xù)生產(chǎn)6個(gè)月的開采性投資等。經(jīng)過(guò)優(yōu)惠，企業(yè)所得稅有效稅率由28%降到了21%;各省由平均的13.5%降到10.2%的水平。②變生產(chǎn)型增值稅為“消費(fèi)型”或“收入型”增值稅。針對(duì)非再生資源的勘查具有探索性、開采周期長(zhǎng)、固定投資規(guī)模大的特點(diǎn)，歐盟各國(guó)根據(jù)消費(fèi)型增值稅在計(jì)算應(yīng)納稅額時(shí)允許從銷售收入中扣除當(dāng)期外購(gòu)物質(zhì)資料價(jià)值和固定資產(chǎn)價(jià)值所含稅款的情況，推行“消費(fèi)型”或“收入型”增值稅，降低其資本有機(jī)構(gòu)成，避免重復(fù)收稅，降低企業(yè)稅負(fù)。③實(shí)行聯(lián)合納稅，以減少總體納稅額，減輕企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)等。由于非再生資源的勘查、開發(fā)職能由礦業(yè)權(quán)人承擔(dān)，所以，對(duì)資源損耗的補(bǔ)償最終要由礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行。通過(guò)稅費(fèi)優(yōu)惠，有效降低了礦業(yè)權(quán)人承受的稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)資源損耗的物質(zhì)補(bǔ)償與價(jià)值補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一。
表4 主要國(guó)家非再生資源基金實(shí)施經(jīng)驗(yàn)Tab.4 Implementation experiences of the non-renewable resources funds in major countries
表5 一些非再生資源生產(chǎn)國(guó)公司稅制中的耗竭補(bǔ)貼Tab.5 Depletion subsidies provision in some non-renewable resources producer companies
此外，針對(duì)非再生資源空間分布不均和補(bǔ)償不足的現(xiàn)實(shí)，跨州稅和對(duì)資源所在地的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策也被采用。美國(guó)、加拿大、澳大利亞等就允許擁有稅收立法權(quán)的州(省)在本州資源輸往其他州(省)時(shí)就資源流出量征收跨州(省)稅(severance tax)。如美國(guó)蒙大拿州對(duì)煤炭就征收30%的跨州稅。該稅雖使資源輸出州(省)聚集了大量收入，但也引起了區(qū)域財(cái)政能力的不平衡，對(duì)協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系產(chǎn)生不利影響［33］。同時(shí)，伴隨資源開發(fā)中包括中央政府、地方政府、采礦企業(yè)和礦區(qū)居民等多個(gè)利益集團(tuán)間的利益沖突和“資源詛咒”(Curse of resource)，一些國(guó)家從保證資源可持續(xù)供給、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和維護(hù)資源開發(fā)利益相關(guān)者利益的高度出發(fā)，采取縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付方式補(bǔ)償?shù)V業(yè)價(jià)值。縱向轉(zhuǎn)移支付是由中央政府對(duì)下級(jí)政府、礦區(qū)居民提供資源開發(fā)中其獲得的部分收益。如在加納，留到了地方政府和礦區(qū)居民手里的稅收和權(quán)利金收入就是由中央政府征收并由其通過(guò)一定機(jī)制轉(zhuǎn)移的［34］。
3 非再生資源開發(fā)中外部環(huán)境成本的補(bǔ)償途徑
非再生資源的開發(fā)在帶來(lái)資源耗竭的同時(shí)，還會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞等負(fù)外部性。為減少和避免負(fù)外部性，主要開采國(guó)在積極投資資源高效開發(fā)利用技術(shù)研發(fā)的同時(shí)，一方面以市場(chǎng)化為根本，從資源環(huán)境價(jià)值化角度出發(fā)，大力推行環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段，實(shí)行有利于環(huán)境治理的稅制轉(zhuǎn)移措施，實(shí)現(xiàn)外部環(huán)境成本的內(nèi)部化;另一方面，針對(duì)“污染者、破壞者付費(fèi)”原則的缺陷和居民環(huán)境保護(hù)與環(huán)境維權(quán)意識(shí)的興起，在健全資源環(huán)境法律法規(guī)基礎(chǔ)上，采取了系列社會(huì)化補(bǔ)償措施，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。
3.1 建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)，明確礦區(qū)資源環(huán)境治理界限和治理責(zé)任
