徐大兵

（華南農業(yè)大學 思想政治理論課教學部，廣東廣州 510642）

村民自治后，我國鄉(xiāng)村治理結構發(fā)生變革，農村民主化程度不斷提升，但是，我國不少地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與基層民主時有沖突，影響政府依法行政和農村基層民主政治建設，也不利于構建和諧的鄉(xiāng)村關系。鑒于此，黨的十八大報告提出在鄉(xiāng)村治理中要完善基層民主制度，“發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結合”。[1]筆者就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與基層民主結合現(xiàn)狀進行了調研，對其銜接和互動進行學理分析，在此基礎上，提出二者有機結合的措施。

一、村治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會結合現(xiàn)狀分析

據(jù)筆者調查，村民自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會結合大致可以分為以下三種狀況：

1.有效對接、良性互動。

根據(jù)國家相關法律制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國基層行政機關，村民委員會是農村基層群眾自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會不是“領導與被領導”關系，而是一種“指導與協(xié)助”的關系，其關系圖如下：

這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會結合的狀態(tài)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權機關，在涉及到全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務、公益事業(yè)中發(fā)揮組織、協(xié)調作用，對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但不干預依法屬于村民自治范圍的事項；村民委員會依照《中華人民共和國村民委員會組織法》開展村民自治活動，辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議等，與此同時，積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。這種模式既保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權又保障了村民委員會的自治權，二者依法履行職責、良性運行又相互配合、相互支持，實現(xiàn)了“鄉(xiāng)政”和“村治”的結合。政府管理代表著國家權威在基層的存在和延伸，執(zhí)行國家所制定的各項制度安排和政策措施，體現(xiàn)國家對基層的控制、動員和整合力，有利于農村地區(qū)的穩(wěn)定和經濟社會的發(fā)展。基層民主是人民群眾直接行使民主權利、依法進行自我管理、自我服務和自我發(fā)展的主要形式，是人民當家作主的有效途徑，已成為中國農村提高治理水平的一種有效方式?！班l(xiāng)政村治”格局的形成意味著國家對農村的治理方式，由直接管理轉變?yōu)殚g接管理，由依靠國家機關的集中統(tǒng)一管理轉變?yōu)檎c社會共同管理。換句話說，就是國家用立法的形式把基礎性權力結構“一分為二”，承認國家與社會相分離，促進公民社會的成長，推進基層民主政治的發(fā)展，以建立良性的國家與社會的互動關系，實現(xiàn)廣大農村的長治久安。政府管理與基層民主必須在這一框架內互動，既不能“缺位”也不能“越位”。這種結合模式是村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的“應然”狀態(tài)，是真正適合新時期中國鄉(xiāng)村的民主化和現(xiàn)代化發(fā)展要求的，也是我們期望看到的。但目前符合這種狀況的還為數(shù)不多，“尚不足農村總數(shù)的三分之一”。[2](p86)

2.對接脫節(jié)、互動失敗。

這種狀態(tài)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會兩者之間出現(xiàn)了“對立”或“空隙”，“鄉(xiāng)政”和“村治”脫節(jié)，互動失敗。村民自治后，特別是取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農民征收稅收的“目標考核”的壓力消除，再加上政府財政本已捉襟見肘，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怕惹“麻煩”，對村委會工作不給予必要的指導、支持和幫助，放任自流。一些村委會干部認為自己是村民選舉出來的，對村民負責而不是對政府負責，拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導、支持和幫助，不協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，在工作中消極應付，甚至“抗上”。我國一些農村地區(qū)出現(xiàn)“癱瘓村”和“失控村”就是對接脫節(jié)、互動失敗的表現(xiàn)。村民委員會是基層群眾自治組織，具有一定自主性和相對獨立性，但其要完成村民自治職責，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導。“特別是取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)村辦公經費以及干部補貼等部分或全部都由政府承擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和幫助更為重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助是一項法定職責，不能不給予指導、支持和幫助；同時，村民委員會有義務接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導、支持和幫助，不能拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府符合法律規(guī)定的指導、支持和幫助”。[3](p26)沒有這種指導、支持和幫助，村里的工作就難以搞好，村民自治就難以實現(xiàn)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內經濟社會事務的職責，村委會是基層政府實現(xiàn)和完成其各項任務的重要助手，是人民政府加強與群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶，離不開村民委員會的協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法履行自己的職責。

