匡耀求 黃寧生

(中國(guó)科學(xué)院廣州地球化學(xué)研究所地球系統(tǒng)科學(xué)與可持續(xù)發(fā)展研究中心，廣東廣州510640)

水是地球生命之源，水資源與水環(huán)境是人類社會(huì)發(fā)展的依托，盡管國(guó)人對(duì)水資源與水環(huán)境問題高度關(guān)注，各種法規(guī)、措施和治理方案不斷出臺(tái)，但是我國(guó)的水資源利用與水環(huán)境保護(hù)至今還沒有擺脫“局部改善、整體惡化”的被動(dòng)局面。2010年3月10日，環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)張力軍在人民大會(huì)堂三樓金色大廳舉行記者會(huì)就節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化問題回答記者提問時(shí)明確指出，中國(guó)兩項(xiàng)主要污染物確實(shí)是在下降，但環(huán)境質(zhì)量?jī)H是局部改善了，總體還在惡化［1］。到底是那些問題制約了我國(guó)水資源利用與水環(huán)境保護(hù)工作的科學(xué)合理性呢?我們?cè)诖藝L試性地梳理一下。

1 部門利益導(dǎo)向不同導(dǎo)致不同部門制定出的政策互相矛盾

長(zhǎng)期以來，我國(guó)從事水資源與水環(huán)境問題研究的主要是水利和環(huán)保等行政管理部門及其轄下的事業(yè)單位，由這些部門主導(dǎo)的研究總是難免要從便于本部門行政的角度考慮問題或者受制于本部門的利益偏好，結(jié)果導(dǎo)致不同部門對(duì)同一問題的認(rèn)識(shí)差異甚大，有時(shí)甚至環(huán)保部門和水利部門出現(xiàn)截然不同的判斷，以致制定出的政策互相矛盾，比如在淮河流域水環(huán)境治理問題上，水利部門與環(huán)保部門之間就存在著不少的分歧。不同部門提供的數(shù)據(jù)也有一定的差異，比如，建設(shè)部門公布的污水處理率與環(huán)保部門公布的污水處理率數(shù)據(jù)、水利部門根據(jù)排污口流量計(jì)算的污水排放量和環(huán)保部門根據(jù)排污單位統(tǒng)計(jì)的污水排放量數(shù)據(jù)等等。

水利部門為了使規(guī)劃的水利工程盡快獲得立項(xiàng)，偏好突出水利工程的綜合效益，容易對(duì)水利工程產(chǎn)生的資源環(huán)境效益作出過分樂觀的估計(jì)，基于這種樂觀估計(jì)制定的水資源與水環(huán)境戰(zhàn)略與規(guī)劃往往讓人失望。比如，對(duì)水庫(kù)建成后下泄流量變化的估計(jì)，通常一相情愿地將枯水期的下泄流量設(shè)計(jì)得比較大(見圖1)，以便于下游河口地區(qū)壓咸，但是實(shí)際上，由于很多水庫(kù)建設(shè)的最大動(dòng)力往往來自發(fā)電效益，由于電力需求的季節(jié)變化，很可能在用電高峰期已將水庫(kù)的水量大部分耗盡，到枯水期下游真正需水壓咸時(shí)卻根本放不出足量的水。所有的水利工程在可行性論證時(shí)都強(qiáng)調(diào)可以增加有效徑流，比如珠江的最大支流－西江上游龍灘水庫(kù)(2001年8月開工建設(shè))的論證指出，“龍灘水庫(kù)建庫(kù)后將使下游的枯水流量增加約1 000 m3/s”［2］。可是，2007 年龍灘水庫(kù)建成后，西江下游枯水期流量并沒有明顯增加，到2009年，下游梧州站枯水期流量反而創(chuàng)出了新低。2009年10月西江梧州站平均流量出現(xiàn)了歷史同期新低1 600 m3/s，比多年同期偏少約70%，比特大干旱年1963年同期流量還少近30%。2010年2月下旬西江主要控制站梧州站平均流量?jī)H為1 180 m3/s，比多年同期偏少48%。2010年2月23日下午17時(shí)，西江梧州水文站流量下降到680 m3/s，刷新了1942年3月3日出現(xiàn)的720 m3/s的梧州站最小流量紀(jì)錄［3］。2010年3月西江控制站梧州站平均流量1 370 m3/s，比多年同期偏少42%［4］。實(shí)際上，水利樞紐的主要功能是調(diào)節(jié)豐枯，并不能增加總徑流量，甚至由于水利樞紐的建設(shè)增加了水面的面積進(jìn)而加大了有效蒸發(fā)量，反而會(huì)減少總徑流量。而且水利樞紐調(diào)節(jié)豐枯功能的發(fā)揮還取決于管理者對(duì)天氣形勢(shì)的把握。往往由于對(duì)未來降水形勢(shì)缺乏正確把握而在汛期不敢蓄水，結(jié)果導(dǎo)致沒有足夠的庫(kù)存來保障枯水期的下泄流量。