世界上礦區(qū)資源環(huán)境治理比較好的國(guó)家都非常重視建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)。早在1920年，美國(guó)頒布的《礦山租賃法》就明確要求保護(hù)土地和自然資源。針對(duì)露天采煤對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，西弗吉尼亞州1939年頒布了第一個(gè)采礦的法律《修復(fù)法》，對(duì)修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境起了很大作用。印第安納、伊利洛伊、賓夕法尼亞、俄亥俄、肯塔基等州也分別于 1941，1943，1945，1947，1954 年運(yùn)用法律手段管理采礦中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。適應(yīng)形勢(shì)需要，聯(lián)邦政府1966－1970年期間先后頒布了《聯(lián)邦煤礦衛(wèi)生和安全法》、《國(guó)家環(huán)境政策法》、《礦業(yè)及礦產(chǎn)政策法》、《聯(lián)邦污染控制法》、《固體廢棄物處理法》、《清潔空氣法》及其修訂案等。到1975年時(shí)，全美已有34個(gè)州制訂了露天采礦復(fù)墾法，形成了既有各州頒布的、又有聯(lián)邦出臺(tái)的、全面的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。1977年，針對(duì)各州制定的復(fù)墾法律寬嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)實(shí)，國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦露天采礦控制與修復(fù)法》(SMCRA)，該法在美國(guó)全境建立起了統(tǒng)一的露天礦管理和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，明確了各方在礦區(qū)土地復(fù)墾和生態(tài)重建上的責(zé)任，確保了采礦作業(yè)按照有利于環(huán)境保護(hù)的方式進(jìn)行。該法將礦區(qū)分為法律前和法律后，使修復(fù)治理工作責(zé)任明確。對(duì)于法律頒布后出現(xiàn)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞，一律實(shí)行“誰(shuí)破壞”、“誰(shuí)修復(fù)”，且要求修復(fù)率為100%。而對(duì)于法律前已破壞的廢棄礦區(qū)則由國(guó)家通過(guò)籌集修復(fù)(治理)基金方式組織修復(fù)治理;采礦企業(yè)在實(shí)施露天開采作業(yè)的同時(shí)，進(jìn)行“復(fù)墾”工作;同時(shí)促進(jìn)原已遺棄的未進(jìn)行“復(fù)墾”的礦區(qū)進(jìn)行“復(fù)墾”工作。該法已成為美國(guó)治理和修復(fù)礦山生態(tài)環(huán)境的重要法律［22］。
中國(guó)雖制定了資源開發(fā)的系列法律法規(guī)，但只是主要針對(duì)因采礦造成的地質(zhì)災(zāi)害和生態(tài)環(huán)境破壞的補(bǔ)償問(wèn)題提出了一些原則性東西，并沒(méi)提出系統(tǒng)的評(píng)估指標(biāo)、賠償標(biāo)準(zhǔn)和具體補(bǔ)償辦法等;而且，由于非再生資源的開發(fā)會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的生態(tài)損害，但中國(guó)只注重對(duì)資源開發(fā)中環(huán)境污染損害的賠償，缺乏生態(tài)補(bǔ)償方面的專門立法。這就使征收的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、礦山復(fù)墾保證金等有違法風(fēng)險(xiǎn)。
3.2 推行開采許可證和礦山開發(fā)恢復(fù)治理保證金制度
根據(jù)主要國(guó)家礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，礦產(chǎn)資源基本屬于國(guó)家所有。為保證利益相關(guān)者的開發(fā)收益、減少甚至避免開發(fā)帶來(lái)的負(fù)外部性和利益沖突，擁有資源所有權(quán)的國(guó)家對(duì)擬獲得礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)權(quán)企業(yè)的資格就進(jìn)行了必要限定。這是通過(guò)推行資源開采許可證和礦山開發(fā)恢復(fù)治理保證金制度完成的。開采許可證制度是指開采國(guó)家所有的煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的企業(yè)，必須獲得政府頒發(fā)的開采許可證。開采者要獲得許可證，首先必須提交翔實(shí)的包括資源恢復(fù)治理規(guī)劃在內(nèi)的申請(qǐng)。政府對(duì)有復(fù)墾信譽(yù)的礦業(yè)主優(yōu)先發(fā)放。如美國(guó)《聯(lián)邦露天采礦控制與修復(fù)法》就規(guī)定，在獲得采開礦許可證但尚未正式頒發(fā)前，企業(yè)應(yīng)先繳納恢復(fù)治理(復(fù)墾)保證金。
