陳香酥

（衡水學(xué)院 法政系，河北 衡水 053000）

黨的十八大報告中指出，反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是人民關(guān)注的重大政治問題，這個問題解決不好就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。在2013年1月21日召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議中進一步提出，全面推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，制訂《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》并抓好落實，堅持“有案必查、有腐必懲”，“認真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度，并開展抽查核實”。這些都充分表明我黨和政府在反腐問題上的堅定立場和決心。

我們要構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗法律體系，需要建立公務(wù)人員財產(chǎn)申報法律制度，這是從源頭上遏制腐敗、預(yù)防腐敗的行之有效的重要舉措。所謂財產(chǎn)申報制度是指法定范圍內(nèi)的國家公務(wù)人員依照法定的期限和方式向有關(guān)機關(guān)如實申報其財產(chǎn)狀況及變化情況，并接受有關(guān)機關(guān)監(jiān)督檢查的法律制度［1］。其被國外視為預(yù)防腐敗的“陽光法案”和終端利器。

雖然我國早在1994年第八屆全國人大就將《財產(chǎn)收入申報法》正式列入立法規(guī)劃，但時至今日，財產(chǎn)申報制度仍未以法律形式確立下來。從全國人大常委會相關(guān)會議精神來看，2013年公務(wù)員財產(chǎn)申報法有望列入立法規(guī)劃。

一、財產(chǎn)申報制度入法之可行性分析

中央和地方先后公布了多項關(guān)于公務(wù)員人員財產(chǎn)申報的相關(guān)規(guī)定，只是由于立法時機尚不成熟而沒有將之上升到法律層面。從當前形勢來看，這一制度入法的合理性和可行性可從以下方面加以論證：

首先，公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度入法符合我國當前反腐形勢。

在黨的十八大報告中指出，“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。”懲治和預(yù)防腐敗體系的建設(shè)中，我國相繼出臺了一系列的法律法規(guī)，例如2005年公務(wù)員法及其配套法規(guī)，但是卻沒有對公務(wù)人員的財產(chǎn)申報制度作出規(guī)定。

公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度最早起源于1766年的瑞典，規(guī)定公民有權(quán)利查看從普通官員到首相的納稅清單。這是世界上最早推行的官員財產(chǎn)登記制度，這一制度一直延續(xù)下來，瑞典也因此成為世界上清廉指數(shù)最高的國家之一，2010年瑞典的清廉指數(shù)為9.2分，全球排名第四，緊隨丹麥、新西蘭和新加坡（此三國并列第一，分值為9.3分）之后［2］。從各國財產(chǎn)申報制度的運行現(xiàn)狀來看，其在預(yù)防腐敗方面的作用至關(guān)重要，不可忽視。

1995年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，2001年中央紀委、中央組織部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，初步確立了我國財產(chǎn)申報制度的基本框架。2010年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，要求副處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶、共同生活的子女應(yīng)當申報收入、房產(chǎn)、投資等事項。從總體上看，以上幾個規(guī)定在性質(zhì)上都屬于政策性文件，還未上升到法律層面，效力層級較低，約束力和強制力不夠，存在“財產(chǎn)申報主體和財產(chǎn)范圍過窄、申報程序缺乏嚴格的可操作性執(zhí)行細則、申報結(jié)果缺乏透明度、未向社會公開、申報的受理機構(gòu)缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、懲戒措施缺乏剛性與威懾力、違規(guī)拒報或不如實申報的責(zé)任過輕”等諸多不足［3］。其反腐效果必然大打折扣。目前，我國反腐形勢嚴峻，公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度入法迫不及待。

