○ 魏長仙

2013年3月，李克強總理在答中外記者問中指出：“我們強調(diào)的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農(nóng)民利益。”[1]可見，新型城鎮(zhèn)化是以民生改善為目的的城鎮(zhèn)化，保護農(nóng)民利益，解決三農(nóng)問題是未來城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。但過往實踐顯示，在城鎮(zhèn)化推動非農(nóng)化的進程中，農(nóng)民始終處于弱勢地位，利益被侵占的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，探索城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化與農(nóng)民利益保護的關(guān)聯(lián)性，對農(nóng)民利益受損做出制度解釋，并通過機制構(gòu)建和制度建設(shè)，最終實現(xiàn)在推進城鎮(zhèn)化的同時保護農(nóng)民利益具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化與農(nóng)民利益：互動關(guān)系

城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益并非直接產(chǎn)生聯(lián)系，而是通過一個中間機制來相互作用。西方發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的進程表明，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化往往伴隨著非農(nóng)化。所謂非農(nóng)化，是指資源不斷由農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)部門的社會經(jīng)濟過程，根據(jù)轉(zhuǎn)移資源的不同又可細化為農(nóng)地非農(nóng)化（指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為工業(yè)、交通、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過程）和農(nóng)民非農(nóng)化（指農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程）。非農(nóng)化直接作用于農(nóng)民或農(nóng)業(yè)資源，從而使得城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益產(chǎn)生聯(lián)系。一般而言，城鎮(zhèn)化的推動必然會帶來非農(nóng)化的加速，我們可以用一個圖表更清晰地描述這一進程。

圖1 城鎮(zhèn)化推動非農(nóng)化

如圖1所示，城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)人口的增加、城鎮(zhèn)面積的擴大和經(jīng)濟更好的發(fā)展，這必然會增加對土地和勞動力的需求。城鎮(zhèn)資源供給主要有兩種來源：一是存量供給，即挖掘城鎮(zhèn)內(nèi)部資源，提高資源利用率，如通過城中村改造來緩解城市土地供需矛盾。但這種供給對于城鎮(zhèn)化的巨大需求而言顯然是不足的，因此就需要第二種方式，即增量供給，將勞動力、土地等社會資源從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向非農(nóng)部門，也就是非農(nóng)化?？梢?，城鎮(zhèn)化帶動非農(nóng)化具有客觀必然性。

值得注意的是，非農(nóng)化的形成并不僅僅是由于城鎮(zhèn)化的“拉力”，在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部，資源本身存在非農(nóng)化的動力，這種動力進一步加速了城鎮(zhèn)化。如圖2所示，在資源總是傾向于由經(jīng)濟效益低的部門流向經(jīng)濟效益高的部門這一基本經(jīng)濟規(guī)律的作用下，農(nóng)村剩余勞動力進城務(wù)工顯然是一個更為理性的選擇，由此造成部分土地閑置，在非農(nóng)化收益的吸引下，農(nóng)民本身尤其是已脫離土地的進城務(wù)工人員有將農(nóng)地非農(nóng)化的動機。由此，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)身份的進城務(wù)工人員被城市消化成為市民，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)地在非農(nóng)化收益的吸引下完成農(nóng)地非農(nóng)化，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步，城鎮(zhèn)化水平得以提高。

圖2 非農(nóng)化促進城鎮(zhèn)化

以非農(nóng)化作為傳導(dǎo)機制，來探究城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益的互動關(guān)系，我們至少可以得出以下兩個結(jié)論：第一，城鎮(zhèn)化與農(nóng)民務(wù)農(nóng)天然存在矛盾，這種矛盾具體體現(xiàn)為對土地和勞動力這兩種資源的爭奪；第二，城鎮(zhèn)化本身并不必然造成農(nóng)民利益受損。在理想路徑里，勞動力和土地作為一種資源從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向非農(nóng)部門可以獲得更高收益，從而實現(xiàn)價值補償。從這個角度而言，城鎮(zhèn)化還會帶來農(nóng)民利益的提升和社會福利的增加。當然，第二條結(jié)論的得出有兩個至關(guān)重要的前提：一是各市場主體是平等的，資源自愿進行交易并能等價獲得收益；二是非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化是協(xié)調(diào)進行的，農(nóng)民完成非農(nóng)化便能實現(xiàn)市民化，享受城鎮(zhèn)化的果實。