圖1 龍灘水庫(kù)建庫(kù)前后壩址下游16 km天峨水文站90%保證率各月流量變化［2］Fig.1 Monthly flux of the Western River in Tian’e Hydrological Observation 16 km downstream the dam of Longtan reservoir for 90%guaranty before and after construction of the dam

在環(huán)保效益的計(jì)算中水利部門又強(qiáng)調(diào)在增加徑流量的同時(shí)還可增加河道的納污能力，實(shí)際上也是一相情愿。首先水利樞紐的建設(shè)并不能增加徑流總量(只是在一定程度上增加枯水期的徑流量)，所以不能提高下游河道的納污能力;其次河道水體中污染物的含量變化規(guī)律是“枯水期低，豐水期高”，說明污染物進(jìn)入河道主要是平時(shí)截流的污染物在豐水期隨雨洪進(jìn)入河道，而上游水利工程的建設(shè)，大大減少了豐水期的下泄流量，下游河道在豐水期匯集的污染物得不到充分的稀釋，結(jié)果反而會(huì)提高豐水期下游河道的污染物濃度。因此，水利樞紐工程在很多情況下根本不可能提高下游河道的納污能力。指望某些水利工程解決水環(huán)境問題難免最終要失望。

從事地下水勘探的部門，為了更大程度地發(fā)揮自身的作用，總是不斷呼吁加大地下水資源的開發(fā)力度，而對(duì)地下水資源可采量缺乏科學(xué)理智的認(rèn)識(shí)。儲(chǔ)存在地下的水資源是在漫長(zhǎng)的地質(zhì)過程中積累起來的，每年的補(bǔ)給量是非常有限的。只有可補(bǔ)給量才是每年可以開采的地下水資源量，而可補(bǔ)給量又受兩方面因素的影響:一是含水層的匯水區(qū)有多少水可以滲入地下，二是這些水可以在地表滯溜多長(zhǎng)時(shí)間讓其充分滲入地下。廣東省淺層地下水補(bǔ)給模數(shù)26.8 m3/(a·km2)，按全省 17.963 8 萬 km2的面積計(jì)算，每年可補(bǔ)給量只有481.43萬m3。只占淺層地下水資源量450億m3的0.011%［2］。也就是說實(shí)際可持續(xù)開采的地下水量只有481.43萬m3，超量開采必然導(dǎo)致地下水位下降，而地下水位下降又將伴隨生態(tài)環(huán)境退化，比如，一些高生產(chǎn)力的濕地生態(tài)系統(tǒng)將退化為低生產(chǎn)力的旱地生態(tài)系統(tǒng);有些地區(qū)則發(fā)生地面沉降或不斷出現(xiàn)陷坑;沿海地區(qū)則出現(xiàn)海水入侵，導(dǎo)致地下水水質(zhì)惡化等。顯然，地下水資源量雖大，長(zhǎng)期大規(guī)模開采無異于竭澤而漁。當(dāng)然，作為應(yīng)急水源，在緊急情況下偶爾用之則未嘗不可。

2 制度設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致污染治理出現(xiàn)死角

“誰開發(fā)，誰保護(hù);誰破壞，誰恢復(fù);誰污染，誰治理;誰受益，誰付費(fèi)”。這些話聽起來冠冕堂皇，已經(jīng)成為我們進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)遵循的基本原則。但是即使我們遵循了這樣的原則，而我們的環(huán)境卻仍在不斷惡化，生態(tài)系統(tǒng)變得越來越脆弱，為什么?

