岑 峰，陳微娜

（江蘇潤揚項目管理有限公司，江蘇 揚州 225000）

1 監(jiān)理安全責任在法理方面存在的問題

1.1 現(xiàn)行法律、法規(guī)的不協(xié)調性

由于各部法律實施的時間不同、調整的范圍不同，造成《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱《建筑法》)、《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)、《中華人民共和國安全生產法》(以下簡稱《安全生產法》)、《質量管理條例》、《安全生產條例》在建設工程監(jiān)理安全責任方面的規(guī)定不一致。

(1)工程建設領域首先要遵守的就是《建筑法》，但此法中沒有對監(jiān)理安全責任的描述，第四十五條明確規(guī)定：施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責?！栋踩a法》只是強調了生產經(jīng)營單位的安全生產責任和政府安全監(jiān)督行政主管部門的安全監(jiān)管理督責任，監(jiān)理企業(yè)并非真正意義上的生產經(jīng)營單位。而依據(jù)《建筑法》和《安全生產法》制定的《安全生產條例》中對監(jiān)理單位在工程建設過程中的安全責任做出了明確的規(guī)定，《建筑法》、《安全生產法》是法律，而《安全生產條例》是行政法規(guī)，兩者的調整范圍和效力不盡相同，依據(jù)立法精神：上位法與下位法沖突時應遵循上位法優(yōu)先的原則，所以安全監(jiān)理責任優(yōu)先適用《建筑法》、《安全生產法》。

(2)《建筑法》和《刑法》中相關條款是針對由于質量缺陷而造成的安全事故所適用的，《建筑法》第六十九條“工程監(jiān)理單位與建設單位或者施工企業(yè)串通，弄虛作假、降低工程質量的，責令改正……構成犯罪的，依法追究刑事責任”，《刑法》第一百三十七條規(guī)定：“建設單位、設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金?！薄督ㄖā窂娬{的是監(jiān)理單位的主觀惡意，人為降低工程質量的行為，而《刑法》中的行為不僅是監(jiān)理單位的主觀故意還包含監(jiān)理單位基于能力方面的過失、未盡到責任等行為；另外，前者說“降低工程質量”，后者說“降低工程質量標準”，兩者的內涵應該是不完全相同的，這兩個條款描述的是由于工程質量原因而引發(fā)的安全生產事故，質量管理本來就在監(jiān)理的職責范圍內。在以往追究監(jiān)理安全責任而被判刑的案例中有很大一部分是因為“純粹”的安全事故，并不符合重大責任事故罪的構成要件，由此而采用重大責任事故罪名來定罪，顯然與法律的精神相違背。

1.2 各種規(guī)范性文件的不協(xié)調

(1)監(jiān)理單位工作的依據(jù)包括現(xiàn)行的法律、法規(guī)和監(jiān)理合同?！豆こ探ㄔO監(jiān)理委托合同示范文本》、《建設工程監(jiān)理規(guī)范》，這些規(guī)范性文件和合同都對監(jiān)理的工作內容、工作程序、權利、義務、責任等提出了具體的規(guī)定和要求，但其中并沒有對監(jiān)理安全責任的相關要求。

(2)監(jiān)理是受業(yè)主方的委托對工程建設提供高智能的服務，監(jiān)理的權利和義務均來自于業(yè)主方的委托和授權，其權利、義務不應該超過委托方所涵蓋責任的范圍，目前還沒有針對業(yè)主方的安全責任，委托方?jīng)]有的責任和義務卻要求受委托方來承擔和履行，很顯然是違背《民法》的公平合理原則。

1.3 安全監(jiān)理工作深度不夠明確，可操作性不強

(1)《建設工程監(jiān)理規(guī)范》、《安全生產條例》對監(jiān)理單位在建設工程安全管理中的職責做出了規(guī)定，但條文并沒有對安全監(jiān)理工作的深度做出明確的要求，致使在實際工作中操作性不強。比如《安全生產條例》、《建設工程監(jiān)理規(guī)范》都要求“監(jiān)理單位應該審核施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準”、“施工方案應由總監(jiān)簽字”。這些規(guī)定存在如下疑問：監(jiān)理單位對施工技術措施的審核應該達到什么程度？是只需進行符合性、程序性的審核還是要進行技術性的審核？如果監(jiān)理單位進行了審核，但由于監(jiān)理工程師的能力和水平有限沒有審核出問題，結果由此造成的安全事故責任又如何承擔？對于具備相應資質并取得安全生產許可證的施工企業(yè)，所申報的有完整計算書并經(jīng)內部審核且簽字齊全的安全技術方案，監(jiān)理單位還要履行計算程序審核嗎？

