車楚佳

摘 要：胡錦濤同志和習(xí)近平同志在紀(jì)念憲法公布施行二十周年和三十周年大會講話中都強(qiáng)調(diào)了憲法實施的重要性，習(xí)近平同志更是指出了“憲法的生命在于實施”。憲法監(jiān)督制度作為憲法實施的重要內(nèi)容，其切實啟動與完善對于樹立憲法權(quán)威、推動憲法從文本走向?qū)嵺`具有重大意義。遺憾的是，從2003年的孫志剛案到2012年的任建宇案，對于實踐我國的憲法監(jiān)督制度都只是隔靴搔癢，完善憲法監(jiān)督制度還有很長的路要走。

關(guān)鍵詞：憲法監(jiān)督；公民監(jiān)督；法律實踐

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0118-02

2002年，胡錦濤同志在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行二十周年講話中有過這樣的表述：“要抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步明確憲法監(jiān)督程序，使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正?！盵1]時隔十年，習(xí)近平在紀(jì)念憲法公布施行三十周年講話中更是強(qiáng)調(diào)憲法的實施，講話指出“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。”[2]憲法實施一直是困擾我國憲政實踐的一大難題，應(yīng)該說，隨著民主政治的不斷發(fā)展以及公民憲法意識的提高，憲法實施問題已經(jīng)引起了廣泛的重視，而憲法監(jiān)督制度作為憲法實施的重要內(nèi)容，其切實啟動與完善更是刻不容緩。憲法監(jiān)督是通過違憲審查、合憲審查、憲法解釋、法規(guī)備案審查和憲法訴訟等方式保障憲法實施的制度，也是憲法實施的一個重要機(jī)制[3]。在我國，憲法監(jiān)督指全國人大及其常委會依照法定的權(quán)限和程序，審查撤銷違憲的法律、法規(guī)和行政行為及司法的解釋；更廣義的角度，憲法監(jiān)督包括全國人大及其常委會，對其他國家機(jī)關(guān)、政黨組織、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民實施憲法的行為和違憲行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查并對違憲行為予以糾正和強(qiáng)制執(zhí)行。遺憾的是，全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督僅僅停留在憲法和法律文本，從未有過法律實踐，更不用說對政黨組織違憲行為監(jiān)督、公民憲法訴權(quán)保障等更完善的憲法監(jiān)督。現(xiàn)行憲法公布施行的三十年中，先后有齊玉玲案、孫志剛案、任建宇案等許多個案暴露出隨時可能暴發(fā)的憲法問題并推動著我國法治進(jìn)程；為了推進(jìn)憲法真正得以實施，法學(xué)界，特別是憲法學(xué)界也常常前瞻性地提出再次修改乃至全面修改憲法的建議；筆者認(rèn)為，現(xiàn)行憲法確實有不少有待完善的地方，但更值得關(guān)注的是，已規(guī)定的一些制度在實施上還遠(yuǎn)未到位。就憲法監(jiān)督制度來說，當(dāng)今的任務(wù)首要的就是要以現(xiàn)成的憲法實施監(jiān)督權(quán)為出發(fā)點，使憲法監(jiān)督從法律文本走向法律實踐。

一、從孫志剛案到任建宇案

亞里士多德認(rèn)為真正的法治包含兩重含義：已制定的法律被普遍的服從，且被服從的法律是良法。習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會講話中表示“依法治國，首先是依憲治國。”每個國家的憲法都應(yīng)該體現(xiàn)對國家共同體基本認(rèn)同的價值觀，因而其重要意義在于作為國家生活、中共黨組織和個人行為的根本依據(jù)，尤其是作為檢驗良法的標(biāo)準(zhǔn)。憲法監(jiān)督也是在這個意義上的重要保障憲法實施的制度。2003年孫志剛案和《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送辦法》）的廢止以及2012任建宇案和勞教制度改革的加速，都是關(guān)于以行政的名義限制人身自由的法規(guī)違憲的問題。然而，憲法監(jiān)督制度卻在此類現(xiàn)實生活與法律實踐中顯露出無助與蒼白。