二、城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益保護：制度解釋

顯然，現(xiàn)實的城鎮(zhèn)化進程與理想路徑是有偏差的，農(nóng)民個體或許曾從城鎮(zhèn)化中獲益，但從總體而言，農(nóng)民集體為城鎮(zhèn)化輸送了資源卻并沒有獲得等價回報。失地農(nóng)民的補償安置問題、進城農(nóng)民工的社會保障問題、留守兒童、農(nóng)村孤寡老人、農(nóng)民子弟上學(xué)等問題成為困擾中國社會穩(wěn)定，影響我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要問題。

（一）農(nóng)民利益受損的表現(xiàn)

農(nóng)民利益受損表現(xiàn)為生存利益和發(fā)展利益受到侵害。

首先，農(nóng)民生存利益受到侵害。生存是人最基本的利益訴求，農(nóng)民的生存利益包含擁有持續(xù)的收入來源、基本的社會保障和穩(wěn)定的住所。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代，農(nóng)民的生存利益一般依附于土地而存在，土地所帶來的連續(xù)不斷的潛在收益為農(nóng)民的生存和代際傳承提供保障。對于農(nóng)民而言，失去土地意味著這些功能的喪失。城鎮(zhèn)化的推動加速了農(nóng)地非農(nóng)化，失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，據(jù)民進中央預(yù)測，2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將達1億人以上[2]。農(nóng)民的土地被征用，生存利益迫切需要以其他形式得到保障。但我國現(xiàn)階段對失地農(nóng)民的補償安置多是一次性的，且安置費用較低，農(nóng)民失去土地，不能再回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又不能順利實現(xiàn)市民化，為城市所吸收。于是相當一部分失地農(nóng)民就成為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的三無農(nóng)民。

其次，農(nóng)民的發(fā)展利益受到侵害。按照我國憲法規(guī)定，每個公民都享有不受侵犯的財產(chǎn)權(quán)、公平的受教育權(quán)、勞動權(quán)以及表達權(quán)等，這些構(gòu)成了農(nóng)民的發(fā)展利益。但在實際的城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民的發(fā)展利益被有意弱化以降低城鎮(zhèn)化的成本?，F(xiàn)今最為廣大學(xué)者和社會人士所詬病的土地征用制度即是弱化農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的典型。按相關(guān)法律規(guī)定，所有土地進入城市市場都必須先由政府征用，然后配置給資源使用者，在強大的國家機器面前，農(nóng)民缺乏話語權(quán)并往往無法享受農(nóng)地非農(nóng)化后所帶來的增值收益。再比如農(nóng)民工的問題。國際職業(yè)分類中并沒有農(nóng)民工這個定義，一個從業(yè)者要么是農(nóng)民，要么是工人，但中國的進城務(wù)工農(nóng)民從事著產(chǎn)業(yè)工人的工作，卻是農(nóng)民的身份，無法享受均等的城市公共服務(wù)。此外，農(nóng)民工工資待遇低、缺乏利益表達渠道、維權(quán)難等也成為農(nóng)民工利益受損的突出問題，并由此衍生出留守兒童、留守老人、農(nóng)民工子弟上學(xué)難等社會問題。

（二）農(nóng)民利益受損的制度解釋

通過第一部分的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，造成農(nóng)民利益受損的根源并不是城鎮(zhèn)化本身，而是在推動城鎮(zhèn)化過程中各方力量的博弈和相關(guān)制度的落后。因此，本部分將由表及里地剖析農(nóng)民利益受損的深層原因。

