鄭 艷 潘家華 廖茂林

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所，北京100732;2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心，北京100005)

氣候變化對(duì)于世界各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展造成了諸多挑戰(zhàn)。盡管2007年6月發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》早已指出，與減緩相比，適應(yīng)是一個(gè)更加“現(xiàn)實(shí)而迫切的任務(wù)”，但是作為公共政策研究的新領(lǐng)域，適應(yīng)氣候變化涉及跨部門、多層面、多目標(biāo)的環(huán)境管理，對(duì)于適應(yīng)決策的理念、方法和管理手段都提出了較高要求。

聯(lián)合國(guó)氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)新發(fā)布的特別報(bào)告《管理極端事件及災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)氣候變化適應(yīng)》指出［1］，科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃有助于增強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和適應(yīng)氣候變化的能力。針對(duì)全球氣候和環(huán)境變化的大背景，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家近些年來(lái)在政策和實(shí)踐層面積極推動(dòng)基于適應(yīng)性管理理念的適應(yīng)規(guī)劃。我國(guó)“十二五規(guī)劃”首次將“應(yīng)對(duì)全球氣候變化”作為獨(dú)立一章，明確提出“完善體制機(jī)制和政策體系，提高應(yīng)對(duì)氣候變化能力”。根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，國(guó)家發(fā)改委正在聯(lián)合相關(guān)部委積極推進(jìn)《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》的編制工作。可以預(yù)見(jiàn)，隨著國(guó)內(nèi)從國(guó)家到地方層面積極推進(jìn)氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略和規(guī)劃工作，相關(guān)政策研究需求將日益迫切。本文基于國(guó)內(nèi)外調(diào)研和文獻(xiàn)研究，對(duì)適應(yīng)規(guī)劃的概念、內(nèi)容和方法學(xué)進(jìn)行了梳理，并采用地方具體案例進(jìn)行闡釋和說(shuō)明，以便為國(guó)內(nèi)開(kāi)展適應(yīng)規(guī)劃的理論和實(shí)踐研究提供思路和啟發(fā)。

1 適應(yīng)規(guī)劃的概念和內(nèi)容

1.1 適應(yīng)規(guī)劃含義

規(guī)劃是公共政策領(lǐng)域的重要概念之一。公共政策的最終目的是實(shí)現(xiàn)“良治善政”，也就是“好的發(fā)展”，即:①最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);②對(duì)現(xiàn)有和潛在財(cái)富與資源的盡可能公平的分配;③對(duì)自然環(huán)境的最小破壞。這一發(fā)展理念也就是同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。作為從現(xiàn)實(shí)世界通向可持續(xù)未來(lái)的橋梁，規(guī)劃是一個(gè)在不同時(shí)間、空間尺度上根據(jù)現(xiàn)有信息不斷選擇和決策的動(dòng)態(tài)過(guò)程，旨在利用有限的資源在未來(lái)特定時(shí)期內(nèi)完成特定的目標(biāo)。因此，規(guī)劃往往需要具有系統(tǒng)性、計(jì)劃性和前瞻性，面向未來(lái)制定發(fā)展戰(zhàn)略，并設(shè)計(jì)科學(xué)可行的發(fā)展路徑和行動(dòng)方案［2］。

適應(yīng)規(guī)劃(Adaptation Planning)是伴隨著氣候變化問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生的新的決策需求，也是人們深入認(rèn)識(shí)氣候變化問(wèn)題及其規(guī)律之后在政策層面的積極響應(yīng)。氣候變化問(wèn)題是典型的“人類－生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)(Social-Ecological System)”引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題，具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、不確定性、不可逆性、潛在影響的顯著性及應(yīng)對(duì)的緊迫性等特點(diǎn)，使得適應(yīng)成為一項(xiàng)決策者必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)［3－4］。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略，適應(yīng)政策和行動(dòng)需要綜合考慮氣候風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃等多項(xiàng)內(nèi)容，同時(shí)需要在政策實(shí)施過(guò)程中及時(shí)反映和應(yīng)用最新的科學(xué)進(jìn)展。

適應(yīng)規(guī)劃隱含的政策設(shè)計(jì)理念是“適應(yīng)性管理(Adaptive management)”或“適應(yīng)性規(guī)劃(Adaptive planning)”。1990年代以來(lái)，在全球環(huán)境和氣候變化的大背景下，社會(huì)政策和公共管理領(lǐng)域興起了對(duì)適應(yīng)性管理的研究，經(jīng)過(guò)了30多年的發(fā)展和實(shí)踐，在理論和方法上漸成體系，衍生出適應(yīng)性政策、適應(yīng)性治理、適應(yīng)性戰(zhàn)略規(guī)劃等概念，并廣泛應(yīng)用于氣候變化、水資源管理、生物多樣性管理、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理、環(huán)境影響評(píng)估等領(lǐng)域［5－8］。將適應(yīng)性管理理念納入適應(yīng)政策和規(guī)劃設(shè)計(jì)中，有助于改變傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)－應(yīng)對(duì)式的風(fēng)險(xiǎn)管理方式，走向風(fēng)險(xiǎn)－適應(yīng)性的管理途徑。