就拿“誰污染，誰治理”來說吧，什么是污染呢?對(duì)于企業(yè)來說，超標(biāo)排放才是污染，只要企業(yè)排放的廢氣和廢水沒有超出國(guó)家或地方規(guī)定的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，就不能說企業(yè)污染了，企業(yè)就沒有治理的責(zé)任。但是，不超標(biāo)并不是沒有排放污染物，只是排放的污染物的濃度沒有超出國(guó)家或地方政府規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。少數(shù)幾個(gè)企業(yè)這樣達(dá)標(biāo)排放也確實(shí)不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成什么大的影響，畢竟生態(tài)環(huán)境有一定的消化和降解污染物的能力，也叫環(huán)境自凈能力，只要排放到環(huán)境中的污染物總量沒有超出環(huán)境的自凈能力，生態(tài)環(huán)境就會(huì)保持良性狀態(tài)，不會(huì)出現(xiàn)污染的后果，也就不需要治理。然而一個(gè)地區(qū)如果聚集了眾多的企業(yè)，即使每個(gè)企業(yè)都達(dá)標(biāo)排放，但是只要排放的污染物總量超出了環(huán)境自凈能力，生態(tài)系統(tǒng)就會(huì)退化，環(huán)境質(zhì)量就會(huì)逐步下降，如果持續(xù)下去，形成惡性循環(huán)，環(huán)境必然惡化，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)各種各樣的污染后果。按“誰污染，誰治理”的原則，該由誰來治理呢?有人可能會(huì)說，畢竟是企業(yè)排放的污染，應(yīng)該由企業(yè)來治理，但是企業(yè)會(huì)說，我們是達(dá)標(biāo)排放的，別的地區(qū)的同類企業(yè)達(dá)標(biāo)排放無需承擔(dān)治理責(zé)任，為什么我們達(dá)標(biāo)排放要承擔(dān)治理責(zé)任呢?其實(shí)，這里的問題在于污染排放總量超出了環(huán)境自凈能力。一個(gè)地區(qū)的污染排放總量的確定應(yīng)該是基于對(duì)其所在生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境自凈能力的科學(xué)研究，只有通過科學(xué)調(diào)查和分析，計(jì)算出環(huán)境自凈能力才能確定一個(gè)地區(qū)最大允許排污總量。但是，現(xiàn)在我們的排污總量指標(biāo)卻是通過行政手段盲目分配的，為了追求企業(yè)集聚的規(guī)模效應(yīng)，有些地區(qū)的政府在爭(zhēng)取排污總量指標(biāo)時(shí)不惜使出各種手段，結(jié)果很多地區(qū)的排污總量超出了當(dāng)?shù)丨h(huán)境的自凈能力。雖然污染是排放總量超出環(huán)境自凈能力造成的，但是，排污總量指標(biāo)卻是上級(jí)環(huán)保行政部門核準(zhǔn)的，也就是說，當(dāng)?shù)嘏盼劭偭恳矝]有超出上級(jí)環(huán)保行政主管部門核定的排放標(biāo)準(zhǔn)。名義上，總量也沒有超標(biāo)，但是污染的后果卻已經(jīng)造成了，比如陜西鳳翔縣兒童血鉛含量超標(biāo)事件，寶雞市環(huán)保局對(duì)企業(yè)排放的廢水進(jìn)行檢測(cè)，結(jié)果表明是達(dá)標(biāo)的，但是污染該由誰來治理呢?承受污染后果的是當(dāng)?shù)啬切o辜的百姓，而通過這些污染排放獲得的經(jīng)濟(jì)效益卻是企業(yè)的，當(dāng)然企業(yè)向政府上繳了稅收，政府也是受益者。顯然，在這種情況下，“誰污染，誰治理”的原則根本解決不了問題。關(guān)鍵是排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制標(biāo)準(zhǔn)要合理，怎樣才能合理呢?這就離不開科學(xué)研究，這就是科學(xué)發(fā)展觀應(yīng)該具體落實(shí)的地方!

此外，按“誰污染，誰治理”原則，即使是超標(biāo)排污，雖然可以明確企業(yè)對(duì)其污染應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，然而排污企業(yè)一旦破產(chǎn)或關(guān)閉，其后續(xù)的環(huán)境污染治理問題由誰承擔(dān)呢?