1.表象：非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化的失衡

從表象來看，城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民利益受損可以歸結(jié)為三個方面的原因。一是“農(nóng)民非農(nóng)化”與“市民化”不同步。一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，實現(xiàn)非農(nóng)化，但卻不能同步“市民化”，無法享受與城鎮(zhèn)職工同等的待遇，顯失公平，造成利益受損。二是“農(nóng)地非農(nóng)化”過快過急。土地供給有存量供給和增量供給，但在利益的驅(qū)使下，地方政府大多走上征地城鎮(zhèn)化的道路。過快的農(nóng)地非農(nóng)化一方面造成土地資源浪費，另一方面形成龐大的失地農(nóng)民群體。三是“農(nóng)地非農(nóng)化”快于“農(nóng)民非農(nóng)化”，兩個非農(nóng)化失衡。一般而言，失地農(nóng)民只有實現(xiàn)非農(nóng)化和市民化才能真正擺脫對土地的依賴，但現(xiàn)實的情況往往是，土地被征用了，失地的農(nóng)民卻沒有實現(xiàn)非農(nóng)化的就業(yè)，更沒有完成市民化，生活失去保障，生存利益和發(fā)展利益受到損害。

2.深層：制度建設(shè)的落后

三個失衡造成農(nóng)民利益受損，而導(dǎo)致這種失衡長期存在則有更深刻的制度原因。

第一，戶籍制度阻礙了農(nóng)民“市民化”。我國現(xiàn)行戶籍制度是在20世紀50年代國家工業(yè)化進程曲折發(fā)展的情況下逐步建立和形成的，是短缺經(jīng)濟情況下的制度安排，起著讓農(nóng)村支撐城市、農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供積累的功能。戶籍人口管理職能上附加了許多利益分配的功能，固化和加重了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)居民享有福利待遇和勞動就業(yè)機會，而農(nóng)民則被束縛在土地上。有專家統(tǒng)計，戶口本上曾附著67項城鄉(xiāng)不平等待遇。落后的戶籍制度成為農(nóng)民實現(xiàn)“市民化”的主要阻力。

近年來，國家對戶籍制度進行了一些調(diào)整。一是逐步放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)的落戶條件。二是進一步完善暫住人口登記制度，用居住證取代暫住證[3]。但從實際政策效應(yīng)來看，改革力度依然落后于新型城鎮(zhèn)化的需求。非農(nóng)化勞動力主要流向大中城市，戶籍制度放寬則集中于中小城市和中心鎮(zhèn)，能惠及的群體有限。而目前在多個城市試點推廣的居住證制度所體現(xiàn)出來的管理功能較為明顯，所承諾的服務(wù)功能仍大多停留在理論層面。從本質(zhì)而言，居住證所標志的依然是城市戶籍人口與外來人口這兩大陣營，居住證要成為弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“綠卡”還需添加更多的公共服務(wù)的內(nèi)容。同時，由于缺乏全國統(tǒng)一的居住證制度標準，各地在試點過程中“各行其是”，城市政策不統(tǒng)一，也將會影響新一輪的戶籍改革。

第二，土地制度不合理侵占農(nóng)民的合法利益。中國現(xiàn)行的土地制度是建立在“城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有”的基礎(chǔ)之上，這種二元分割決定了政府對土地配置的壟斷性權(quán)利。在中國的法律中，很少有對政府強制征地權(quán)力進行明確的限制，它為政府壟斷土地一級市場并進行權(quán)力尋租提供了便利。在這一背景下，土地產(chǎn)權(quán)制度對集體所有的模糊界定造成農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)虛置，土地征用制度對補償標準的過低規(guī)定扭曲了土地要素價格，土地補償制度對農(nóng)民權(quán)利的過度稀缺弱化了農(nóng)民的維權(quán)作用，從而導(dǎo)致了事實上的“中央政府失權(quán)，農(nóng)民集體無權(quán)和地方政府擅權(quán)”的局面[4]。

日前，中央政府對于修改不合理的土地制度也開始進行一些有益的探索?！吨腥A人民共和國土地管理法修正案(草案)》已通過國務(wù)院常務(wù)會議，等待全國人大常委會表決。修正案從四個方面對現(xiàn)有土地制度做出了調(diào)整：一是刪除按土地原有用途補償和30倍補償上限，明確了公平補償?shù)幕驹瓌t；二是增加社會保障補償內(nèi)容，著力解決土地城市化和農(nóng)民城市化不匹配的問題；三是補償資金不落實不得批準和實施征地，加強對政府征地行為的約束；四是授權(quán)國務(wù)院制定征地補償安置具體辦法。這些修改顯示了中央政府推進新型城鎮(zhèn)化的決心，但現(xiàn)有修改主要集中于土地征用補償制度，而對于修改政府集土地管理和土地經(jīng)營于一體的體制以及構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場尚未涉及。此外，修正草案何時能真正獲得表決，獲批后各項政策的實施效應(yīng)如何也成為大眾關(guān)注的焦點。

