趙永生

（人社部國際勞動保障研究所 北京 100029）

據(jù)國際勞工組織統(tǒng)計，在全世界，每15秒就有1名勞動者死于工傷事故和職業(yè)病，有160名勞動者在遭遇工傷事故，每年因工傷事故和職業(yè)病以及職業(yè)安全衛(wèi)生所造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)約占全球總GDP的4%。

以美國著名安全工程師名字命名的“海因里希法則”指出，在一件重大的事故背后必有29件輕度的事故，還有300件潛在的隱患。任何事故的發(fā)生都有主觀和客觀兩個方面的原因，不可能由單一因素引起。可怕的是對潛在性事故毫無覺察，或是麻木不仁，結(jié)果導(dǎo)致無法挽回的損失。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾里克?拉斯穆森也認(rèn)為，任何失誤都可歸因于人的行為、感覺、認(rèn)知以及技術(shù)經(jīng)驗等。99%以上的職業(yè)傷害事故都是可以預(yù)防的，事前預(yù)防是處理工傷事故的最好方式。

1 工傷預(yù)防的新形勢

1.1 安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻

2013年全國安全生產(chǎn)工作會議數(shù)據(jù)顯示， 2012年全國億元GDP事故死亡率降幅18%，安全生產(chǎn)取得一定成效。但事故總量仍很大，全年發(fā)生33萬起事故，平均每天接近1千起；死亡7.2萬人，平均每天200人在事故中喪生。此外，重特大事故時有發(fā)生，全年共發(fā)生59起，平均6天左右1起，頻率較高。而且，生產(chǎn)力水平較低的小煤礦數(shù)量仍占全國煤礦總數(shù)的80%以上，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)量僅占總產(chǎn)量的34.6%，但事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占65.0%和69.7%。

今年1-6月，全國各類事故總起數(shù)和死亡人數(shù)雖然繼續(xù)保持“雙下降”的態(tài)勢，但重特大事故卻未得到有效遏制，安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻。如，5月20日，保利民爆公司爆炸造成33人死亡；6月3日，湖南邵東某煤礦瓦斯爆炸造成10人死亡；6月3日，吉林禽業(yè)公司大火造成121人遇難；6月11日，蘇州燃?xì)饧瘓F(tuán)食堂爆炸造成11人死亡；6月18日，新疆昌吉某大巴墜入深溝造成15人死亡。

1.2 工傷保險基金結(jié)余較大

圖1 2012年人口年齡構(gòu)成

圖2 2002-2011年個體企業(yè)、私營企業(yè)就業(yè)人口增長趨勢

2013年6月19日，人力資源社會保障部發(fā)布的《2012年全國社會保險情況》顯示，去年全國工傷保險基金收入527億元，比上年增加60億元；基金支出406億元。年末基金累計結(jié)存737億元，儲備金結(jié)存125億元。其中，工傷保險財政專戶存款798億元，債券投資2.9億元，工傷保險基金資產(chǎn)總額高達(dá)869億元。雖然工傷保險基金資產(chǎn)總額在公布的7個社會保險險種中位列倒數(shù)第3位，僅高于居民基本醫(yī)療保險和生育保險，但從《工傷保險條例》第八條規(guī)定的“工傷保險費(fèi)根據(jù)以支定收、收支平衡的原則”來看，基金結(jié)余仍過多?；鹄鄯e較多，除了地區(qū)不平衡以外，也可能是費(fèi)率不夠科學(xué)或者待遇、項目過低、過少。

1.3 人口老齡化愈發(fā)嚴(yán)重

人口結(jié)構(gòu)的變化給我國勞動力帶來了數(shù)量和結(jié)構(gòu)的雙重影響。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，15-59歲勞動年齡人口為93727萬人，比上年減少345萬人，占總?cè)丝诒戎氐?9.2%，比上年末下降0.6個百分點(diǎn)（圖1），勞動年齡人口在相當(dāng)長時期里第一次出現(xiàn)了絕對下降。