2003年3月湖北籍青年孫志剛在廣州因無暫住證被收容并被毒打致死的事件，引起了全國的廣泛關(guān)注。2003年3月17日晚，孫志剛因沒有暫住證被帶到了黃村街派出所，之后轉(zhuǎn)到廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站最后被關(guān)在收容人員救治站。3月20日上午，孫志剛因遭受反復(fù)毆打死于收容人員救治站205牢房。5月16日，許志永、俞江、滕彪3位青年法學(xué)博士以中國公民的名義上書全國人大常委會，就孫志剛案提出對《收容遣送辦法》進(jìn)行“違憲審查”的建議。6月18日國務(wù)院常務(wù)會議原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》（以下簡稱《救助管理辦法》），同時宣布1982年5月國務(wù)院發(fā)布施行的《收容遣送辦法》廢止。事件以國務(wù)院自行廢止《收容遣送辦法》而非全國人大審查之后作“違憲”撤銷結(jié)尾，童之偉教授認(rèn)為這削弱了廢止《收容遣送辦法》，代之以《救助管理辦法》這個過程的法治意義。然而，此案進(jìn)一步引起了社會各界對違憲審查制度的關(guān)注、公民的法律熱情高漲，法律意識增強(qiáng)，同時更催化了立法機(jī)關(guān)實踐憲法監(jiān)督制度改革的速度，2004年5月全國人大常委會在法制工作委員會下設(shè)立了局級機(jī)構(gòu)“法規(guī)審查備案室”，表明中國憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)開始走向?qū)ｉT化，開始真正邁近法律實踐。此外，該案也開啟了公民監(jiān)督憲法實施的先河，引起了我們對《立法法》第90條公民對違憲審查建議權(quán)的價值的關(guān)注。

幾年后，因言獲罪的大學(xué)生村官任建宇案又一次在憲法監(jiān)督的實踐探索中貢獻(xiàn)出極大的個案價值。2011年8月18日，即將轉(zhuǎn)正的青年村官任建宇，因為“復(fù)制、轉(zhuǎn)發(fā)、評點一百多條‘負(fù)面信息”以及一件印有“不自由，毋寧死”的T恤衫，以“涉嫌煽動顛覆國家政權(quán)”罪，被判勞動教養(yǎng)兩年。2012年11月19日，重慶市勞動教養(yǎng)委員會主動撤銷了對任建宇的勞教決定，在被錯誤勞動教養(yǎng)15個月以后，任建宇重獲自由。勞教制度的法律依據(jù)是1957年8月3日國務(wù)院公布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》、1979年11月29日國務(wù)院頒布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》和1982年1月21日公安部發(fā)布的《勞動教養(yǎng)試行辦法》。這些法規(guī)規(guī)章明顯違反憲法法治原則和人權(quán)保障原則，直接違反《憲法》第37條明確規(guī)定的“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯；任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！币约啊读⒎ǚā泛汀缎姓幜P法》規(guī)定的剝奪公民人身自由的內(nèi)容只能由全國人大及其常委會通過法律的形式做出規(guī)定，應(yīng)該歸于無效。事實上，對勞動教養(yǎng)制度的詬病、批判和質(zhì)疑一直不斷，早在2007年12月4日，茅于軾、賀衛(wèi)方、胡星斗、夏業(yè)良、俞梅蓀、江平等69位學(xué)者就聯(lián)名上書全國人大常委會和國務(wù)院，要求廢止勞教制度。2011年兩會前，法工委已經(jīng)投入進(jìn)行《違法行為矯治法（草案）》起草研究，有關(guān)部門正在進(jìn)行勞動教養(yǎng)改革試點。那么，經(jīng)過多年的反思，以任建宇案為契機(jī)，勞教制度改革的時機(jī)是否已經(jīng)成熟？2013年1月7日，全國政法工作會議傳出消息稱，將在報請全國人大常委會批準(zhǔn)后，停止使用勞教制度。稍后新華社正式新聞稿雖將“停止使用”改成了“進(jìn)一步推進(jìn)勞教制度改革”，但并沒有否認(rèn)2013年要停止使用勞教制度。顯然，中央已經(jīng)下決心順應(yīng)歷史潮流和廣泛民意，逐步摒棄勞教制度[4]。