第三，制度設(shè)計的悖論決定了城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的低速低效。新型城鎮(zhèn)化的核心是人口城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民的市民化，從這個角度來說，相應(yīng)制度創(chuàng)新最大的受益方是農(nóng)民，而制度創(chuàng)新的成本則由地方政府和市民承擔。但從我國的制度設(shè)計機制看，農(nóng)民缺乏利益表達的渠道。這就形成了一個制度創(chuàng)新的悖論——受益方不能成為創(chuàng)新的推動力量和第一團體，擁有發(fā)言權(quán)的市民卻是制度創(chuàng)新的利益受損方，作為制度決定者和制度供給者的政府是制度創(chuàng)新成本的主要承擔者。在公共資源十分有限的前提下，他們有著顯而易見的理由回避創(chuàng)新甚至阻礙創(chuàng)新。

3.根源：國家戰(zhàn)略的偏倚

戶籍制度也好，土地制度也罷，都是基于一定經(jīng)濟形勢下國家戰(zhàn)略的制度安排。農(nóng)民利益缺乏保護的根源在于我國曾長期奉行的“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，以農(nóng)補工”的發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略下，農(nóng)村為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化輸送了大量低廉的勞動力和土地資源，使我國迅速從一個落后的農(nóng)業(yè)國變成一個先進的工業(yè)國，但各種制度設(shè)計對于農(nóng)民利益的弱化和回避也就成為降低非農(nóng)化成本的必然選擇。事實上，政府力量介入后，非農(nóng)化水平發(fā)生了一定變化，農(nóng)民利益也一定程度受損。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因是，在我國經(jīng)濟發(fā)展的初期，國家承擔過高的社會成本顯然不利于經(jīng)濟的騰飛，所以在以經(jīng)濟增長為主要目標的戰(zhàn)略安排下，政府力量的介入使非農(nóng)化資源的價格下降，低廉的非農(nóng)化資源為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化輸送力量，但這勢必引起非農(nóng)化資源的透支和過度非農(nóng)化，而由此造成的福利損失主要由處于市場弱勢地位的非農(nóng)化資源提供者即農(nóng)民承擔。

這種以透支資源為代價的粗放式發(fā)展模式顯然難以為繼，目前，我國工業(yè)化水平已進入以工惠農(nóng)的階段，中央政府也反復(fù)強調(diào)新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，要富農(nóng)惠民，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。我們欣喜地看到，國家戰(zhàn)略的調(diào)整為從根本上解決農(nóng)民利益受損問題提供了方向。

三、保護農(nóng)民利益，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量：政策建議

通過上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民利益保護同城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化之間存在著緊密的關(guān)聯(lián)性和互動關(guān)系，因此，新型城鎮(zhèn)化的推進應(yīng)在理解三者關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過政策組合來實現(xiàn)多贏。

（一）改變政府主導(dǎo)的局面，形成“政府+市場+民主協(xié)商”的市場秩序

由于市場失靈和政府失靈的存在，純市場機制和政府機制都無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的最優(yōu)模式。因此，我們需要構(gòu)筑一種新的機制，使政府、市場和民主的力量都能得到有效發(fā)揮，而又能相互制約。

1.各級政府分工協(xié)作，合理干預(yù)市場

推進城鎮(zhèn)化是一個大課題，要統(tǒng)籌人口管理、土地管理、財稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等若干重要領(lǐng)域。在推進過程中，各級政府，各個部門以及各市場主體都有自己的利益目標，存在多方博弈。如何保證城鎮(zhèn)化能惠及最廣大的人民群眾，避免資源浪費，確保新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，這就需要中央政府從全局出發(fā)，立足長遠，加強城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計，對城鎮(zhèn)化的方向、模式、速度和諸如農(nóng)民利益保護、制度建設(shè)等關(guān)鍵問題進行把握。在中央政府的宏觀調(diào)控下，地方政府應(yīng)根據(jù)當?shù)貙嶋H，因地制宜，制定城鎮(zhèn)化的中長期規(guī)劃。將中央政策進一步細化、落實，并反復(fù)論證政策的可行性，預(yù)估其外部性，在政策實施過程中，加強監(jiān)控，并將實際情況及時反映給中央政府。各級政府分工協(xié)作，對市場失靈的領(lǐng)域進行合理干預(yù)。