國(guó)際上對(duì)于適應(yīng)規(guī)劃的理解，不僅將其作為一個(gè)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的決策和管理過(guò)程，還強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃制定實(shí)施的背景及其組織運(yùn)作機(jī)制，即治理架構(gòu)、機(jī)制設(shè)計(jì)、制度環(huán)境等方面的因素影響。與此相關(guān)的概念是“氣候變化適應(yīng)治理(Adaptation Governance)”，可以界定為“公共管理部門、社會(huì)公眾、企業(yè)、非政府組織等利益相關(guān)方，以實(shí)現(xiàn)氣候安全、社會(huì)公平和可持續(xù)發(fā)展為共同目標(biāo)的、共同應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)的管理和決策過(guò)程”。適應(yīng)規(guī)劃既是適應(yīng)治理的重要目標(biāo)，也是推動(dòng)適應(yīng)治理的政策手段。

1.2 適應(yīng)規(guī)劃的目標(biāo)及其實(shí)施主體

適應(yīng)氣候變化是指減小氣候風(fēng)險(xiǎn)造成的不利影響或損失，增加潛在的有利機(jī)會(huì)［9］。適應(yīng)規(guī)劃可以根據(jù)不同的決策層面、政策部門和領(lǐng)域，設(shè)計(jì)不同的目標(biāo)?？梢允菃我徊块T的單一目標(biāo)，也可以是與地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、其他相關(guān)部門相結(jié)合的多元目標(biāo)。例如傳統(tǒng)的災(zāi)害管理部門在考慮氣候變化適應(yīng)問(wèn)題時(shí)，主要關(guān)注氣候?yàn)?zāi)害及其風(fēng)險(xiǎn)，以減低氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其損失為目的。從國(guó)家和地區(qū)制定宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的角度來(lái)看，適應(yīng)規(guī)劃需要與自然資源開(kāi)發(fā)利用、減貧、減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多種目標(biāo)結(jié)合起來(lái)考慮。因此，不僅需要關(guān)注極端天氣氣候事件及其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，還將視野拓展到與國(guó)家安全、社會(huì)公平、脆弱群體、減貧與等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)密切相關(guān)的廣闊領(lǐng)域。

由于氣候變化這一環(huán)境問(wèn)題的公共產(chǎn)品屬性，適應(yīng)規(guī)劃的實(shí)施主體通常是政府相關(guān)部門，尤其是在國(guó)家和地區(qū)層面，在地方層面，也可以是社區(qū)、非政府組織(NGO)等利益相關(guān)方。IPCC特別報(bào)告闡明了在適應(yīng)規(guī)劃中不同治理層次和治理途徑的參與主體及其角色(圖1)，指出研究機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)、公民社會(huì)及社區(qū)組織等不同主體具有不同的作用，能夠與政府管理部門起到互補(bǔ)的作用［1］。

1.3 適應(yīng)規(guī)劃的內(nèi)涵及實(shí)施步驟

(1)聯(lián)合國(guó)發(fā)展規(guī)劃署(UNDP)為了推動(dòng)各國(guó)制定適應(yīng)政策，編寫了《適應(yīng)政策框架》［10］，將適應(yīng)決策過(guò)程分為以下5個(gè)主要階段:①研究范圍界定(scoping);②評(píng)估當(dāng)前的脆弱性;③評(píng)估未來(lái)氣候風(fēng)險(xiǎn);④制定適應(yīng)戰(zhàn)略;⑤實(shí)施適應(yīng)政策和行動(dòng)。

圖1 氣候變化適應(yīng)的不同治理主體及其功能Fig.1 Multi-actors and their functions in climate change adaptation governance

(2)世界資源研究所(WRI)基于在一些國(guó)家開(kāi)展的適應(yīng)案例研究，提出建立“國(guó)家適應(yīng)能力框架(NAC)”［11］，為決策者、研究人員及社會(huì)公眾提供適應(yīng)規(guī)劃指南。其中的主要原則包括:①在能力建設(shè)的過(guò)程中推進(jìn)適應(yīng)行動(dòng);②采用邊干邊學(xué)的方法;③平等透明的決策參與過(guò)程;④考慮國(guó)情因地制宜及靈活的適應(yīng)選擇。