3 水權(quán)不明導(dǎo)致水價(jià)難以體現(xiàn)資源稀缺性

由于人口眾多，人均資源擁有量少，節(jié)約資源已成為我國(guó)的基本國(guó)策。我國(guó)人均水資源量只有2 100 m3，僅為世界人均水平的28%，水資源尤其緊張，節(jié)約用水的重要性早已家喻戶曉。但是厲行節(jié)約用水僅靠公民的自覺是不夠的，必須靠體制機(jī)制去約束。免費(fèi)可以得到的資源誰都想最大限度地占用，根本不可能節(jié)約。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格是調(diào)節(jié)資源供求矛盾的重要手段，但是其前提是資源產(chǎn)權(quán)必須明確。水資源是上天賜予眾生的甘露，理論上應(yīng)該為資源分布區(qū)域居民所共享，但是我們國(guó)家的《水資源法》雖經(jīng)千呼萬喚，但至今尚未出臺(tái)。而《中華人民共和國(guó)水法》明確“水資源屬于國(guó)家所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用)”，但是國(guó)務(wù)院幾乎沒有代表國(guó)家嚴(yán)格行使過水資源所有權(quán)，名義上國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，實(shí)際上《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》規(guī)定水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)由中央和地方共同制定，而各個(gè)地方制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)差異很大，而且水資源費(fèi)征收的隨意性也比較大，比如為了吸引外資或者招商引資，就減免水資源費(fèi)。所以水資源的所有權(quán)實(shí)際上并不明確。2006年國(guó)務(wù)院460號(hào)令頒布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定，水資源費(fèi)主要用于節(jié)約、保護(hù)和管理，也可以用于合理開發(fā)。水資源費(fèi)使用的范圍決定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不可能體現(xiàn)水資源的稀缺性，因?yàn)楣?jié)約、保護(hù)和管理屬于行政開支，有一定的剛性，不可能隨稀缺性的變化而波動(dòng)。國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》也只是強(qiáng)調(diào)“合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，嚴(yán)格水資源費(fèi)征收、使用和管理”，實(shí)際上還是要依靠各省、自治區(qū)、直轄市去完善水資源費(fèi)征收、使用和管理的規(guī)章制度。由于水資源的所有權(quán)歸國(guó)家，而且由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，實(shí)際上只能行使有限的管理權(quán)，而水資源的使用主要在水資源分布區(qū)域，水資源的保護(hù)和管理也需要依靠當(dāng)?shù)氐娜嗣?，而?dāng)?shù)厝嗣癖Ｗo(hù)和管理產(chǎn)權(quán)不屬于他們自己的自然資源會(huì)有多大的積極性可想而知。如果水資源的所有權(quán)歸水資源分布區(qū)域的居民所有，經(jīng)濟(jì)利益就會(huì)驅(qū)使當(dāng)?shù)鼐用褡杂X管理和保護(hù)好水資源，大大減少保護(hù)和管理的成本，并使水資源獲得最大的效用。

提高水價(jià)無疑可以從經(jīng)濟(jì)上刺激消費(fèi)者的節(jié)水意識(shí)，但是現(xiàn)行體制下最大的受益者卻是水務(wù)部門(自來水公司)，為什么提高水價(jià)的收益要?dú)w水務(wù)部門?水資源是上天賜予眾生的甘露，水務(wù)部門憑什么據(jù)為己有?“水價(jià)偏低”而“提價(jià)受阻”的關(guān)鍵原因是水資源的產(chǎn)權(quán)歸屬?zèng)]有理清，而作為既得利益集團(tuán)的水務(wù)部門又不愿意觸及這個(gè)問題。

4 評(píng)價(jià)體系的標(biāo)準(zhǔn)太隨意而且評(píng)價(jià)指標(biāo)口徑不統(tǒng)一使得監(jiān)管失靈

當(dāng)前對(duì)水環(huán)境質(zhì)量的評(píng)價(jià)往往用監(jiān)測(cè)斷面的水質(zhì)類別和監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率來表示，而這樣的評(píng)價(jià)結(jié)果往往會(huì)因?yàn)橐韵聝煞矫嬉蛩氐淖兓タ杀刃?