(2)《安全條例》規(guī)定：“工程監(jiān)理單位在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改；情況嚴重的應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的工程監(jiān)理單位應當及時向有主管關部門報告。”這個規(guī)定存在如下疑問。

①安全管理是一種動態(tài)管理，施工現(xiàn)場有多人同時在工作，隨時都可能出現(xiàn)安全隱患。現(xiàn)場監(jiān)理人員人數(shù)是有限的，不可能及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場所有的安全隱患，如果監(jiān)理人員在巡查的時候沒有發(fā)現(xiàn)安全隱患，后因為違章操作或者是其他的人為因素而造成安全事故的，監(jiān)理應該承擔什么樣的責任？監(jiān)理人員日常巡查的具體要求和標準又是什么？

②一般建設工程業(yè)主方對工期的要求相對比較緊，如果監(jiān)理發(fā)現(xiàn)安全隱患要求停工而業(yè)主方不同意，由此造成的安全事故的責任又將如何界定？

③如果施工單位對于監(jiān)理的整改指令在整改過程中發(fā)生了安全事故(在此種情形下無需向建設行政主管部門報告)，此安全監(jiān)理責任將如何處罰？

2 目前這種狀況的危害

2.1 弱化了施工單位的安全責任

《建筑法》明文規(guī)定，施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責。施工單位有義務設立安全管理機構、保證安全生產的資金投入、完善安全生產設施、加強監(jiān)管、保證整個施工過程的安全。但現(xiàn)在少數(shù)施工單位認為方案有監(jiān)理審核把關，安全隱患有監(jiān)理去檢查發(fā)現(xiàn)，施工過程有監(jiān)理去監(jiān)管，施工單位的方案本身是否合理、安全制度和安全管理人員是否健全到位、施工過程是否存在違章作業(yè)、已經(jīng)不再需要過分關注了，造成施工單位項目經(jīng)理不在崗、安全員不到位、安全措施不健全已經(jīng)是很正常的現(xiàn)象。甚至有些建設行政管理部門到現(xiàn)場只檢查監(jiān)理，有些普通的施工資料(如一般安全方案、專項安全方案、施工方案等)都要求監(jiān)理單位加蓋公司行政印章，施工單位安全責任被弱化的后果很嚴重，勢必會造成安全事故多發(fā)。

2.2 無法提高施工單位的對于安全管理的認識

由于安全投入、管理的效益并不是立竿見影的，一般的施工企業(yè)均存在僥幸心理，在需要進行安全投入的部位少投入乃至于不投入，覺得即使發(fā)生一起安全事故的所產生的費用在以后的幾個工程中安全措施費少投入點就可以撈回來，甚至還有利可圖。發(fā)生安全事故后的成本太低，勢必會影響到施工單位對于安全投入和加強安全管理的熱情和動力。目前施工單位以包代管的現(xiàn)象非常普遍，有些工人今天在家種地明天就來工地打工，缺乏基本的安全知識和自我防護意識，施工單位的“三級教育”也流于形式，由于這部分工人的違章作業(yè)造成安全事故讓監(jiān)理承擔部分責任顯然是很不合理的。

2.3 無法遏制安全事故高發(fā)

制定安全生產法律、法規(guī)、規(guī)范性文件的目的是防止和減少安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，頒布《安全生產條例》更是為了遏制生產領域安全事故高發(fā)的勢頭。但從明確規(guī)定了監(jiān)理的安全責任以來，遏制安全事故高發(fā)的實際效果并不理想，監(jiān)理對于安全管理所能采取的措施僅僅是“審”、“查”、“?！?、“報”，這些措施并不能有效約束施工單位的安全管理和投入，施工單位的安全措施費的使用監(jiān)理幾乎是無法進行管理，監(jiān)理在控制安全事故發(fā)生方面的作用幾乎是微乎其微。