(3)經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)［12］在2009年新發(fā)布的適應(yīng)政策指南中提出了適應(yīng)規(guī)劃的四個(gè)基本步驟:①界定當(dāng)前及未來(lái)面臨的氣候風(fēng)險(xiǎn)及脆弱性;②甄別各種可能的適應(yīng)對(duì)策;③評(píng)估并選擇可行的適應(yīng)措施;④評(píng)估“成功”的適應(yīng)行動(dòng)。

(4)英國(guó)政府于2002年建立了氣候影響計(jì)劃(UKCIP)，設(shè)計(jì)了一個(gè)適應(yīng)規(guī)劃框架，旨在幫助決策管理者認(rèn)識(shí)和減小決策過(guò)程中的不確定性(如圖2)［13］。這一適應(yīng)規(guī)劃的分析框架被國(guó)際社會(huì)廣泛采用，其特點(diǎn)在于:①基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)決策機(jī)制，從依靠經(jīng)驗(yàn)科學(xué)到強(qiáng)調(diào)未來(lái)情景預(yù)估;②基于適應(yīng)性的政策設(shè)計(jì)，考慮到系統(tǒng)的不確定特性，放棄對(duì)最優(yōu)化政策的追求，注重政策選擇的靈活性和適應(yīng)性，從尋求最優(yōu)規(guī)劃轉(zhuǎn)向適應(yīng)性規(guī)劃。

綜上所述，適應(yīng)規(guī)劃的主要內(nèi)容及實(shí)施步驟可歸納為5個(gè)方面:

(1)確定規(guī)劃的目標(biāo)和范圍。鑒于適應(yīng)氣候變化的問(wèn)題在不同地區(qū)、不同部門、不同管理層面具有差異性，需要首先界定適應(yīng)規(guī)劃的具體范圍及其目標(biāo)，以便規(guī)劃的設(shè)計(jì)和制定更有針對(duì)性。

(2)開(kāi)展氣候變化脆弱性及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。脆弱性是指系統(tǒng)受到不利影響的傾向或趨勢(shì)［1］。氣候變化導(dǎo)致的脆弱性評(píng)估包括對(duì)自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)群體、經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)、人居環(huán)境、健康、治理能力等諸多方面的評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)未來(lái)各種氣候變化情景預(yù)估結(jié)果，針對(duì)不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景分析，提供各種可能的氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，作為制定規(guī)劃的科學(xué)依據(jù)。

圖2 適應(yīng)規(guī)劃的流程Fig.2 Framework for adaptation planning

(3)適應(yīng)對(duì)策甄別及其優(yōu)先性評(píng)估。首先，需要制定科學(xué)、合理并且符合大多數(shù)人價(jià)值觀的未來(lái)適應(yīng)目標(biāo)，即建立行動(dòng)共識(shí);其次，根據(jù)專家咨詢、利益相關(guān)方研討、成本效益分析等多種方法，甄別出最具有現(xiàn)實(shí)可操作性的各種適應(yīng)對(duì)策，并基于政策優(yōu)選的某些具體原則，評(píng)估適應(yīng)對(duì)策的優(yōu)先次序。

(4)制定及實(shí)施適應(yīng)戰(zhàn)略。為適應(yīng)政策的實(shí)施設(shè)計(jì)路線圖。針對(duì)未來(lái)圖景的政策設(shè)計(jì)需要體現(xiàn)變通性和靈活性，例如:發(fā)展路徑和風(fēng)險(xiǎn)管理手段的多樣化，選擇無(wú)悔或低悔的政策措施，避免投資或技術(shù)的鎖定效應(yīng)，分階段逐步實(shí)施，根據(jù)新的科學(xué)知識(shí)、信息和反饋及時(shí)調(diào)整和改變政策內(nèi)容等。

(5)政策實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)測(cè)、反饋及評(píng)估。由于氣候變化問(wèn)題的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，人們的認(rèn)識(shí)有一個(gè)逐步提高的過(guò)程。因此，在政策實(shí)施過(guò)程中，不斷對(duì)政策實(shí)施的過(guò)程和效果進(jìn)行監(jiān)督、反饋和評(píng)估，有利于及時(shí)糾正決策過(guò)程中可能存在的失誤和問(wèn)題，從錯(cuò)誤中獲得學(xué)習(xí)和改進(jìn)的機(jī)會(huì)。

根據(jù)國(guó)內(nèi)外的研究與實(shí)踐，可以歸納出適應(yīng)規(guī)劃的幾個(gè)要點(diǎn)［1，4，5，7，14］，即:①利益相關(guān)方的參與;②明確的、可評(píng)估的共識(shí)性目標(biāo);③基于不確定性設(shè)計(jì)未來(lái)政策情景;④提供多種政策備選項(xiàng)以提高管理的靈活性;⑤強(qiáng)調(diào)“在實(shí)踐中學(xué)習(xí)(Learning by doing)”、“從錯(cuò)誤中提高”，注重提高各參與方的學(xué)習(xí)能力，倡導(dǎo)學(xué)習(xí)型組織;⑥確保規(guī)劃達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制;⑦將規(guī)劃落實(shí)為具體行動(dòng)和舉措的適應(yīng)治理機(jī)制保障等。