其次，各地關(guān)于公務(wù)人員財產(chǎn)申報的試點工作，積累了實踐經(jīng)驗。

各地關(guān)于公務(wù)人員財產(chǎn)申報的試點工作也已逐步開展，自2008年以來，新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南湘鄉(xiāng)、寧夏銀川等地先后實行了公職人員財產(chǎn)申報制度。2012年廣東省又擬定珠海橫琴新區(qū)、韶關(guān)始興縣為領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)公開試點，廣州市主動確定南沙新區(qū)作為市級試點，試點工作將在2014年前完成，并逐步推開。春節(jié)后，公務(wù)員便可通過當?shù)貎?nèi)網(wǎng)查閱相關(guān)人員的家庭財產(chǎn)信息，內(nèi)容涵蓋了工資、房產(chǎn)、投資等六大類，并將根據(jù)進展逐步適當向社會公開相關(guān)信息。

各地公務(wù)人員財產(chǎn)申報的實踐，在社會中反響極好，社會關(guān)注度高，迎合了人民群眾對權(quán)力掌握者的監(jiān)督心理，并對公務(wù)人員的行為起到了制約作用，在透明中使權(quán)力陽光運行，并為此制度入法奠定了實踐基礎(chǔ)。

再者，國外立法先例，為我國公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度入法提供借鑒。

世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都是以法律規(guī)范作為此制度保障的。自1883年英國的《凈化選舉，防止腐敗法》首開該制度的立法先河以來，美國、法國、澳大利亞、新加坡、韓國、加拿大等國紛紛效仿并以立法的形式建立起符合本國國情的財產(chǎn)申報制度，有的甚至將這一制度上升到憲法層面，將財產(chǎn)申報作為公務(wù)人員的憲法性義務(wù)加以規(guī)定。各國根據(jù)自己的不同情況對公務(wù)員的申報范圍、申報程序、申報內(nèi)容都做了相關(guān)規(guī)定，涵蓋了公務(wù)人員任職、就任、卸任等時期的工資、收入、債務(wù)、相關(guān)社會關(guān)系等范圍，并將申報內(nèi)容加以公示，任何社會公眾均可查閱。

這些立法先例都在各國的廉政建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，并為我國《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》的制定和頒布提供了參考。我們可以從實際情況出發(fā)，針對當前反腐需要，有選擇地借鑒其先進立法，構(gòu)建我國的公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度。

最后，公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度入法符合國際反腐公約要求。

1990年第八屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會上通過了《反腐敗實際措施》，要求公職人員全面公布個人財產(chǎn)，定期提供簡要報告，并建議應(yīng)制定法律懲罰那些不依法公布財產(chǎn)者。1996年12月12日第51屆聯(lián)合國大會通過的《公職人員國際行為守則》中規(guī)定：“公職人員應(yīng)視本人的職務(wù)并根據(jù)法律和行政政策的許可或要求，按要求公布或披露，并在可能的情況下，公布或披露其配偶和／或其他受贍養(yǎng)者的私人資產(chǎn)和債務(wù)。”2005年12月14日開始生效的《聯(lián)合國反腐敗公約》中，在預(yù)防腐敗方面也明確規(guī)定“各締約國均應(yīng)當根據(jù)本國法律的基本原則，酌情努力制定措施和建立制度，要求公職人員特別就可能與其公職人員的職能發(fā)生利益沖突的職務(wù)外活動、任職、投資、資產(chǎn)以及貴重饋贈或者重大利益向有關(guān)機關(guān)申報。”

我國作為聯(lián)合國成員國之一，并于2005年12月10日在聯(lián)合國反腐敗公約上簽字，理應(yīng)遵守公約及相關(guān)聯(lián)合國文件要求，建立公務(wù)人員財產(chǎn)申報的法律制度。

此外，公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度入法，確立公務(wù)人員的財產(chǎn)申報法律義務(wù)，可有效地實現(xiàn)與刑法、刑事訴訟法等法律的銜接，使得巨額財產(chǎn)來源不明罪中，國家工作人員在收入與財產(chǎn)差額巨大時對差距合法性的證明責(zé)任上有了充分的法律依據(jù)支撐，并對國家工作人員的行為起到警示作用，促使公務(wù)人員廉潔守法、克己奉公。