2.4 阻礙了監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展

我國的監(jiān)理事業(yè)是在借鑒國外的經(jīng)驗基礎上并結合我國的實際情況而建立起來的，是為工程建設領域提供技術、管理等高智能的服務，監(jiān)理的工作主要包括“三控二管一協(xié)調”，監(jiān)理為我國的建設事業(yè)發(fā)揮了很重要的作用?，F(xiàn)在這樣過分的、不恰當?shù)淖肪勘O(jiān)理的安全責任，勢必會造成監(jiān)理骨干人才的流失、監(jiān)理工作重點被分散。目前一大批監(jiān)理的骨干人才已經(jīng)離開了監(jiān)理行業(yè)，在崗的一些技術力量強的、現(xiàn)場實踐經(jīng)驗豐富的人不愿意擔任總監(jiān)職務。許多監(jiān)理機構和人員把規(guī)避監(jiān)理安全風險作為頭等大事，有事無事每周發(fā)幾張安全類的通知單、每月發(fā)一到兩次停工令、每月報告一次建設行政主管部門。顯然這些現(xiàn)象對整個監(jiān)理事業(yè)發(fā)展是很不利的，也違背了當初制定《安全生產條例》的初衷，這也與打造一支高素質、高智能、能開展全方位工程項目管理的監(jiān)理隊伍的目標背道而馳。

2.5 加重了建設行政主管部門監(jiān)管的工作壓力

施工現(xiàn)場存在安全隱患且不及時整改到位的事情非常普遍，有些施工單位甚至對監(jiān)理發(fā)出的整改指令、停工指令置之不理。如果所有的監(jiān)理企業(yè)均認真執(zhí)行上報制度，建設行政主管部門分管安全的就那么區(qū)區(qū)幾個人，如何應對如此繁重的檢查、督促整改、處罰的事務？能否減低安全事故高發(fā)的現(xiàn)狀？政府部門的工作重點應該是制定出責任和權利對等的建設制度，讓參建各方在制度的框架內各司其責，對違反法規(guī)、制度的行為依法嚴肅查處，而不是在出了安全事故以后為了平息事態(tài)，找?guī)讉€“替罪羊”處理了事，這樣既加大了行政主管部門的工作壓力，同時會對政府形象產生負面影響。

3 安全監(jiān)理的對策

3.1 加強監(jiān)理人員安全意識

《安全生產條例》第五十七條明確規(guī)定工程監(jiān)理單位的安全責任，如果監(jiān)理單位或者直接責任人未能按照《安全生產條例》第十四條規(guī)定進行安全監(jiān)理將承擔相應的法律責任，監(jiān)理單位應組織監(jiān)理人員認真學習領會《安全生產條例》精神，懂得如何維護公司利益和個人利益，懂得如何規(guī)避安全風險，使每個監(jiān)理人員牢記職責，充分發(fā)揮監(jiān)理人員安全監(jiān)理的主動性。

3.2 引進安全專業(yè)人才，合理配備專職安全監(jiān)理人員

安全監(jiān)理人員要了解安全施工工藝和操作規(guī)程，熟悉安全施工規(guī)范和檢查標準，掌握施工安全強制性標準及其應用。安全監(jiān)理是專業(yè)性和實踐性很強的工作，監(jiān)理單位要對監(jiān)理人員進行安全業(yè)務培訓，提高安全監(jiān)理水平，使監(jiān)理人員真正成為復合型人才，做到全員參與，層層推進，對涉及的法律、法規(guī)結合實踐講深講透，要達到現(xiàn)場的監(jiān)理人員能夠準確、及時地發(fā)現(xiàn)存在的安全隱患。

3.3 加強對安全管理制度、體系、機構等的監(jiān)理

重點加強對安全管理體系、機構、制度以及安全生產責任制的監(jiān)理，安全管理體系、安全管理機構的健全、安全管理制度的完善、安全生產責任制的落實是確保安全生產最基本、最關鍵的因素。

3.4 加強對安全技術措施、方案的監(jiān)理

加強對安全技術措施及各項安全施工方案的審核，施工組織設計、安全技術措施、各專項安全施工方案必須按規(guī)定由施工單位審批合格后報總監(jiān)批準方可實施。對危險性大的分部、分項工程編制專項施工方案進行審核，同時對安全技術措施、專項安全施工方案、安全技術交底和貫徹法律、法規(guī)、規(guī)程進行審核，尤其對于強制性標準方面的符合性要進行重點審核。