以上兩個案件存在著這樣一個通病，特殊案件的特殊處理對于制度問題的真正解決只是隔靴搔癢。然而，通過孫志剛案、任建宇案對憲法實施、憲法監(jiān)督進(jìn)行深入探討，借個案推動憲政的進(jìn)程卻是關(guān)注中國的文化，用現(xiàn)有的制度資源去解決現(xiàn)實生活中不斷出現(xiàn)的實實在在的違憲問題的題中之意。

二、對個案反映的幾個問題的憲法學(xué)思考

任何一部憲法的實施，都離不開健全的憲法監(jiān)督制度。然而，我國的憲法監(jiān)督制度卻因為制度設(shè)計、政治體制等因素，在實際啟動中陷入困境。這些難以克服的缺陷和問題，嚴(yán)重影響著憲法權(quán)威的發(fā)揮和憲法的順利實施，需要在理論研究、法律依據(jù)、制度設(shè)計等各個方面予以完善。在此，筆者先僅就案件反映出來的兩個問題進(jìn)行探討以期對憲法監(jiān)督制度的完善有所助益。

1.關(guān)于公民監(jiān)督

談及我國的憲法監(jiān)督制度，一般認(rèn)為，我國采用由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實施并由全國人大各專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會協(xié)助的體制。事實上，我國的憲法監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)還包括公民監(jiān)督。主要的法律依據(jù)是《憲法》確立的人民主權(quán)原則以及《立法法》第90條第2款所規(guī)定的其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民有權(quán)向全國人大常委會書面提出審查建議，由全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)先行組織有關(guān)人員進(jìn)行研究。需要審查的，由全國人大常委會辦公廳報秘書長批準(zhǔn)后，送有關(guān)的全國人大專門委員會進(jìn)行審查。對于公民監(jiān)督，王磊教授認(rèn)為我們的立法機(jī)關(guān)模式的違憲審查得不到啟動，原因在于它本身有缺陷：立法機(jī)關(guān)無此動力，而司法機(jī)關(guān)無此能力和權(quán)威。與之利益攸關(guān)的公民更有動力，所以讓他們提起程序，可能更為有效。確實，這些機(jī)關(guān)、組織和人員是憲法、法律、行政法規(guī)最廣泛的遵守者，可以在遵守憲法、法律、行政法規(guī)的過程中較先發(fā)現(xiàn)問題，從而擴(kuò)大發(fā)現(xiàn)問題的渠道。遺憾的是，相關(guān)法律雖然規(guī)定了公民的建議權(quán)，但對于接受建議的具體部門、答復(fù)期限、裁定程序等具體問題完全沒有涉及，導(dǎo)致這種“更為有效”的憲法監(jiān)督啟動方式實際上流于形式止于文本。

本文所引的孫志剛案和任建宇案中都出現(xiàn)了公民對憲法監(jiān)督建議權(quán)的有益實踐，可以說，此舉的意義比個案本身的價值更大，一方面凸顯出在法律上具體保障有關(guān)組織和個人憲法監(jiān)督建議權(quán)的緊迫性，另一方面提出了對公民提出憲法監(jiān)督的權(quán)利在制度上予以明確具體，使其具有可操作性的現(xiàn)實要求。公民監(jiān)督作為憲法監(jiān)督制度啟動的方式之一，有深刻的理論理出和重大的實踐價值，值得重視。

2.關(guān)于監(jiān)督的后果

依據(jù)憲法及有關(guān)規(guī)范性法律文件的規(guī)定，全國人大和全國人大常委會針對違憲的法律及其他規(guī)范性法律文件可以追究以下形式的責(zé)任：（1）不予批準(zhǔn)；（2）責(zé)令修改；（3）撤銷；（4）改變；（5）罷免職務(wù)[5]。然而，違憲行為是多種多樣的，違憲行為所帶來的后果也紛繁復(fù)雜。所以，應(yīng)當(dāng)針對不同的情況采取不同的責(zé)任追究方式并做好相應(yīng)的善后工作。