礦山恢復(fù)治理(復(fù)墾)保證金分為全程保證金和階段性保證金兩種。全程保證金是預(yù)先提取的根據(jù)許可計(jì)劃覆蓋全程所計(jì)算的總資金;階段性保證金只允許采礦企業(yè)根據(jù)每年采礦情況繳納保證金。保證金數(shù)額根據(jù)許可證所批準(zhǔn)的恢復(fù)治理要求確定，但每個(gè)許可證所交保證金不得低于1萬(wàn)美元。保證金用于在采礦者不履行恢復(fù)治理計(jì)劃時(shí)用來(lái)支付恢復(fù)治理作業(yè)的費(fèi)用;如企業(yè)完成恢復(fù)治理任務(wù)經(jīng)驗(yàn)收合格，保證金就全額返還。加拿大、英國(guó)和德國(guó)也作了類似的保證金規(guī)定。德國(guó)《聯(lián)邦礦產(chǎn)法》就規(guī)定，礦區(qū)業(yè)主必須對(duì)礦區(qū)復(fù)墾提出具體可靠的措施;必須預(yù)留復(fù)墾專項(xiàng)資金，其數(shù)量由復(fù)墾量確定，一般占企業(yè)年利潤(rùn)的3%。
3.3 實(shí)行綠色生態(tài)稅制，開展社會(huì)化補(bǔ)償
“污染者付費(fèi)”雖使非再生資源開發(fā)中引起的外部環(huán)境損失得到了一定補(bǔ)償，但它自身存在的問(wèn)題如在資源價(jià)格管制情況下，單純由采礦企業(yè)承擔(dān)生態(tài)治理的巨額費(fèi)用顯失公平;環(huán)境污染成因的復(fù)雜性和生態(tài)環(huán)境公共物品的性質(zhì)造成無(wú)法明確污染責(zé)任主體等，最終受損的還是礦區(qū)居民。這就使“受益者付費(fèi)”原則成為“污染者付費(fèi)”原則的補(bǔ)充［35］。為切實(shí)體現(xiàn)“受益者補(bǔ)償”原則，不少國(guó)家實(shí)行綠色生態(tài)稅制、開展社會(huì)化補(bǔ)償。
第1，以庇古稅和“雙重紅利假說(shuō)”(double dividend)為基礎(chǔ)，建立適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的資源價(jià)值補(bǔ)償綠色生態(tài)稅制。綠色稅制的突出特點(diǎn)是在對(duì)資源開發(fā)中環(huán)境破壞行為通過(guò)稅收進(jìn)行懲罰的同時(shí)，建立起對(duì)環(huán)境保護(hù)行為的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。具體包括稅制轉(zhuǎn)移和補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移兩方面:稅制轉(zhuǎn)移，即降低進(jìn)行綠色生產(chǎn)的企業(yè)所得稅，而提高對(duì)環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)行為的征稅額。為減少露天采煤造成植被、土壤破壞的問(wèn)題，美國(guó)對(duì)采煤企業(yè)征收煤炭開采稅。同時(shí)環(huán)境稅、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、開采稅、環(huán)境污染稅(費(fèi))、CO2稅、SO2稅等也是歐盟諸國(guó)進(jìn)行稅制轉(zhuǎn)移的最好證據(jù)。補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移，是指將原來(lái)向鼓勵(lì)破壞環(huán)境的行為的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境有利行為的補(bǔ)貼等。主要包括對(duì)使用天然氣等低碳資源的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼等。雖然目前這些措施所涉及的稅額數(shù)目并不大，但經(jīng)驗(yàn)證明，該做法是可行的［36］。
第2，推行環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)和連帶責(zé)任制度。環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)是環(huán)境侵權(quán)事實(shí)(保險(xiǎn)責(zé)任事故)發(fā)生時(shí)由保險(xiǎn)人(保險(xiǎn)公司)向投保人(環(huán)境侵權(quán)人)負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任的一種民事救濟(jì)制度，是“經(jīng)濟(jì)制度與環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任特別法高度結(jié)合的產(chǎn)物”［37］。該制度通過(guò)保險(xiǎn)公司將環(huán)境侵權(quán)人的賠償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給投保人，有利于受損者及時(shí)獲得補(bǔ)償和提高投保人對(duì)環(huán)境破壞者的有效監(jiān)督，避免更多污染事故發(fā)生。