二、公務(wù)人員財產(chǎn)申報法律制度的構(gòu)建

我國在制定《公務(wù)人員財產(chǎn)申報法》時，應(yīng)至少包括下列內(nèi)容：

（一）申報主體

關(guān)于財產(chǎn)申報的主體范圍，2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中界定為副處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部及副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部及其配偶、共同生活的子女，學(xué)界對此認識不一。有的認為，根據(jù)平等原則，具有申報義務(wù)的主體應(yīng)為所有的國家工作人員，即與我國刑法規(guī)定的巨額財產(chǎn)來源不明罪的主體相一致［4］，目前持此觀點的學(xué)者較多。有的認為財產(chǎn)申報主體應(yīng)當包括所有有可能利用其職權(quán)、地位、影響來進行以權(quán)謀私、貪污受賄活動的人，具體可以包括：第一，全國及地方各級人大及其常委會任命的各級領(lǐng)導(dǎo)干部；第二，由各級人民政府及所屬機關(guān)任命的科以上干部；第三，除上述人員外，在國家機關(guān)中具體經(jīng)營人、財、物的人員［5］。

我國公務(wù)員隊伍龐大，沒有政務(wù)官和事務(wù)官的區(qū)分，申報主體不應(yīng)無限制的擴張，否則極有可能流于形式而致使該制度落空。根據(jù)權(quán)力與責(zé)任相一致原則，參照公務(wù)員法對公務(wù)員職位的分類及其對應(yīng)關(guān)系的界定，并根據(jù)我國腐敗現(xiàn)象發(fā)生的規(guī)律，及申報制度實現(xiàn)的可能性，財產(chǎn)申報主體的范圍應(yīng)界定為鄉(xiāng)科級副職及以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及副主任科員及以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，并包括其配偶和共同生活的子女。

（二）申報財產(chǎn)范圍

2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當報告下列收入、房產(chǎn)、投資等事項：（一）本人的工資及各類獎金、津貼、補貼；（二）本人從事講學(xué)、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務(wù)所得；（三）本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)情況；（四）本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有有價證券、股票（包括股權(quán)激勵）、期貨、基金、投資型保險以及其他金融理財產(chǎn)品的情況；（五）配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業(yè)的情況；（六）配偶、共同生活的子女注冊個體工商戶、個人獨資企業(yè)或者合伙企業(yè)的情況?！卑斯べY、收入、房產(chǎn)、投資等各種情況在內(nèi)，但是從中我們可以看出，申報范圍大多為投資、不動產(chǎn)和財產(chǎn)增長，申報財產(chǎn)范圍較窄。

在公務(wù)人員財產(chǎn)申報范圍上，學(xué)者觀點趨于一致，都贊同擴大現(xiàn)有申報范圍，囊括全部家庭財產(chǎn)，真實反映公務(wù)人員家庭現(xiàn)有財產(chǎn)狀況，避免為公務(wù)員人員隱匿和轉(zhuǎn)移財產(chǎn)留下法律漏洞。另外，我們認為，現(xiàn)在人民生活水平提高，財產(chǎn)流轉(zhuǎn)情況較為頻繁，現(xiàn)有財物更新快，例如，手機、電腦、電視、冰箱等消耗品和生活用品，雖價值較高，但是價值下降快、更新快，在界定申報財產(chǎn)范圍時應(yīng)設(shè)定財物價值下限，不能芝麻綠豆一起抓。