1.4 適應(yīng)規(guī)劃的國(guó)際實(shí)踐

針對(duì)氣候變化對(duì)于傳統(tǒng)環(huán)境管理領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，一些文獻(xiàn)和案例從理論和實(shí)踐的角度探索了如何通過(guò)氣候變化適應(yīng)規(guī)劃改善現(xiàn)有的政策和機(jī)制設(shè)計(jì)。例如，Nelson，Howden＆Smith以澳大利亞干旱政策為例，指出傳統(tǒng)的研究領(lǐng)域和制度框架無(wú)法為政策改進(jìn)提供切實(shí)可行的方案［14］。Mirfenderesk＆Corkill以氣候變化背景下澳大利亞洪水風(fēng)險(xiǎn)管理為例，指出傳統(tǒng)的洪水風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏適應(yīng)性，提出建立一個(gè)戰(zhàn)略決策支持系統(tǒng)，并根據(jù)相應(yīng)的決策和實(shí)施原則設(shè)計(jì)一個(gè)可行的適應(yīng)戰(zhàn)略［16］。Gemmer，Wilkes＆Vaucel比較了中國(guó)和歐盟國(guó)家在水資源管理領(lǐng)域的適應(yīng)治理框架，包括政策、立法、規(guī)劃及具體活動(dòng)［17］。Biesbroek et al比較了7個(gè)歐洲國(guó)家的“國(guó)家適應(yīng)戰(zhàn)略”，指出這些戰(zhàn)略在各國(guó)的適應(yīng)治理架構(gòu)中扮演了不同的角色，同時(shí)這些戰(zhàn)略在實(shí)施過(guò)程中還面臨的多層次治理和政策整合等現(xiàn)實(shí)困難與挑戰(zhàn)［18］。Urwin＆Jordan以英國(guó)的農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)和水資源政策為例，從“自上而下”和“自下而上”兩種適應(yīng)規(guī)劃路徑入手，評(píng)估了現(xiàn)有跨部門治理體系的問(wèn)題，指出需要考慮適應(yīng)政策的多部門整合及協(xié)同問(wèn)題［19］。Juhola＆Westerhoff比較了兩個(gè)歐盟成員國(guó)在適應(yīng)氣候變化治理模式方面的異同，指出許多適應(yīng)行動(dòng)都是在地方層面自發(fā)產(chǎn)生的，需要關(guān)注國(guó)家與地方層面的政策整合［20］。

近年來(lái)，針對(duì)氣候變化決策和管理的復(fù)雜性和綜合性，從英國(guó)發(fā)端，歐洲國(guó)家興起了現(xiàn)代公共管理模式的改革，從傳統(tǒng)的行政管理模式、分散式的新公共管理模式，正在轉(zhuǎn)向系統(tǒng)整合式的大部門、小政府的協(xié)同治理模式［21］。許多發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛制定了國(guó)家、地區(qū)和城市層面的適應(yīng)戰(zhàn)略，其共性是強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)依據(jù)和利益相關(guān)方的廣泛參與，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

以英國(guó)為例，早在2001年倫敦市就建立了“倫敦氣候變化伙伴關(guān)系”，有200多個(gè)機(jī)構(gòu)介入，推動(dòng)城市氣候決策和信息溝通。2008年英國(guó)頒布了《氣候變化法》，成立了氣候變化獨(dú)立委員會(huì)，2009年，英國(guó)環(huán)境、食品與農(nóng)村發(fā)展部(DFRA)專門設(shè)立了管理氣候變化事務(wù)的“能源和氣候變化局(DECC)”。2008年倫敦市政府在全球率先推出了《倫敦適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，建議基于以下政策框架編制和實(shí)施城市規(guī)劃:氣候影響評(píng)估，脆弱性與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，與氣候變化相關(guān)的洪水、水資源短缺、熱浪和空氣污染等，以及適應(yīng)對(duì)策選項(xiàng)與路線圖。歷經(jīng)2年的修訂、咨詢過(guò)程，目前倫敦市政府正在通過(guò)評(píng)估城市規(guī)劃政策，以推進(jìn)適應(yīng)戰(zhàn)略的實(shí)施［22］。2010年，英國(guó)氣候委員會(huì)發(fā)布報(bào)告明確了5大優(yōu)先適應(yīng)議題:土地利用規(guī)劃及能源、水資源、運(yùn)輸、廢棄物處理和通訊等國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施、建筑物的設(shè)計(jì)和改造、自然資源的可持續(xù)管理、有效的應(yīng)急管理規(guī)劃。