“鄉(xiāng)政”和“村治”對接脫節(jié)、互動失敗導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政在村莊的“迷失”、造成基層政權在農村社區(qū)“懸浮”，嚴重削弱了國家權力對鄉(xiāng)村的管理和服務職能，也不利于村民自治的健康發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的“指導、支持和幫助”和村民委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的“協(xié)助”是“鄉(xiāng)政”與“村治”結合的重要條件，如果把兩者對立起來，或者片面強調某一方面，必然導致有效互動失敗。從總體上講，這種情況并不多見，但絕不能掉以輕心。

3.對接扭曲、互動異常。

這種狀況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是把村委會作為村民自治組織對待，而是當作其下屬行政機構，沿用傳統(tǒng)的管理方式，以行政命令代替指導、支持和幫助，過多干涉村民委員會自治事務，村民委員會只得順從和依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在村級事務中缺乏應有的自治權，從而導致行政權力過度擴張和行政行為失范，《中華人民共和國村民委員會組織法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的“指導和協(xié)助”關系被虛置和扭曲，互動異常。這種鄉(xiāng)村關系在我國普遍存在，“全國大約有75%村莊的‘村治’都受到‘鄉(xiāng)政’的干預和擠壓”。[2](p96)

在現(xiàn)實生活中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取各種手段支配村民委員會，通過各種方式介入村委會選舉，左右選舉結果，干涉或直接壟斷村務管理權，以“行政式”管理方式代替村民的民主自治管理，以“村財鄉(xiāng)監(jiān)”的名義控制村民委員會的財政權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強勢介入村民委員會的工作，導致“實際運行‘村治’被嵌入了大量的‘鄉(xiāng)政’因素，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間‘指導——協(xié)助’關系和‘命令——服從’關系同時并存，在村莊治理中共同發(fā)揮作用。實際運作中的鄉(xiāng)村互動關系表現(xiàn)為‘命令、指導、服從、協(xié)助’關系”。[2](p89)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配“村務”這種關系盡管能夠保證政令的暢通，但造成村民自治權的萎縮，違反我國推行村民自治運動的初衷，不符合村民自治的性質，也不利于農村民主政治的長遠發(fā)展。

二、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會有機結合的著力點

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會有機結合不僅是和諧鄉(xiāng)村關系的重要標志，也是發(fā)展農村基層民主的客觀要求。如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會“無縫”對接、政府管理與基層民主有機結合，筆者認為著力點如下：

1.規(guī)范政府行為，保障基層群眾自治組織權利。

如上分析，在鄉(xiāng)村結合與互動中，絕大多數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借組織地位、權威關系等優(yōu)勢，常借“指導”之名，以各種方式不合理或者違法介入“村治”事務，導致對接扭曲、互動異常。因此，要確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權不侵犯村民自治權，必須防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導權運用中的非制度化現(xiàn)象，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導、支持和幫助。為了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地對村民自治工作的指導，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉換職能，致力于建設服務型政府。政府職能轉變是政府管理與基層民主有機結合的前提和基礎。在壓力型體制下，基層政府為完成上級任務疲于奔命，因而有必要進行政治體制改革，促使政府管理轉換職能，真正成為服務型政府。服務型政府要求政府管理要“問政于民、決策于共、行政于合、監(jiān)政于公”?！皢栒诿瘛笔侵刚芾碓撟鍪裁?、怎么做、何時做，首先要向村民請教，這是決策的前提。“決策于共”是指重大問題的最終決定，一定要在政府與村民的反復討論和協(xié)商中做出，經過幾上幾下，把政府和公務員的專業(yè)知識、精英分子的政策主張與社會實際、村民需要最大限度地結合起來?！靶姓诤稀笔侵笡Q策執(zhí)行過程中政府必須與村民和社會共同來做，政府要充分利用各種社會資源，處理好各種利益關系，達到整個社會的合心、合力、和諧。“監(jiān)政于公”是指政府管理要實行陽光行政，廣泛接受公民監(jiān)督，對重要公共政策的執(zhí)行進行公開評議，對政府和公務員日常工作績效的評估也要引入村民評議，把村民是否滿意作為考核政府執(zhí)行結果的主要標準。其次，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需村民委員會協(xié)助的政務。對需要村民委員會協(xié)助政府辦理的行政事務，實行項目準入制度。細化村委會協(xié)助政府辦理的具體行政事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要確保完成法律規(guī)定和上級政府明確規(guī)定的事項，逐步減輕基層群眾自治組織負擔。再次，實行委托購買服務。對需要村委會協(xié)助政府辦理的具體行政事務，按“權隨責走、費隨事轉”的原則，實行委托和購買服務的方式。村委會受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托辦理的政府事宜，屬于政府的行政行為，應由委托辦理的政府承擔責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提供必要的條件和經費。最后，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的監(jiān)督。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違反法律規(guī)定，干預村民委員會內部事務、侵犯基層群眾自治組織權利的，要依照有關規(guī)定追究責任。