2.通過價格反映資源的稀缺性，利用市場配置資源

研究表明，在我國現(xiàn)有制度不完整的情況下，由政府推動而導(dǎo)致的過度城鎮(zhèn)化所造成的福利損失要遠超由市場作用的結(jié)果[5]。因此，在推動城鎮(zhèn)化的過程中，我們主要依靠市場的力量。一是通過價格來反映諸如土地、勞動力等資源的稀缺性，減少政府干預(yù)，通過市場引導(dǎo)資源使用者集約利用資源。二是賦予各市場主體平等的市場地位，公平競爭，形成良好的市場秩序。

3.提升農(nóng)民利益表達的組織化程度，加強民主協(xié)商

農(nóng)民利益表達具有特殊性。經(jīng)濟上的貧困、社會資本的缺乏和政治上的弱勢顯示了農(nóng)民處于社會底層。在城鎮(zhèn)化中，農(nóng)民利益訴求的對象往往是地方政府和房地產(chǎn)商等企業(yè)組織，他們分別是國家權(quán)力和資本在地方的代表。雙方所擁有的社會資源差異巨大導(dǎo)致其行動能力的極不對稱，更遑論在政治生活中，中國農(nóng)民階層仍然處于嚴重的碎片化狀態(tài)。因此，暢通農(nóng)民的利益表達渠道的核心是提升農(nóng)民利益表達的組織化程度。一是完善鄉(xiāng)村治理格局，堅持集體決策、科學(xué)決策。作為基層群眾自治組織的村集體應(yīng)當肩負起保護農(nóng)民利益的重擔，而不是成為地方政府在基層的代言人。二是加強農(nóng)民社會組織建設(shè)，鼓勵鄉(xiāng)村精英回歸。在“誰來表達”這個問題上，社會化組織顯然優(yōu)于原子化個人?，F(xiàn)階段，政府應(yīng)出臺相應(yīng)政策鼓勵農(nóng)村發(fā)展社會組織。一方面，可大力推動已有的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會等行業(yè)性合作組織的發(fā)展，另一方面，政府可以考慮發(fā)展專門的農(nóng)民利益表達組織，如允許農(nóng)民在政府的引導(dǎo)下成立農(nóng)會。

“政府+市場+民主協(xié)商”市場秩序的形成，既能保證在市場失靈的領(lǐng)域由政府進行合理干預(yù)，又能通過市場主導(dǎo)和民主協(xié)商來制約政府公共權(quán)力的濫用，并通過社會組織拓展農(nóng)民利益表達的空間，從而實現(xiàn)各方力量的制約與平衡。

（二）以工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化驅(qū)動城鎮(zhèn)化，從根本上解決農(nóng)民的就業(yè)和生計問題

城鎮(zhèn)化不是簡單的農(nóng)民進城，大量農(nóng)村人口進入城市，如果沒有穩(wěn)定的職業(yè)和收入來源以及可靠的社會保障，將可能造就一大批城市“貧民”，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)可能轉(zhuǎn)換成貧富二元矛盾，加劇社會的不和諧。因此，要讓進城農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變成“城里人”，“放寬中小城市、小城鎮(zhèn)戶籍限制”固然重要,但更應(yīng)關(guān)注如何讓進城農(nóng)民融入城市經(jīng)濟。

1.用工業(yè)化的生產(chǎn)方式改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),解放生產(chǎn)力