澳大利亞也非常重視適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略規(guī)劃和研究支持。2007年，澳大利亞昆士蘭州政府頒布了《氣候靈活適應(yīng)戰(zhàn)略》，其中包括將適應(yīng)計(jì)劃納入土地利用和發(fā)展規(guī)劃，對(duì)地區(qū)水資源管理進(jìn)行氣候風(fēng)險(xiǎn)分析等。澳大利亞悉尼、墨爾本等城市在制定2030年城市發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，將城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，其中也包含了應(yīng)對(duì)氣候變化的內(nèi)容。黃金海岸市政府制定的《氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略(2009－2014)》包含了非常綜合的地方規(guī)劃，涉及交通運(yùn)輸、住宅等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市治理，科學(xué)研究，科普宣傳與氣候意識(shí)等多個(gè)領(lǐng)域。為了推動(dòng)適應(yīng)規(guī)劃的研究支持能力，2009年，澳大利亞氣候變化署投資3 000萬(wàn)美元，與格里弗斯大學(xué)等8所大學(xué)合作成立了“國(guó)家氣候變化適應(yīng)研究機(jī)構(gòu)(National Climate Change Adaptation Research Facility，簡(jiǎn)稱 NCCARF)”，通過(guò)制定、實(shí)施《國(guó)家適應(yīng)研究計(jì)劃》，整合氣候科學(xué)研究資源，吸收國(guó)內(nèi)外最新的研究成果，為政府、企業(yè)界和社會(huì)公眾提供氣候影響評(píng)估和適應(yīng)決策信息［23］。2010年6月，NCCARF作為東道主在澳大利亞黃金海岸與IPCC秘書處聯(lián)合舉辦了第一屆國(guó)際適應(yīng)氣候變化大會(huì)，吸引了來(lái)自國(guó)內(nèi)外的近千位氣候變化領(lǐng)域的研究者，搭建了國(guó)際氣候變化研究的交流溝通平臺(tái)。

在氣候變化的適應(yīng)性管理、適應(yīng)氣候變化的治理機(jī)制等方面，國(guó)內(nèi)外都屬于一個(gè)新的話題，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上深入挖掘和提煉。對(duì)于中國(guó)而言，需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的并非只是適應(yīng)氣候變化的規(guī)劃、政策和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的具體內(nèi)容，更重要的了解不同國(guó)家在支撐適應(yīng)規(guī)劃過(guò)程中的各種機(jī)制及治理結(jié)構(gòu)特征，例如組織機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制、環(huán)境管理等方面的創(chuàng)新，制度文化背景、治理模式、治理環(huán)境方面的差異性，以及制定和實(shí)施規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程中利益相關(guān)方的互動(dòng)。

2 適應(yīng)規(guī)劃的主要方法

適應(yīng)規(guī)劃有很多分析工具，可參見(jiàn)以下文獻(xiàn)中提供的方法學(xué)［24］:

(1)UKCIP(2003)技術(shù)報(bào)告《氣候適應(yīng):風(fēng)險(xiǎn)、不確定性及決策》中的“政策評(píng)估工具和技術(shù)列表”［13］;

(2)聯(lián)合國(guó)環(huán)境署(UNEP，1998)，《氣候影響評(píng)估與適應(yīng)戰(zhàn)略方法學(xué)手冊(cè)》(包括水資源、海岸帶、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、健康、能源、森林、生物多樣性、漁業(yè)等多部門的方法學(xué)指南)［25］;

(3)聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約(UNFCCC)，《適應(yīng)戰(zhàn)略評(píng)估決策工具》(多部門政策整合分析，水資源、海岸帶、農(nóng)業(yè)、健康等)［26］。

我們選擇其中最廣泛適用的幾種方法予以介紹，包括:利益相關(guān)方分析、成本效益分析、成本有效性分析、SWOT戰(zhàn)略規(guī)劃分析。

2.1 利益相關(guān)方分析

利益相關(guān)方分析(Stakeholder Analysis)是目前國(guó)內(nèi)外在發(fā)展規(guī)劃和政策評(píng)估中廣泛流行的參與式發(fā)展研究方法［2，27］。利益相關(guān)方調(diào)研方法包括:文獻(xiàn)分析、案例研究、德?tīng)柗品?專家咨詢)、利益相關(guān)方研討會(huì)、參與式調(diào)研、半結(jié)構(gòu)式問(wèn)卷等方法。

利益相關(guān)方調(diào)研能夠?yàn)檫m應(yīng)規(guī)劃提供基本信息，具體可根據(jù)需要采取不同方法，例如:①座談和研討會(huì)，請(qǐng)?jiān)L談對(duì)象介紹部門工作情況，可進(jìn)行群體訪談、焦點(diǎn)小組訪談、個(gè)體訪談等。群體訪談可采用文氏圖、問(wèn)題樹、決策樹、因果關(guān)聯(lián)表、打分排序法等分析工具。②拜訪相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，進(jìn)行個(gè)體訪談;③填寫問(wèn)卷或打分表:如適應(yīng)政策評(píng)估的打分表。

在利益相關(guān)方調(diào)研中，可以重點(diǎn)了解各方在適應(yīng)氣候變化工作中的現(xiàn)狀、問(wèn)題及需求，包括:

(1)與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的部門、管理機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)方有哪些?