2.以協(xié)商民主為主要形式，推進政府管理和基層民主有機結合。

在現(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政權很大程度上仍然是向上負責的政治機構。從當今的現(xiàn)實和政治發(fā)展的角度來看，民眾參與和責任政府已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府的發(fā)展方向與迫切要求。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制的建立而言，其目標就是努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要向上級負責更要向鄉(xiāng)村農民負責的機制，通過各種民主制度和民主協(xié)商，使廣大村民成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主體和基礎。

“協(xié)商民主”的實質，就是要實現(xiàn)公民有序的政治參與。凡是涉及到重要的村務、重大問題和農民群眾密切相關的事務，如村莊規(guī)劃、土地承包、集體資產處理和農村住宅宅基地發(fā)放等事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會和村民要廣泛協(xié)商，充分討論?！皡f(xié)商民主”為政府、村民委員會和公民之間的溝通、互信建立了有效的平臺，擴大群眾參與政治生活的范圍和渠道，使政府行為的民意基礎更為廣泛。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與群眾通過協(xié)商、對話、溝通和交流，釋疑解惑，實現(xiàn)政府管理與基層民主的結合，也拉近了雙方的距離，保證決策的科學性。

如何進一步開展協(xié)商民主，具體來說，在政治層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分尊重村民委員會的自治權，維護公民的表達權，建立和健全民意表達機制，讓民眾通過正式的渠道和場域來表達公平正義。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策議題的性質與全國性議題不同，通過村委會、當?shù)剞r民參與解決事務的可行性更高，因此農民政治參與應該成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制的核心課題。在行政管理層面上，要強化議事協(xié)商制度，凡涉及居民的公共事務和公益性事業(yè)，都要開展議事協(xié)商，盡可能地達成一致性意見，妥善處理好各種不同意見和利益關系，維護社區(qū)和諧穩(wěn)定?；鶎诱ㄟ^公報及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的網(wǎng)絡向農民傳遞信息，建立村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公務人員提出建議、批評、檢舉、申訴和控告的運行機制，保證村民享有參與鄉(xiāng)村管理的民主權力，邀請農民代表參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策過程并表達其訴求與觀點。要逐步建立起制度化協(xié)商民主形式，如民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇和民主聽（議）證會等。通過協(xié)商民主，“一方面擴大公眾參與，把農民的訴求直接輸送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民自治組織；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會把意圖當面?zhèn)鬏斀o農民，達到雙方溝通和互動，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共決策的民主化和科學化”。[4](p21)

3.增強自治功能，充分發(fā)揮基層群眾自治組織作用。

在我國，由于一些村經濟基礎薄弱，村民自治缺乏必要的財力支持，青壯年勞動力大量外出務工，基層民主后備干部短缺，村民委員會不得不被動地依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在鄉(xiāng)村銜接與互動中處于弱勢地位。為了增強村民委員會自治功能，提高其對接和互動能力，首先，要強化村民委員會組織建設。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，建立和完善民主選舉與競爭上崗相結合的選人用人機制，拓寬選人用人渠道，加強對村委會成員的教育和培訓，提升自治素養(yǎng)，使其有能力、懂法律，能自治、會自治。其次，村委會要貫徹落實科學發(fā)展觀，積極帶領群眾發(fā)展經濟，推動農村經濟社會又好又快發(fā)展。經濟是基礎，只有把經濟發(fā)展好，村民委員會才能真正走出政府的“束縛”和干預，實現(xiàn)自治。村委會要依法履行職責，在帶領全村人民在全面建設小康社會中發(fā)揮組織協(xié)調作用，使本轄區(qū)真正成為“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村。再次，強化村民委員會“自治”和“協(xié)助”意識。協(xié)助與自治并不矛盾，自治和協(xié)助是基層社會建設和農村經濟發(fā)展的重要手段，如車之兩輪、鳥之兩翼，缺一不可，共同推動農村治理發(fā)展。與此同時，協(xié)助是村委會的法定職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家依法設立的基層政權組織，代表國家意志落實農村發(fā)展任務，村委會無正當理由拒絕協(xié)助屬違法行為。村民委員會只有搞好自治、協(xié)助雙重角色，才能更好地得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和幫助，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會良性銜接與互動。