在人口老齡化的背景下，越來越多年齡大的勞動者選擇繼續(xù)工作。年齡大的勞動者通常有一種或多種慢性病，高血壓、慢性肺炎、心臟病、糖尿病、老年肥胖、癌癥、神經(jīng)錯亂、腎臟以及肝臟的發(fā)病率進(jìn)而提高。不過，從另一方面來看，年齡大的勞動者知識、經(jīng)驗和技能都很豐富，如果能對其職業(yè)安全和健康給予適當(dāng)關(guān)注，他們也是用人單位的寶貴財富。

1.4 女性勞動參與率較高

2011年英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志指出，從1970年起，經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）國家中職業(yè)女性的平均比例已從48.1%升至64%，但同期中國有近70%的女性參與就業(yè)，職業(yè)女性的比例為全球最高。全國婦聯(lián)、國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國婦女發(fā)展綱要（2001-2010年）》終期統(tǒng)計監(jiān)測報告也顯示，2010年全國女性就業(yè)人員約為3.5億，比2000年增加近2000萬人，女性占全社會就業(yè)人員的比重保持在46%左右。

伴隨越來越多的女性進(jìn)入工作場所，鑒于職業(yè)女性特有的更年期、月經(jīng)不調(diào)、妊娠、生育以及家庭環(huán)境等可能遇到的疾病和困難，出現(xiàn)了很多與男性勞動者不一樣的職業(yè)安全衛(wèi)生問題，如暴露于危險物質(zhì)中，生物藥劑，生殖健康，重體力勞動，工作場所的人機(jī)工程學(xué)設(shè)計，工作時間長等。又如納米技術(shù)的興起及長時間暴露在納米物質(zhì)中會對人的身體造成傷害，但是，對男性和女性造成的傷害程度卻可能不同。

1.5 民營經(jīng)濟(jì)等非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的增加

黨的十八大報告指出“毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)”。近年來，民營經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷提高，就業(yè)人數(shù)逐年迅速增加（圖2）。

民營經(jīng)濟(jì)的最大優(yōu)勢在于提高效率，但其最大的缺陷也在于對效率的追求。對高利潤的渴求決定了民營經(jīng)濟(jì)常常為實(shí)現(xiàn)成本最低、收益最大化，簡化安全管理、減少勞動保護(hù)投入。隨著非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的增加，越來越多的勞動者從事非正規(guī)就業(yè)，在不穩(wěn)定、不安全的工作環(huán)境中謀生。2002年，國際勞工大會“體面勞動與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的決議”就強(qiáng)調(diào)了這樣一個事實(shí)：從事非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的勞動者正面臨著嚴(yán)峻的體面工作危機(jī)，工作環(huán)境既不安全也不健康。將職業(yè)安全衛(wèi)生工作拓展到靈活就業(yè)以及非正規(guī)就業(yè)勞動者是未來面臨的一大重要挑戰(zhàn)。

1.6 工傷預(yù)防得到重視，試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)

2004年實(shí)施的《工傷保險條例》僅在第一條中提及“促進(jìn)工傷預(yù)防”工作，2010年12月20日修訂的《工傷保險條例》在第十二條中增加工傷保險基金可用于“工傷預(yù)防的宣傳、培訓(xùn)等費(fèi)用”的表述，并規(guī)定“工傷預(yù)防費(fèi)用的提取比例、使用和管理的具體辦法，由國務(wù)院社會保險行政部門會同國務(wù)院財政、衛(wèi)生行政、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門規(guī)定”。

此后，《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》指出，工傷保險事業(yè)要基本形成覆蓋城鄉(xiāng)所有用人單位和勞動者的工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償、工傷康復(fù)相結(jié)合的制度體系。《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)工傷預(yù)防工作，深入推進(jìn)以職業(yè)康復(fù)為重點(diǎn)的工傷康復(fù)工作，預(yù)防工傷和職業(yè)病的發(fā)生，努力讓更多工傷職工重返工作崗位。