環(huán)境損害連帶責(zé)任制度則是將環(huán)境治理與損害賠償主體從污染企業(yè)自身擴(kuò)大到與其相關(guān)的責(zé)任者如貸款銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)身上，在污染者無(wú)力對(duì)造成的破壞付費(fèi)時(shí)啟動(dòng)。美國(guó)1980年出臺(tái)的《綜合環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償和責(zé)任法規(guī)》(CERCLA)就規(guī)定，當(dāng)污染事故發(fā)生后，對(duì)清理成本負(fù)有責(zé)任的各方都具有履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，并且參與到活動(dòng)中的各個(gè)主體都對(duì)該事故承擔(dān)連帶責(zé)任。
第3，設(shè)立環(huán)境損害賠償基金。這是一種通過(guò)共同協(xié)助方式將大額賠償轉(zhuǎn)給損害賠償基金，由其來(lái)提前賠償?shù)闹贫?。該基金有由礦業(yè)企業(yè)自發(fā)出資形成的基金，如互助基金;也有由政府財(cái)政出資設(shè)立的基金，如廢棄礦山環(huán)境恢復(fù)治理基金等。對(duì)企業(yè)出資設(shè)立的基金而言，當(dāng)某企業(yè)因環(huán)境侵權(quán)而被索賠時(shí)，其賠償費(fèi)用首先由基金支付，然后再由被索賠企業(yè)逐步將等額資金還給互助基金。如美國(guó)油污企業(yè)依據(jù)《油污責(zé)任油輪船東自愿協(xié)定》和《油輪油污責(zé)任臨時(shí)補(bǔ)償規(guī)定》建立了油污企業(yè)自愿互助基金;日本煤礦企業(yè)依據(jù)1963年政府頒布的《煤礦損害賠償擔(dān)保等臨時(shí)措施法》設(shè)立了“礦害賠償基金”。一些國(guó)家政府和國(guó)際組織從幫助企業(yè)及時(shí)、有效賠償其給受害者造成的巨大損失，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，財(cái)政出資設(shè)立了環(huán)境損害賠償基金等。如為有效應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性以及土地退化等全球性問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)環(huán)境保護(hù)署(UNEP)、聯(lián)合國(guó)規(guī)劃署(UNDP)和世界銀行等國(guó)際組織于1994年發(fā)起成立了世界環(huán)境基金(GEF)，目前該基金已為165個(gè)國(guó)家2 700多個(gè)項(xiàng)目提供了92億美元資助，撬動(dòng)400多億美元用于全球生態(tài)環(huán)境治理，有效補(bǔ)償了生態(tài)環(huán)境損害。
在企業(yè)自償、保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)和基金提前賠償?shù)耐瑫r(shí)，一些資源開發(fā)國(guó)還通過(guò)開展環(huán)境教育、不斷擴(kuò)展居民的資源環(huán)境權(quán)益、發(fā)展環(huán)境非政府組織(NGO)、環(huán)境權(quán)益代理公司等社會(huì)性措施，增強(qiáng)社會(huì)公眾保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)居民保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境和進(jìn)行環(huán)境治理的積極性。這些措施從源頭上減少了資源環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生概率，對(duì)節(jié)約利用和有效補(bǔ)償資源價(jià)值具有重要意義。
4 中國(guó)非再生資源價(jià)值補(bǔ)償?shù)穆窂竭x擇
在建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，中國(guó)雖然從1984年就開始了礦產(chǎn)資源有償使用制度的改革探索，并出臺(tái)了系列資源開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償?shù)拇胧?，但現(xiàn)行改革明顯滯后:一方面，資源稅費(fèi)水平遠(yuǎn)低于國(guó)外，且隨著資源價(jià)格的上漲，實(shí)際稅費(fèi)率還在降低［38］;另一方面，中國(guó)的資源開發(fā)收益主要被中央政府和國(guó)有企業(yè)獲得，而資源開采區(qū)政府和居民沒(méi)獲得多少收益，反而還要承擔(dān)巨額公共服務(wù)成本和資源環(huán)境損失。這就加深了中央與地方、國(guó)有企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用竦拿埽焕谏鷳B(tài)文明社會(huì)建設(shè)和資源可持續(xù)開發(fā)利用。為此，中國(guó)應(yīng)在建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)前提下，通過(guò)資源開發(fā)管理體制、機(jī)制等的變革，促進(jìn)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