3.5 加強施工過程中的安全檢查

項目監(jiān)理機構要制定安全檢查制度并書面告知建設單位和施工單位，定期組織建設單位、施工單位對施工現(xiàn)場安全進行全面的檢查，形成書面的檢查記錄并要求參加檢查的各方簽字確認，同時監(jiān)理人員要加強日常安全巡查工作。項目監(jiān)理機構組成人員要全員參與安全監(jiān)理，并明確各自的職責和權限。監(jiān)理人員在實施安全監(jiān)理過程中應認真履行安全崗位職責，對需要實行安全監(jiān)理的關鍵部位、關鍵工序要跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和處理監(jiān)理過程中出現(xiàn)的安全隱患。對情況嚴重的要求施工單位停止施工并及時報告建設單位，施工單位拒不整改或者不停止施工的，監(jiān)理單位應當及時向建設行政主管關部門報告。監(jiān)理單位在施工階段安全控制的重點是要通過巡視檢查發(fā)現(xiàn)安全隱患，并及時以書面形式通知施工單位整改；必要時總監(jiān)應及時向建設行政主管部門報告，切實履行現(xiàn)行相關法律、法規(guī)對安全監(jiān)理的相關職責和義務。

3.6 保存好完整的安全監(jiān)理資料

監(jiān)理人員在工作過程中要嚴格保存好相關資料，一方面是檔案管理工作的需要，另一方面是為了在安全生產發(fā)生事故后，便于做好維權、舉證和自我保護工作，具體有如下資料。

(1)監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理細則有關安全方面的內容。

(2)審查施工組織設計及安全專項施工方案等的審核記錄。

(3)監(jiān)理人員在現(xiàn)場巡視或檢查后的詳細記錄。

(4)工地例會會議紀要以及安全專題會議紀要。

(5)對發(fā)現(xiàn)安全隱患的處理文件，包括：監(jiān)理通知單、暫停令和上報建設單位及建設行政主管部門的有關報告。

(6)監(jiān)理月報中有關安全監(jiān)理方面的內容。

(7)監(jiān)理日記中對于每日安全監(jiān)理的工作記錄，要詳細記錄當天工作中發(fā)現(xiàn)的安全隱患的時間、地點、在場人員以及處置結果等情況。

4 結 語

在目前情況下要求監(jiān)理單位切實做好安全監(jiān)理工作的環(huán)境還不具備、條件還不成熟，安全監(jiān)理的難度還很大。由于監(jiān)理單位安全責任與權利之間嚴重不對等，造成監(jiān)理單位無法承擔過多、過細的安全責任，建議有關部門在制定政策時要合理區(qū)分施工單位、監(jiān)理單位的安全責任，要充分發(fā)揮施工單位作為安全生產主體的安全管理職責，監(jiān)理單位側重于對安全技術措施進行程序性、符合性的審查。加大對發(fā)生事故的施工單位的處罰力度，使其提高安全管理的認識，增加安全投入并加強安全生產的管理，同時建立保險機制適當減低監(jiān)理人員的執(zhí)業(yè)風險。2012 版的監(jiān)理合同示范文本對于安全監(jiān)理的工作和職責提出了具體的要求，這是一個可喜的進步，由此也說明安全監(jiān)理的現(xiàn)狀已經(jīng)引起高層的重視。希望新版的《監(jiān)理規(guī)范》能夠對安全監(jiān)理做出一個明確且合理的界定，同時也建議立法部門調整并完善法律、法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件對安全監(jiān)理相互沖突的條款，改變現(xiàn)有的安全監(jiān)理責任和權利嚴重不對等的現(xiàn)狀，便于監(jiān)理人員為工程建設貢獻更大的力量。

[1]楊效中，漆貫學，陸湛秋.建設工程監(jiān)理安全責任讀本[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2002.

[2]中國建設監(jiān)理協(xié)會.房屋建筑工程[M].北京：知識產權出版社，2008.

[3]郭勁光，呂方泉.建設工程安全監(jiān)理實務手冊[M].北京：中國建材工業(yè)出版社，2004.

[4]徐君倫.建設安全監(jiān)理實用手冊[M].上海：上海社科出版社，2006.

[5]杜榮軍.建設工程安全管理10講[M].北京：機械工業(yè)出版社，2005.

[6]國務院法制辦公室.建設工程安全生產管理條例釋義[M].北京：(知識產權)專利文獻出版社，2005.