為探索建立工傷預(yù)防的工作模式，完善工傷預(yù)防的相關(guān)政策，2010年人力資源社會保障部發(fā)布《關(guān)于開展工傷預(yù)防試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》，決定結(jié)合河南、廣東和海南3省工傷預(yù)防工作實(shí)際，選擇鄭州、廣州、?？诘?2個城市作為試點(diǎn)城市，開展為期2年的工傷預(yù)防試點(diǎn)工作。2013年4月22日人力資源社會保障部又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好工傷預(yù)防試點(diǎn)工作的通知》，決定在2009年初步試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，再選擇一部分具備條件的城市在全國進(jìn)行試點(diǎn)，并首次對工傷預(yù)防基金的提取比例（2%）和使用項目（宣傳、培訓(xùn)及法律、法規(guī)規(guī)定的其他項目）進(jìn)行了明確規(guī)定。

2 工傷預(yù)防機(jī)制創(chuàng)新的難點(diǎn)

2.1 現(xiàn)行管理體制下與安全生產(chǎn)的區(qū)分

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)人力資源和社會保障部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國發(fā)[2008]11號），第十七條有關(guān)工傷保險司職責(zé)中指出“完善工傷預(yù)防、認(rèn)定和康復(fù)政策”。而根據(jù)《關(guān)于印發(fā)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]91號），國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局承擔(dān)擬訂安全生產(chǎn)政策和規(guī)劃，指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國安全生產(chǎn)工作、承擔(dān)國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理責(zé)任，其有關(guān)安全生產(chǎn)及職業(yè)安全的職責(zé)多達(dá)17項。在其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，除了安全監(jiān)督管理4個司外，還單獨(dú)設(shè)立職業(yè)安全健康監(jiān)督管理司。在2013年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局部門預(yù)算中，用于“資源勘探電力信息等事務(wù)（類）安全生產(chǎn)監(jiān)管（款）”的預(yù)算為107822.48萬元，占當(dāng)年財政撥款預(yù)算的58.23%。無論是安全生產(chǎn)的培訓(xùn)還是宣傳，在國家安監(jiān)總局的預(yù)算中均有所體現(xiàn)。所以，在現(xiàn)行管理體制下，工傷預(yù)防工作的開展，難點(diǎn)不在工傷保險行政部門與安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的協(xié)同，而在于如何區(qū)分。深層次來看，則是財政資金與社會保險基金兩種不同要求及性質(zhì)的資金在使用中的區(qū)分。

2.2 工傷預(yù)防與康復(fù)協(xié)同推進(jìn)

雖然構(gòu)建預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)“三位一體”的工傷保險體系已為各方所接受，但是大多數(shù)的理解還局限于預(yù)防減少補(bǔ)償和康復(fù)，康復(fù)也為降低補(bǔ)償?shù)热唛g的互促關(guān)系。在工傷保險實(shí)踐中，依然孤立的看待三者，預(yù)防還只是預(yù)防，如何真正實(shí)現(xiàn)預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)三者的協(xié)同推進(jìn)仍是一個難點(diǎn)。

如《工傷保險條例》第十五條“視同工傷”情形的第一款“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的”，因其爭議不斷而飽受詬病。根據(jù)中國心律失常聯(lián)盟最新的心臟性猝死流行病學(xué)調(diào)查結(jié)果顯示，我國心臟猝死的發(fā)生率為41.84/10萬，以13億人口推算，我國每年發(fā)生心臟猝死的人數(shù)高達(dá)54.4萬，居全球之首。據(jù)心內(nèi)科專家介紹，發(fā)生猝死后的幾分鐘內(nèi)，早按壓、早除顫，是搶救成功的最佳時機(jī)。但由于國民普遍缺乏猝死急救知識和基本技能，心臟性猝死的搶救成功率極低，能夠搶救過來的患者不足1%。在日本，工傷康復(fù)中的產(chǎn)業(yè)保健促進(jìn)事業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)保健咨詢、研究和演習(xí)實(shí)施、信息提供、地區(qū)產(chǎn)業(yè)保健衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)保健調(diào)查研究、中小企業(yè)保健活動補(bǔ)助、講師和咨詢員信息提供等措施，在勞動者過勞疾病的預(yù)防、促進(jìn)雇員身心健康及職業(yè)女性健康管理方面發(fā)揮了積極的作用。