4.1 密切價(jià)值補(bǔ)償同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系，依靠經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償
發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)，從本質(zhì)上看都必須依靠經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。要以最小的外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源承載力和環(huán)境容量，必須采取協(xié)調(diào)一致的資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展政策，利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，保護(hù)礦業(yè)權(quán)人生產(chǎn)的積極性。因此，非再生資源開發(fā)中價(jià)值補(bǔ)償政策的構(gòu)建，不能僅僅局限在資源開采量的絕對(duì)減少、生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)程度方面，而應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局審視，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，通過(guò)制度創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步和實(shí)時(shí)反映資源價(jià)值或價(jià)格的全成本補(bǔ)償?shù)?，不斷提高資源利用效率和優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量，轉(zhuǎn)變落后資源管理和運(yùn)行機(jī)制，延長(zhǎng)資源開采地產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)檔次等。
4.2 建立規(guī)范的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度，保證礦業(yè)權(quán)所有者獲得充分收益
承認(rèn)資源環(huán)境的價(jià)值、明晰其產(chǎn)權(quán)關(guān)系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的重要內(nèi)容。礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。中央企業(yè)對(duì)資源的壟斷開發(fā)由于忽視資源所在地短期和長(zhǎng)期利益，就造成中央與地方、國(guó)有開采企業(yè)與礦區(qū)居民在資源開發(fā)收益分配上的沖突。不同利益方的過(guò)度攫取導(dǎo)致租值消散，資源所有者的收益得不到保障。因此，本著事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一原則，結(jié)合資源所有權(quán)在出讓收益上的現(xiàn)實(shí)［39］，中央應(yīng)首先承認(rèn)地方政府事實(shí)上的礦產(chǎn)所有權(quán)，并在礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)上，遵循“誰(shuí)負(fù)責(zé)出讓、收益歸誰(shuí)所有”的原則，讓礦產(chǎn)資源出讓收益向地方政府和礦區(qū)居民傾斜，讓他們分享一定的資源開發(fā)收益。其次，要建立非再生資源利潤(rùn)基金，資金來(lái)自政府從資源開發(fā)中獲得的部分收入和企業(yè)部分紅利收入，以此補(bǔ)償資源開發(fā)中的使用者成本和外部環(huán)境成本，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)際公平和代際公平。
4.3 統(tǒng)一實(shí)行權(quán)利金，完善資源環(huán)境財(cái)政收入制度