城鎮(zhèn)化伴隨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高了，才能使更多的土地和勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向非農(nóng)部門。用工業(yè)化的生產(chǎn)方式改造農(nóng)業(yè)，首先要以農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)裝備改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；其次，要以市場化的組織方式來推動農(nóng)民由農(nóng)戶小生產(chǎn)、小流通的半自給自足經(jīng)營轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化的商品生產(chǎn)，從而促進農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。在農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展改變了人們經(jīng)濟面貌的基礎(chǔ)上，農(nóng)村人口就有條件和動力進入城市生活，實現(xiàn)“進廠又進城，離土又離鄉(xiāng)”，改變農(nóng)民的社會關(guān)系。

2.將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃同城市規(guī)劃相結(jié)合，推動產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚

目前，從全國范圍來看，大中城市產(chǎn)業(yè)集聚的功能較為明顯，而小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐較為薄弱，這就導(dǎo)致非農(nóng)資源不斷向大中城市集聚，對城市公共服務(wù)形成巨大壓力，而小城鎮(zhèn)則缺乏發(fā)展的動力。因此，在進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市規(guī)劃時，應(yīng)促進產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)下沉，形成社會范圍內(nèi)資源的優(yōu)化配置。

（三）深化制度改革，為農(nóng)民利益保護和城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升提供保障

加強制度創(chuàng)新和改革，是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，保護農(nóng)民利益的有力保障。

1.弱化戶籍制度的利益分配功能，漸進式推進公共服務(wù)均等化

戶籍制度本質(zhì)上是一種人口管理制度，但在我國的制度演進中逐步同利益分配相掛鉤，大家對戶籍制度的不滿也主要集中于戶籍背后差異巨大的權(quán)益與福利。因此，戶籍制度改革的方向是弱化戶籍的利益分配功能，回歸其人口管理的本源，而原來附著在戶籍之上的權(quán)益則“低門檻，漸進式”[6]地實現(xiàn)均等化。公民基本權(quán)利如選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)、接受義務(wù)教育權(quán)、參加社會保險權(quán)等只要獲得居住證即可擁有，而保障性住房、子女異地高考等福利則根據(jù)居民參保年限的長短逐步享有，權(quán)益獲得方式由過去的“高門檻，一次性”向“低門檻，漸進式”過渡。

2.改革不合理的土地制度，賦予農(nóng)民更多權(quán)益

土地制度的不合理主要體現(xiàn)在對農(nóng)民權(quán)益的過渡稀缺和對政府公共權(quán)利的缺乏限制，國務(wù)院已出臺了土地管理法修正草案，對征用補償制度進行了較大調(diào)整，而土地制度的進一步改革應(yīng)側(cè)重于以下方面：一是改革土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更穩(wěn)定，更完整的土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，使農(nóng)民真正成為二級市場的主體；二是改革土地管理制度，建立有效的土地非農(nóng)化監(jiān)督管理機制，限制政府公共權(quán)利的濫用。改變目前土地管理部門隸屬于同級政府管理的現(xiàn)狀，實行中央垂直管理體系，各級土地管理機構(gòu)依法對地方政府的征地、用地行為進行監(jiān)督。

3.加強配套制度的改革，促進改革的深化

制度之間具有關(guān)聯(lián)性，為保證制度創(chuàng)新的不斷深化，要加強配套制度的改革。如改革財政收支制度，理順中央和地方的關(guān)系，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政支付體系；加強金融創(chuàng)新，鼓勵民營金融機構(gòu)的發(fā)展，為城鎮(zhèn)化拓寬融資渠道；加強收入分配改革，縮小城鄉(xiāng)收入差距等等?？梢?，短期制度改革應(yīng)與長期制度建設(shè)相結(jié)合，確保改革的果實為人民所共享。

[1]中國國務(wù)院官網(wǎng)，http://www.gov.cn/2013lh/zb_zongli.htm。

[2]中國民主促進會中央委員會：《關(guān)于制定<失地農(nóng)民社會保險條例>的提案2010》。

[3]《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》。

[4][5]王定祥、李伶俐：《城鎮(zhèn)化、農(nóng)地非農(nóng)化與失地農(nóng)民利益保護研究——一個整體性視角與政策組合》，《中國軟科學(xué)》2006年第10期。

[6]王俊秀：《戶口承載的福利可分步驟獲得》，《中國青年報》2010年6月4日。