2.3 工傷預(yù)防與工傷保險費(fèi)率的聯(lián)動

長期以來談到工傷預(yù)防，都會提到以行業(yè)差別費(fèi)率及行業(yè)內(nèi)浮動費(fèi)率發(fā)揮工傷保險在預(yù)防上的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。然而，目前我國仍在沿用2003年原勞動保障部《關(guān)于工傷保險費(fèi)率問題的通知》（勞社部發(fā)[2003]29號），粗放的將國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)劃分為3類，行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率的浮動范圍也局限于50%-150%。

過粗的行業(yè)劃分及較窄的費(fèi)率浮動，風(fēng)險高、低企業(yè)體現(xiàn)在費(fèi)率上并沒有太大差別，保費(fèi)差異不顯著必然導(dǎo)致無法充分發(fā)揮工傷保險的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。相比日本，其工傷保險行業(yè)差別費(fèi)率劃分細(xì)密，以2012年最新修訂的勞災(zāi)保險費(fèi)率表為例，全部產(chǎn)業(yè)被劃分為9大類55個行業(yè)，最高行業(yè)費(fèi)率為99‰（金屬或非金屬礦業(yè)或煤礦），最低行業(yè)為2.5‰（通信業(yè)、傳媒業(yè)、新聞及出版業(yè)等）。當(dāng)然，細(xì)密費(fèi)率的制定需要多年的精準(zhǔn)數(shù)據(jù)、高度信息化及精算技術(shù)作為支撐，這對《工傷保險條例》頒布才10年的中國來說，無疑是個不小的難題。

2.4 省級統(tǒng)籌的推進(jìn)

《工傷保險條例》第十一條規(guī)定“工傷保險基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌”。不過，目前工傷保險仍處在夯實(shí)市級統(tǒng)籌、各地分散管理階段。地市統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)往往帶來一些問題，一是基金“跑、冒、滴、漏”，二是基金形不成規(guī)模效應(yīng)，各地之間難以互濟(jì)。很多地市反對提高統(tǒng)籌層次，是因為省級統(tǒng)籌意味著市際互濟(jì)，工傷保險基金有結(jié)余的地市要把自己賬上的錢拿去補(bǔ)貼有缺口的地市。不過，實(shí)現(xiàn)不了省級統(tǒng)籌，對于一些資源型城市來說，連年工傷保險基金的捉襟見肘乃至赤字，工傷保險待遇給付尚存危機(jī)，更不用說工傷預(yù)防及工傷康復(fù)工作的積極開展，這對于勞動者平等的工傷保險權(quán)益來說無疑是莫大的損害。

而之所以難以提高統(tǒng)籌層次，是因為現(xiàn)行社會保險制度隸屬于1994年分稅制改革“分灶吃飯”的財政體制，當(dāng)時并未對中央和地方政府在社會保險事業(yè)上的責(zé)任劃分做出清晰界定，形成“中央點(diǎn)菜、市長埋單”的體制，即中央政府制定社會保險繳存和給付費(fèi)率水平，地方政府自己收支平衡。實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，意味著省級政府負(fù)責(zé)收支平衡，牽涉到不同層級政府間財權(quán)的調(diào)整，其復(fù)雜程度可想而知。

當(dāng)然，在繼續(xù)推進(jìn)省級統(tǒng)籌的過程中，有必要設(shè)計有約束機(jī)制的工傷保險制度，因為地市管理的時候，由于最終由其承擔(dān)給付責(zé)任，所以地市總是想辦法控制成本，但當(dāng)省級統(tǒng)籌管理的時候，地市就有了擴(kuò)大成本的動力。

3 工傷預(yù)防機(jī)制創(chuàng)新的思考

3.1 工傷預(yù)防的精確定位

在現(xiàn)行管理體制下，要實(shí)現(xiàn)工傷預(yù)防事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，就必須在與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門協(xié)同的前提下，盡量發(fā)揮工傷保險作為社會保險險種，在職業(yè)安全衛(wèi)生等預(yù)防工作中的特色。對工傷預(yù)防的精確定位，應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)預(yù)防工作的制度安排而非安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門一直擅長的技術(shù)安排。如日本，雖然安全生產(chǎn)及工傷預(yù)防都是由厚生勞動省管理，除厚生勞動省勞動基準(zhǔn)局外，日本仍設(shè)置了中央勞動災(zāi)害防止協(xié)會專司負(fù)責(zé)工傷預(yù)防工作，并在調(diào)查研究、宣傳、教育、各種安全生產(chǎn)活動中發(fā)揮著積極作用。