(2)適應(yīng)氣候變化的優(yōu)先工作有哪些?如重點(diǎn)行業(yè)、脆弱群體、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域等;

(3)對(duì)未來(lái)氣候風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，現(xiàn)有的政策、機(jī)制、信息和資源有哪些?建立一個(gè)良好的適應(yīng)決策機(jī)制還有哪些薄弱環(huán)節(jié)?

(4)適應(yīng)氣候變化的主要需求有哪些?如政策立法、發(fā)展規(guī)劃、信息分享、公眾參與、技術(shù)支持等。

(5)不同利益相關(guān)方(決策者、專家、社會(huì)公眾)對(duì)于適應(yīng)決策機(jī)制的建議和對(duì)策等。

2.2 成本－效益分析(CBA)與成本－有效性分析(CEA)

成本－效益分析(Cost-benefit Analysis)被廣泛應(yīng)用于私人企業(yè)和公共部門的決策分析之中。成本－效益分析是指某一政策方案或項(xiàng)目從經(jīng)濟(jì)效果或經(jīng)濟(jì)可行性方面來(lái)考慮，只有利益超過(guò)成本或至少利益等于成本時(shí)，才是經(jīng)濟(jì)可行的。成本－有效性分析(Cost-Effective Analysis)主要針對(duì)那些無(wú)法確定和量化收益的決策對(duì)象。許多公共政策的成本可以估算，但是往往很難估算政策的收益，例如生態(tài)移民的各項(xiàng)成本是可計(jì)算的，收益則涉及生態(tài)效益、社會(huì)公平、減貧、社區(qū)發(fā)展、教育和健康改進(jìn)等多方面，難以簡(jiǎn)單進(jìn)行評(píng)估。這種情況下，可以通過(guò)分析政策達(dá)成某一種或幾種目標(biāo)的有效性來(lái)進(jìn)行評(píng)判。政策有效性可以采用高、中、低等不同的定性評(píng)估方式來(lái)進(jìn)行。

適應(yīng)氣候變化是典型的公共部門決策，既需要考慮直接的成本、效益，還需要考慮各種間接的成本與收益。此外，除了能夠用貨幣度量的成本收益，還存在大量難以貨幣化度量的成本收益，比如環(huán)境污染、生態(tài)服務(wù)、健康和生命價(jià)值、文化遺產(chǎn)等。由于存在著許多顯性、隱形的正外部性或負(fù)的外部性效應(yīng)，很難窮盡一項(xiàng)特定政策所有的成本和收益，并將其量化。通常對(duì)于可在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上交易的產(chǎn)品或投入要素可直接通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定適應(yīng)對(duì)策的成本和收益，一般采取下列假設(shè)前提:①一個(gè)政策方案的社會(huì)價(jià)值是該政策方案對(duì)社會(huì)各成員的價(jià)值總和;②該方案對(duì)于每個(gè)人的價(jià)值必須是基于信息完全情況下的個(gè)體支付意愿及偏好的充分表達(dá)。由于現(xiàn)實(shí)世界通常不能滿足完全自由市場(chǎng)的假設(shè)，即存在著壟斷、管制、稅收或補(bǔ)貼而導(dǎo)致的市場(chǎng)價(jià)格扭曲，或者某些產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)，因此對(duì)于環(huán)境物品的公共投資決策一般多采用影子價(jià)格法、替代市場(chǎng)法、環(huán)境價(jià)值評(píng)估等方法確定。