孫志剛案后，《收容遣送條例》代之以《救助管理辦法》，收容遣送的治安功能轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾木戎δ?，新制度對收容遣送制度附加的很多行政和社會治安管理功能進(jìn)行了摒棄，實行自愿救助、來去自由的管理模式?？梢哉f，這樣的制度對接還算是比較簡單。與之相比，勞教制度的改革就顯得困難重重。勞教制度牽涉到公安、司法行政部門和地方政府各方的利益，關(guān)系到與刑法、治安管理處罰法及相關(guān)執(zhí)行制度相互銜接，影響到現(xiàn)有勞教期限未滿人員的處置問題及在職勞教管理人員的歸屬問題，積累的問題很多，廢除后的善后事宜更是需要謹(jǐn)慎處理?？梢?，制度的解構(gòu)需要相應(yīng)的建構(gòu)措施。監(jiān)督的作用并不能光靠簡單地撤銷或改變完成，憲法監(jiān)督的后果，需要通過相應(yīng)的法律制度，與其他的相關(guān)規(guī)定結(jié)合才能實現(xiàn)。

3.關(guān)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)

建立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以說是現(xiàn)階段的普遍共識。憲法監(jiān)督是一項專門性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，客觀上要求設(shè)立專門的機(jī)關(guān)專職負(fù)責(zé)處理違憲事務(wù)；同時，現(xiàn)行的政體又要求這個專門機(jī)構(gòu)不能完全獨(dú)立于全國人大。因此，大多數(shù)學(xué)者建議在全國人大下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會，由該委員會獨(dú)立行使憲法監(jiān)督職權(quán)，對法律、規(guī)范性文件以及國家行為進(jìn)行合憲性的監(jiān)督、審查和裁決，糾正和處理違憲行為，不受其他國家機(jī)關(guān)、組織和個人的干涉。2003年孫志剛案以后，全國人大常委會于次年設(shè)立“法規(guī)審查備案室”，具體負(fù)責(zé)法規(guī)規(guī)章的審查備案工作。韓大元教授認(rèn)為：在當(dāng)前的形勢和條件下，成本最低、最具可行性的方案就是：2013年3月兩會召開期間，依照憲法在全國人大增設(shè)具有專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會，并把法工委的法規(guī)審查備案室調(diào)整為憲法監(jiān)替委員會下設(shè)的工作機(jī)構(gòu)，明確其工作職責(zé)與程序。這是落實習(xí)近平同志的“12·4”講話精神，完善憲法監(jiān)督制度的有效舉措[6]。這些措施僅僅只能算是改良，要徹底改革我國的憲法監(jiān)督制度還有很長的路要走；同時，僅有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)也還不夠，需要明確其地位、職權(quán)、行使職權(quán)的程序等、厘清其與人大及其常委會的關(guān)系、探討這種“自我監(jiān)督”的有效性等問題。

三、結(jié)語

胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)“全國人大及其常委會，要從國家和人民的根本利益出發(fā)，在立法過程中充分保障憲法規(guī)定的公民的自由和權(quán)利；要切實擔(dān)負(fù)起監(jiān)督憲法實施的職責(zé)，堅決糾正違憲行為；要切實履行解釋憲法的職能，對憲法實施中的問題作出必要的解釋和說明，使憲法的規(guī)定更好地得到落實。”習(xí)近平在“12.4”講話中也反復(fù)強(qiáng)調(diào)“我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平?！睉椃☉?yīng)當(dāng)是公民權(quán)利的保障書，而不應(yīng)該是寫著公民權(quán)利的空頭支票。深入貫徹兩位領(lǐng)導(dǎo)人講話的精神，實現(xiàn)舉行憲法紀(jì)念大會的意義，不應(yīng)該只是空談，而應(yīng)當(dāng)切實啟動憲法監(jiān)督制度，推動憲法實施，樹立憲法權(quán)威，使憲法從文本走向?qū)嵺`。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡錦濤.在首都各界紀(jì)念中華人民共和國憲法公布施行二十周年大會上的講話[N].人民日報：海外版，2002-12-05.

[2]習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話[N].人民日報，2012-12-05.

[3]蔡定劍.憲法實施的概念與憲法施行之道[J].中國法學(xué)，2004，（1）.

[4]童之偉.摒棄勞教制度是實施憲法重要步驟[N].經(jīng)濟(jì)觀察報，2013-01-18.

[5]胡錦光.憲法監(jiān)督制度：改進(jìn)、發(fā)展與完善[N].檢察日報，2012-11-27.

[6]韓大元.理直氣壯強(qiáng)化憲法權(quán)威[J].中國新聞周刊，2013，（1）.