4.完善制度，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會良性銜接與互動制度程序化和公開化。

現(xiàn)有的法律制度關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會兩者的關系的規(guī)定過于原則和抽象，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會銜接和互動程序法缺失導致鄉(xiāng)村關系失范。“對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，不僅需要維護基層社會的公共秩序、組織提供基層社會所需的公共產品和公共服務，也需要設置溝通渠道以便社會公眾表達其利益訴求，通過制度整合和吸納基層社會的政治參與，實現(xiàn)國家與社會之間的良性互動”。[5](p6)各地有必要根據(jù)實際，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的工作聯(lián)系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監(jiān)督反饋制度、社會矛盾調處制度等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會良性銜接與互動有完善的制度保障。

首先，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會工作聯(lián)系制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的聯(lián)系和溝通，建立健全聯(lián)席會議制度，定期交流工作情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政決策的過程中注重廣泛征求村委會和社會公眾的意見，真正做到集中民智，使決策充分發(fā)揚民主，切實體現(xiàn)民意。對涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項，要組織公開聽證。其次，完善聽取意見制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要廣泛聽取人民群眾的意見，及時解決基層群眾反映的困難和矛盾，加強群眾信訪的處理，及時依法受理群眾投訴。政府及其部門制定的規(guī)范性文件，要采取多種方式廣泛聽取意見。對涉及公民、法人或者其他組織合法權益的決定，要通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等向外公布。再次，完善群眾監(jiān)督制度。要完善村民利益訴求表達機制、權益保障機制、舉報投訴機制，暢通村民監(jiān)督渠道，依法保障人民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為實施監(jiān)督的權利。要通過不同形式、載體，讓廣大村民對政府機關工作發(fā)表意見、質詢和投訴，有效監(jiān)督政府工作，及時解決群眾的困難和問題。

5.發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結合。

從社會實踐來看，農村社會組織缺位造成農民組織程度較低，在村莊公共建設中缺乏社會動員能力，一事一議難以進行；農村社會利益缺乏有效的組織整合和表達機制，群眾利益難以得到合理表達；國家的強農、惠農政策，缺乏農村社會組織的適當銜接，難以落實到農戶中。所以，要在農村大力發(fā)展社會組織，促進其社會協(xié)同作用，實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新。

村民委員會、基層工會、共青團、婦聯(lián)等團體以及各類社會組織是基層群眾自治的重要依托?；鶎痈黝惤M織在維護群眾利益、反映基層群眾訴求、管理基層事務、擴大群眾參與等方面的積極作用，也有利于村民與政府形成磋商對話機制。托克維爾在討論美國的民主時指出，美國人真是通過結社和組織來表達見解和實現(xiàn)平等的。“相對而言，中國社會內部缺乏自組織力量，也缺乏通過社會參與來緩解矛盾的機制。沒有制度化的參與渠道，基層政府既缺乏體制上的約束，同時來自社會的監(jiān)督和挑戰(zhàn)也微乎其微，因而難以在基層政府與社會需求之間形成有效互動”。[5](p310)在農村地區(qū)，要積極培育和完善各種有利于促進社會公共利益、基層民主和社會自治功能的社會組織，各個社會組織既獨立向村民提供公共服務，又相互配合、相互支持，實現(xiàn)政府管理和基層民主的有機結合。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18.

[2]盧福營.沖突域協(xié)調——鄉(xiāng)村治理中的博弈[M].上海：上海交通大學出版社，2006.

[3]李飛.中華人民共和國村民委員會組織法釋義[M].北京：法律出版社，2010.

[4]陳榮卓,楊正喜.農村民主管理的擴展：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的政府與民眾互動機制建構[J].當代世界與社會主義，2010,（3）.

[5]趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京：商務印書館，2010.