2.3 適應(yīng)戰(zhàn)略規(guī)劃的SWOT分析

SWOT分析也稱為態(tài)勢(shì)分析或優(yōu)劣勢(shì)分析，是管理學(xué)中廣為應(yīng)用的一種戰(zhàn)略規(guī)劃分析工具，將與研究對(duì)象密切相關(guān)的各種主要內(nèi)外部因素區(qū)分為:優(yōu)勢(shì)(Strengths)、弱點(diǎn)(Weaknesses)、機(jī)會(huì)(Opportunities)和威脅(Threats)，通過(guò)調(diào)查梳理出各典型要素，運(yùn)用系統(tǒng)分析的思想，將各種因素相互匹配加以分析，從中得出相應(yīng)的策略。SWOT分析通過(guò)對(duì)組織所處情境進(jìn)行全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的分析評(píng)估，能夠簡(jiǎn)化復(fù)雜海量的信息，使決策過(guò)程更加科學(xué)化和前瞻性，有助于制定宏觀政策、發(fā)展戰(zhàn)略及相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃。國(guó)際上有研究采用這一方法進(jìn)行氣候變化適應(yīng)性規(guī)劃分析和戰(zhàn)略評(píng)估，例如瑞士一項(xiàng)研究利用SWOT方法分析了氣候變化背景下瑞士旅游業(yè)如何避免不利影響、挖掘潛在的機(jī)遇，指出這一分析工具對(duì)于決策者和利益相關(guān)方共同設(shè)計(jì)趨利避害的綜合性適應(yīng)性規(guī)劃具有積極作用［28，29］。

由于SWOT分析偏重于主觀判斷的定性評(píng)估，因此又開(kāi)發(fā)出將定量與定性相結(jié)合的適用于多目標(biāo)環(huán)境管理決策的 SWOT－ AHP方法［30］。SWOT－ AHP模型是在SWOT優(yōu)劣勢(shì)分析的基礎(chǔ)上，利用AHP分析優(yōu)化SWOT對(duì)策矩陣，對(duì)不同的政策選項(xiàng)進(jìn)行量化排序，從而優(yōu)選出不同目標(biāo)和原則下的適應(yīng)策略。

3 適應(yīng)規(guī)劃案例分析

3.1 甄別適應(yīng)政策選項(xiàng)

適應(yīng)氣候變化是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程。一般而言，適應(yīng)的方法有工程性適應(yīng)、技術(shù)性適應(yīng)、制度性適應(yīng)及生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)方式等，在不同的氣候風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和不同的部門與產(chǎn)業(yè)，可以根據(jù)適應(yīng)需求選擇不同的適應(yīng)手段［31］。適應(yīng)對(duì)策可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，例如:英國(guó)氣候影響計(jì)劃采用的適應(yīng)對(duì)策分析框架為:無(wú)悔政策(No-regret)、低悔政策(Low regret)、雙贏政策(Win-win)、靈活政策(Flexible)［32］。以寧夏為例，農(nóng)業(yè)部門可采取的適應(yīng)性措施大致可分為以下四類:

(1)工程性適應(yīng)措施。主要是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可采取的包括黃河大柳樹水利工程，灌區(qū)泵站更新改造、干渠節(jié)水改造工程等。

(2)技術(shù)性適應(yīng)措施。主要包括發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)等。①發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè):寧夏中南部地區(qū)日照充足，晝夜溫差大，通過(guò)發(fā)展溫室大棚等設(shè)施農(nóng)業(yè)可因地制宜發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入和適應(yīng)能力;②發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè):在旱作耕地發(fā)展雨養(yǎng)和節(jié)水補(bǔ)灌等技術(shù)，有助于建立旱作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，應(yīng)對(duì)寧夏中南部干旱不斷加劇的趨勢(shì)。

(3)制度性適應(yīng)措施。主要是生態(tài)移民工程、社會(huì)保障、減貧、農(nóng)村醫(yī)保、教育等政策設(shè)計(jì)。生態(tài)移民是寧夏一項(xiàng)非常重要的制度性適應(yīng)政策，通過(guò)修建新定居點(diǎn)、退耕還林補(bǔ)助等相關(guān)配套措施能夠有效改善移民的生產(chǎn)生活條件，恢復(fù)和保護(hù)遷出地的生態(tài)環(huán)境。

(4)生態(tài)系統(tǒng)型適應(yīng)措施。通過(guò)營(yíng)造防沙林、植樹種草等生態(tài)工程可以減小水土流失和荒漠化，改造鹽堿地可以增加耕地?cái)?shù)量，同時(shí)改善生態(tài)環(huán)境，提高適應(yīng)能力。

3.2 確定政策優(yōu)選的基本原則

由于不同地區(qū)、不同部門和領(lǐng)域、不同主體及適應(yīng)目標(biāo)等的差異性，選擇適應(yīng)政策的原則也可以因地制宜進(jìn)行具體考量。英國(guó)氣候影響計(jì)劃(UKCIP)提出了確定適應(yīng)目標(biāo)的“SMART”原則，即適應(yīng)目標(biāo)應(yīng)該具有5大特征:特定性、可測(cè)量、可實(shí)現(xiàn)、結(jié)果導(dǎo)向、時(shí)間約束性［32］。此外，評(píng)估原則還包括:成本效率原則(經(jīng)濟(jì)可行性)，社會(huì)公平原則，廣泛參與原則，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)原則，無(wú)悔原則，靈活適應(yīng)性原則，有效性原則等等。這些原則對(duì)于選擇和制定具體領(lǐng)域的適應(yīng)規(guī)劃目標(biāo)很有參考價(jià)值，可以根據(jù)地方適應(yīng)目標(biāo)、發(fā)展階段、技術(shù)手段、適應(yīng)部門或領(lǐng)域的需求等具體選擇。