其一是地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，2000年1月1日起實(shí)施的《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)—GHZBl－1999》修訂了水溫、氨氮、總磷、高錳酸鹽指數(shù)、化學(xué)需氧量5個(gè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)值，Ⅴ類水的化學(xué)需氧量限值由《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(G83838—88)中的25 mg/L提高到40 mg/L，Ⅳ類水的化學(xué)需氧量限值由20 mg/L提高到30 mg/L，使得2000年前的Ⅴ類水一躍而成為2001年的Ⅲ類水。2002年6月1日起實(shí)施《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)—GB3838－2002》又修訂了pH、溶解氧、氨氮、總磷、高錳酸鹽指數(shù)、鉛、糞大腸菌群7個(gè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)值。某些過去不達(dá)標(biāo)的河段現(xiàn)在達(dá)標(biāo)了或者水質(zhì)類別提高了并不一定是因?yàn)樗|(zhì)的改善，有的可能是由于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的結(jié)果。

其二是口徑不統(tǒng)一，比如監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率就是一個(gè)口徑不統(tǒng)一的指標(biāo)。因?yàn)楸O(jiān)測(cè)斷面代表的徑流量因河段的截面積不同和流速不同而有很大差異，有的斷面年徑流量超過1 000億m3，有的斷面年徑流量不足100億m3，相差超過10倍。例如，年徑流量1 000億m3的斷面其徑流量占廣東全省徑流總量的1/4，如果這樣一個(gè)斷面的水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，說明全省有25%的徑流量被污染;如果只有一個(gè)年徑流量100億m3的斷面的水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，那么全省只有2.5%的徑流量遭受污染。但是這兩種情況用監(jiān)測(cè)斷面達(dá)標(biāo)率來衡量卻完全看不出差別。如果在徑流量很小的斷面多設(shè)一個(gè)觀測(cè)點(diǎn)，這個(gè)觀測(cè)點(diǎn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)不達(dá)標(biāo)對(duì)全省的水質(zhì)幾乎沒有顯著影響，但是對(duì)監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的影響則非常明顯。有的地區(qū)為了改善監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率就會(huì)在一些沒有污染的偏僻小河多設(shè)置一些監(jiān)測(cè)斷面，而回避那些明顯受污染的大流量河流斷面。

5 認(rèn)識(shí)的片面性與局限性

水環(huán)境問題與水資源問題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，可是在現(xiàn)實(shí)中往往將兩者割裂開來。比如，在廣東省，研究水資源的強(qiáng)調(diào)廣東的水資源豐富，因而對(duì)水資源的承載力作出過分樂觀的估計(jì);而研究水環(huán)境的強(qiáng)調(diào)廣東產(chǎn)生的污水量大，水環(huán)境污染嚴(yán)重，因而對(duì)水環(huán)境的承載力作出悲觀的估計(jì)。而把資源與環(huán)境作為一個(gè)整體來研究的成果尚不多見。廣東雖然水資源量大，但是也有相當(dāng)一部分水資源因遭受污染而不能為人類所利用，由于污染而造成的水資源損失量往往沒有得到足夠的關(guān)注。

在水資源的需求方面，往往是考慮了工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水和生活用水，而忽略了生態(tài)用水。

在地下水的開發(fā)方面，考慮了地下水資源的儲(chǔ)藏總量，而較少考慮地下水的可補(bǔ)給量。結(jié)果由于過度的水資源開發(fā)而導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的退化。

對(duì)一些現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)表面化，缺乏深入的分析，因而得出錯(cuò)誤的判斷。比如，一些地區(qū)的水利部門發(fā)現(xiàn)“近20年來，在主要江河流域降水量沒有明顯變化的情況下，徑流呈現(xiàn)出增加的態(tài)勢(shì)”［2］。有些人據(jù)此推測(cè)近年來蒸發(fā)量出現(xiàn)了減少的趨勢(shì)，進(jìn)而認(rèn)為蒸發(fā)量的減少必然增加有效水資源量，因而表現(xiàn)出盲目樂觀。實(shí)際上，這未必是由于蒸發(fā)量減少的緣故，很可能是由于流域范圍地表覆被的變化導(dǎo)致雨水下滲能力降低或者土地利用變化導(dǎo)致地下水位下降而使地下水庫(kù)的蓄水量減少，從而使得匯入江河的徑流量增加的緣故，結(jié)果導(dǎo)致主要江河枯水期水位和流量明顯大幅下降。如果是由于蒸發(fā)量減少造成江河徑流增加的話，那么枯水期水位和流量就不應(yīng)該下降。