3.2 注重試點(diǎn)經(jīng)驗的總結(jié)與推廣

2010年開始的3省12城市的工傷預(yù)防試點(diǎn)，至今已經(jīng)3年。試點(diǎn)積累了豐富的經(jīng)驗，但也存在種種不足。2013年新試點(diǎn)之前，有必要深入、系統(tǒng)的對此前3省12城市的工傷預(yù)防試點(diǎn)情況進(jìn)行相應(yīng)評估，并加以梳理、歸納，為即將開始的新試點(diǎn)提供一定的借鑒，盡量降低后來者的彎路。此外，新試點(diǎn)原則要求每個省份確定2個地市開展，在試點(diǎn)的過程中，有必要點(diǎn)面結(jié)合，與工傷預(yù)防的長期規(guī)劃發(fā)展緊密結(jié)合，抓住某些典型試點(diǎn)地區(qū)，有的放矢的試點(diǎn)，上下聯(lián)動，為今后試點(diǎn)經(jīng)驗的總結(jié)和推廣提供最大的可能。

3.3 加強(qiáng)工傷預(yù)防科學(xué)研究

安全生產(chǎn)及職業(yè)衛(wèi)生的科學(xué)研究，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生部門已經(jīng)開展了幾十年。但對于工傷預(yù)防制度的科學(xué)研究，在國內(nèi)仍不多。鑒于工傷預(yù)防的定位，工傷預(yù)防的科學(xué)研究應(yīng)更多服務(wù)于制度設(shè)計及制度安排，如工傷預(yù)防機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系、績效評估體系等研究，可以直接為工傷預(yù)防工作提供決策依據(jù)，為工傷預(yù)防事業(yè)科學(xué)發(fā)展提供支撐。

3.4 與企業(yè)社會責(zé)任有機(jī)結(jié)合

企業(yè)社會責(zé)任（Corporate social responsibility，CSR），指企業(yè)在創(chuàng)造利潤、對股東承擔(dān)法律責(zé)任的同時，還要承擔(dān)對員工、消費(fèi)者、社區(qū)和環(huán)境的責(zé)任。企業(yè)的社會責(zé)任要求企業(yè)必須超越把利潤作為唯一目標(biāo)的傳統(tǒng)理念，強(qiáng)調(diào)要在生產(chǎn)過程中對人的價值的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)對消費(fèi)者、對環(huán)境、對社會的貢獻(xiàn)。國務(wù)院參事任玉嶺建議的我國企業(yè)的8個社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)中，就包括保護(hù)職工健康、做好勞動保護(hù)。將工傷預(yù)防工作與當(dāng)前愈發(fā)引起眾多國內(nèi)企業(yè)重視的企業(yè)社會責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來，可以實(shí)現(xiàn)工傷保險管理部門、企業(yè)、勞動者及社會的多贏。

3.5 進(jìn)一步擴(kuò)大國際合作

2012年5月，國際勞工組織與中國政府、雇主和工會三方代表探討了新的體面勞動國別計劃（2012-2015年），其3個合作計劃之一就是“改進(jìn)社會保障體制并促進(jìn)安全生產(chǎn)”。截至目前，中國政府已經(jīng)批準(zhǔn)了3個有關(guān)職業(yè)安全衛(wèi)生的國際勞工公約：《第170號化學(xué)品公約》、《第167號建筑業(yè)安全和衛(wèi)生公約》及《第155號職業(yè)安全和衛(wèi)生公約》。在此基礎(chǔ)上，工傷保險管理部門應(yīng)積極參與國際組織有關(guān)工傷預(yù)防規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，切實(shí)履行相應(yīng)工傷預(yù)防義務(wù)。加大中國工傷預(yù)防法律法規(guī)與實(shí)踐的對外宣傳力度，為工傷預(yù)防的發(fā)展?fàn)I造有利的外部環(huán)境。進(jìn)一步在人員培訓(xùn)、項目合作和學(xué)術(shù)研究等領(lǐng)域拓寬對外交流合作渠道，借鑒工傷預(yù)防發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗。

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