適應(yīng)政策的目標(biāo)及其遴選原則，需要通過(guò)專家咨詢打分、利益相關(guān)方研討會(huì)等方法確定?？梢愿鶕?jù)具體原則設(shè)計(jì)評(píng)估問(wèn)題，采用里克特量表、AHP方法、專家判斷等方法進(jìn)行打分和量化。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，列出了適應(yīng)政策評(píng)估的一些具體原則(見(jiàn)表1)。表1對(duì)各原則的意義及對(duì)應(yīng)的問(wèn)題進(jìn)行了解釋，并列出了基于5個(gè)評(píng)級(jí)的里克特量表，可以用來(lái)度量某個(gè)政策在某一具體原則上的表現(xiàn)程度。評(píng)估結(jié)果可以量化加總，并列出各項(xiàng)政策的優(yōu)先次序。

表1 適應(yīng)政策評(píng)估示例:主要原則及里克特量表Tab.1 Example for adaptation policy evaluation:major criteria and likert scale

表2 適應(yīng)對(duì)策矩陣分析示例Tab.2 Example for prioritization of adaptation options matrix

3.3 適應(yīng)政策評(píng)估:確定政策優(yōu)選集

選擇了4個(gè)主要原則(見(jiàn)表2)，采用下列適應(yīng)對(duì)策矩陣(示例)模擬專家評(píng)估過(guò)程。利用AHP方法或排序打分可獲得適應(yīng)政策的排序?？傆?jì)梳理出寧夏的4大類9項(xiàng)適應(yīng)措施，假定每一個(gè)原則下最多選擇5項(xiàng)優(yōu)先措施，則專家的模擬打分結(jié)果如表2所示。

根據(jù)上述評(píng)估打分結(jié)果，符合1項(xiàng)評(píng)估原則及目標(biāo)的有2個(gè)對(duì)策選項(xiàng)，符合2項(xiàng)原則的有3項(xiàng)對(duì)策，符合3項(xiàng)的對(duì)策選項(xiàng)有4個(gè)，即:發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、生態(tài)移民、防沙造林工程。選擇多個(gè)專家進(jìn)行打分之后可匯總得到綜合評(píng)估結(jié)果，列出寧夏農(nóng)業(yè)適應(yīng)對(duì)策的優(yōu)先排序集。在此基礎(chǔ)上，還進(jìn)一步進(jìn)行項(xiàng)目投資的成本效益分析，綜合評(píng)估各項(xiàng)政策的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益之后，進(jìn)行權(quán)衡取舍。

4 小結(jié)

本文對(duì)適應(yīng)規(guī)劃的概念、內(nèi)容和方法學(xué)進(jìn)行了詳細(xì)介紹，指出適應(yīng)規(guī)劃的理念是適應(yīng)性管理，從確定規(guī)劃目標(biāo)、參與主體、政策要素及其分類、政策效果評(píng)估等方面介紹了適應(yīng)規(guī)劃的主要內(nèi)容，根據(jù)文獻(xiàn)研究提出了適應(yīng)規(guī)劃的5個(gè)主要步驟。此外，以ACCC項(xiàng)目的地方示范省份為例，介紹了寧夏適應(yīng)政策評(píng)估的一種新方法。可以預(yù)見(jiàn)，氣候變化適應(yīng)規(guī)劃及治理的理論與實(shí)踐將成為未來(lái)國(guó)內(nèi)外公共政策與管理的一個(gè)熱點(diǎn)領(lǐng)域。實(shí)際上，適應(yīng)問(wèn)題具有典型的復(fù)雜性、不確定性和地方特性，適應(yīng)規(guī)劃及其決策支持研究，需要管理理念、研究方法及實(shí)踐應(yīng)用的開(kāi)拓探索，具體的規(guī)劃過(guò)程及方法應(yīng)用需要研究人員和決策管理者因地制宜采用，并在實(shí)踐中摸索和創(chuàng)新。

致謝:感謝寧夏發(fā)改委、寧夏經(jīng)濟(jì)研究中心提供的調(diào)研協(xié)助和研究支持;感謝ACCC項(xiàng)目國(guó)際專家殷永元教授、Andreas Wilkes教授、鄭大瑋教授及匿名審稿專家為本文提供的富有建設(shè)性的意見(jiàn)和建議。

(編輯:徐天祥)

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