主要包括:①將資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦區(qū)使用費(fèi)合并，統(tǒng)一實(shí)行權(quán)利金制度。權(quán)利金按照資源的國(guó)際價(jià)格實(shí)行從價(jià)定率征收，使其與國(guó)際接軌。②完善礦業(yè)權(quán)有償交易和礦業(yè)權(quán)出讓管理制度。對(duì)可直接開采、儲(chǔ)量明確的礦地采用競(jìng)標(biāo)方式出讓;其他的采用協(xié)議出讓。招標(biāo)拍賣中加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人的資質(zhì)和資金審查等。③用好用足資源稅費(fèi)等的資源收益。針對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款中包含用于發(fā)現(xiàn)和尋找替代資源價(jià)值補(bǔ)償部分的特點(diǎn)，將這部分資金用于已處于產(chǎn)業(yè)成熟期或衰落期的資源型城市轉(zhuǎn)型和在當(dāng)?shù)赝顿Y新的礦業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)上，以便建立礦業(yè)自我積累機(jī)制，增強(qiáng)區(qū)域自我發(fā)展能力，使當(dāng)?shù)鼐用窦捌浜蟠@得持續(xù)收入等。④將權(quán)利金與生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)系起來(lái)，使權(quán)利金與生態(tài)環(huán)境稅的課征只與資源的合理利用和環(huán)境保護(hù)掛鉤。
4.4 建立完善資源財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和收益分配制度
世界主要資源開發(fā)國(guó)中央政府向地方和礦區(qū)居民轉(zhuǎn)移財(cái)政收入的比例有增加趨勢(shì)［40］。中國(guó)應(yīng)建立完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，消除“資源詛咒”，保障當(dāng)代和未來(lái)人權(quán)益?？v向方面，國(guó)家要通過(guò)建立考慮資源所在地面積、人口數(shù)量、發(fā)展機(jī)會(huì)、財(cái)政效率等權(quán)重的轉(zhuǎn)移支付方式，并適當(dāng)給資源開采地較大權(quán)重，以此確定中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平;橫向方面，根據(jù)資源收益空間異置、資源消費(fèi)地不主動(dòng)補(bǔ)償開采地?fù)p失進(jìn)而引起兩地資源開發(fā)利益上的沖突，一方面，探索建立資源開采地政府對(duì)出省資源征收跨省費(fèi)(稅)試點(diǎn)工作;另一方面，從區(qū)域?qū)哟螛?gòu)建資源受益地和開采地共同承擔(dān)資源和生態(tài)環(huán)境損失責(zé)任機(jī)制，引導(dǎo)資源受益區(qū)參與資源開采區(qū)資源保護(hù)和環(huán)境再造，礦業(yè)城市或地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，造福礦區(qū)居民。
4.5 綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政和社會(huì)化等手段，建立資源環(huán)境損失價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制
堅(jiān)持公平與效率兼顧原則，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、法律規(guī)范和社會(huì)道德約束等，讓開采者在承擔(dān)因采礦造成的生態(tài)治理成本(生態(tài)環(huán)境稅、支付恢復(fù)治理和復(fù)墾保證金等)同時(shí)，要求資源受益者也承擔(dān)必要費(fèi)用。包括:①完善資源環(huán)境立法，明確資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)和企業(yè)生態(tài)環(huán)境責(zé)任，建立礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)環(huán)境治理基金、土地復(fù)墾基金，開展生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等。②開征生態(tài)環(huán)境稅，征收標(biāo)準(zhǔn)按生態(tài)環(huán)境損害治理成本進(jìn)行。作為地方稅，該稅由資源開采地稅務(wù)部門征收，100%用于開采地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理。③發(fā)揮社會(huì)公眾、政府和非政府組織等力量，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理投資市場(chǎng)化、產(chǎn)權(quán)多元化和治理社會(huì)化等。通過(guò)以上措施，努力建立起“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的非再生資源價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制，從根本上改變以資源高消耗、高污染為特征的生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展!
(編輯:李 琪)
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