在水資源與水環(huán)境問題上還廣泛存在一些模糊的認(rèn)識(shí)，這些模糊認(rèn)識(shí)也在一定程度上影響了水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)政策的合理制定和有效實(shí)施。比如，一些人以為降低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就可以提高環(huán)境承載能力，曾有一個(gè)時(shí)期，降低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的呼聲甚高，尤其是一些地方政府與相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的推動(dòng)，使得我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷的幾次調(diào)整都降低了相應(yīng)環(huán)境質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量要求。其實(shí)，問題不是這么簡(jiǎn)單，降低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖然在開始階段可以增加差額容量，但是不能增加同化容量。實(shí)際上只有同化容量才是可以持續(xù)利用的環(huán)境容量，而差額容量只是在達(dá)到差額之前可以暫時(shí)利用，一旦差額填滿就沒有了，尤其是當(dāng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)降低到一定程度后，可能使環(huán)境徹底喪失自凈能力，結(jié)果還會(huì)使同化容量減少。所以降低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并不一定能夠增加水環(huán)境承載能力。實(shí)際上，只有江河湖庫(kù)的自凈能力才是可以持續(xù)利用的環(huán)境容量，而維持江河湖庫(kù)的自凈能力需要保持江河湖庫(kù)濕地生態(tài)系統(tǒng)處于良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，超出自凈能力排污必然影響江河湖庫(kù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展，降低江河湖庫(kù)的自凈能力。比如一些劣V類水質(zhì)河段，河流濕地生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)徹底破壞，完全喪失了自凈能力，實(shí)際上是一個(gè)納污池。而且由于這個(gè)納污池是開放的，因而成為一個(gè)重大污染源，不斷污染與其接壤的周邊水土環(huán)境，同時(shí)也產(chǎn)生惡臭，污染其附近上空的空氣環(huán)境。珠江三角洲地區(qū)水環(huán)境的惡化一定程度上就是由于以往排放控制的依據(jù)是基于這些對(duì)環(huán)境容量的模糊認(rèn)識(shí)。

政績(jī)考核的短期行為也助長(zhǎng)了這種對(duì)差額環(huán)境容量的濫用，任期目標(biāo)責(zé)任制使得地方政府的領(lǐng)導(dǎo)總是希望降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)給自己的任期提供較大的環(huán)境容量，而不顧可能在不久的將來衍生出一個(gè)大污染源的后果。

還有一個(gè)問題是前瞻性不足，對(duì)常規(guī)的、傳統(tǒng)的、宏觀的污染討論較多，而對(duì)一些新興的、潛在的、微觀的污染研究不夠。由于人類認(rèn)識(shí)的局限性，限于特定的時(shí)空條件和技術(shù)手段，水環(huán)境保護(hù)政策的制定難免要留下一些漏洞。比如過去只關(guān)注地面水環(huán)境的保護(hù)，卻忽視了天空水環(huán)境的保護(hù)。飲用水源地的水主要是流域范圍內(nèi)的降雨匯集而成?？墒怯捎谔炜赵馐芪廴?，一些地區(qū)天空降落下來的雨水絕大部分也是“臟水”，不僅溶解了空氣中大量的二氧化硫和氧化氮而成為酸雨，而且也溶解或攜帶了漂浮在空氣中的大量持久性有機(jī)污染物。結(jié)果導(dǎo)致飲用水源地水質(zhì)保護(hù)越來越難。

總而言之，由于部門利益導(dǎo)向不同導(dǎo)致不同管理部門制定出的政策互相矛盾、水權(quán)不明導(dǎo)致水價(jià)難以體現(xiàn)資源的稀缺性、制度設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致污染治理出現(xiàn)不少死角、評(píng)價(jià)體系的標(biāo)準(zhǔn)太隨意而且評(píng)價(jià)指標(biāo)口徑不統(tǒng)一使得監(jiān)管失靈、以及對(duì)水資源與水環(huán)境問題認(rèn)識(shí)的片面性和局限性等等，使得我國(guó)對(duì)水資源利用與水環(huán)境保護(hù)的研究離科學(xué)發(fā)展觀的要求還有一定距離，基于這些研究而制定的水資源利用與水環(huán)境保護(hù)的法規(guī)、政策、措施和方案并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，結(jié)果導(dǎo)致我國(guó)的水資源利用與水環(huán)境保護(hù)至今還沒有擺脫“局部改善、整體惡化”的被動(dòng)局面。其中的認(rèn)識(shí)問題可以隨著研究的深入而逐步改善;污染治理的死角及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)口徑問題屬于制度設(shè)計(jì)的缺陷，也可以隨著認(rèn)識(shí)的深化逐步得到完善;而部門利益導(dǎo)向問題和水權(quán)問題則是體制的缺陷造成的，必須通過深化體制改革才有可能得到解決。

(編輯:田 紅)

References)

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