國外立法中的申報財產(chǎn)范圍一般比較寬泛，包括各種有形和無形財產(chǎn)、動產(chǎn)和不動產(chǎn)、財產(chǎn)增加和流轉(zhuǎn)情況、債權(quán)債務(wù)，也包括了旅游等服務(wù)項目在內(nèi)。參照國外立法中關(guān)于申報財產(chǎn)范圍的規(guī)定，結(jié)合我國現(xiàn)實情況及經(jīng)濟發(fā)展趨勢，我們應(yīng)將公務(wù)人員申報的財產(chǎn)范圍界定為：工資薪金；不動產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)（例如房產(chǎn)、土地等）；交通工具（例如車輛、船舶等）；各類存款、有價證券及金融理財產(chǎn)品；貴重金屬（包括金銀首飾在內(nèi)）；從事講學(xué)、寫作、咨詢、書畫等兼職或業(yè)余勞務(wù)收入；發(fā)明創(chuàng)造等無形資產(chǎn)；5 000元以上的債權(quán)債務(wù)情況；投資或經(jīng)營情況；價值5 000元以上的古董、名字畫；價值5 000元以上的其他流動資產(chǎn)及買賣交易（例如現(xiàn)有的家具、電器，由繼承、饋贈買賣形成的財產(chǎn)增加及變動等）。以上財產(chǎn)均指家庭財產(chǎn)，包括配偶、共同生活的子女名下財產(chǎn)在內(nèi)。

（三）申報受理機構(gòu)

對于公務(wù)人員財產(chǎn)申報受理機構(gòu)，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中指出，領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項，按照干部管理權(quán)限由相應(yīng)的組織（人事）部門負責(zé)受理。絕大多數(shù)學(xué)者認為由單位組織、人事部門受理財產(chǎn)申報不足取，由法律授權(quán)的黨的紀律檢查機關(guān)受理也不妥當。有的學(xué)者提出，應(yīng)由行政監(jiān)察機關(guān)負責(zé)設(shè)立專門的機構(gòu)受理財產(chǎn)申報［6］。

公務(wù)人員財產(chǎn)申報不僅是公務(wù)員的行為規(guī)范，更是預(yù)防腐敗、建立清正廉潔政治局面的法律保障。為了科學(xué)界定公務(wù)人員財產(chǎn)申報的性質(zhì)，我們建議申報的受理機構(gòu)應(yīng)為專門的預(yù)防腐敗部門擔(dān)任。例如中央設(shè)立的國家預(yù)防腐敗局，可由其專門的部門負責(zé)中央及省部級領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)申報工作；另外地方可通過設(shè)立下屬機構(gòu)負責(zé)地方公務(wù)人員的財產(chǎn)申報，并注意實現(xiàn)與紀律檢查部門、行政監(jiān)察部門、檢察機關(guān)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。

（四）申報的種類與時間

從各國立法情況來看，申報一般包括初任申報、日常申報和離職申報，我國《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中也做了相同規(guī)定，對其合理之處我們應(yīng)當保留。

初任申報可要求公務(wù)人員在任職后30日內(nèi)申報其財產(chǎn)情況；日常申報要求公務(wù)人員在任職期間定期向有關(guān)部門申報財產(chǎn)，考慮到我國實情，可以定為每年申報一次，即應(yīng)當于每年1月31日前集中報告一次上一年度財產(chǎn)的變動情況；離職申報是申報人在辭職、退休后的一段時間內(nèi)申報自己的財產(chǎn)情況，公務(wù)人員應(yīng)當在離職后30天之內(nèi)遞交離職財產(chǎn)報告。

（五）申報后的公開要求

當前我國關(guān)于公務(wù)人員財產(chǎn)申報的政策性規(guī)定以及地方的申報嘗試性實踐，公示范圍過窄弊端均有所體現(xiàn)，大多在財產(chǎn)申報后只在內(nèi)部公示，或在很小范圍內(nèi)公示，公眾無法實現(xiàn)隨時查閱和監(jiān)督。在財產(chǎn)申報以后需進行公示，并允許一定范圍內(nèi)的群眾查閱，以接受群眾和媒體監(jiān)督，才能起到預(yù)防腐敗的作用。財產(chǎn)申報后的公示涉及公務(wù)人員財產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)等公民權(quán)利與公共利益之間的沖突，公務(wù)人員認為財產(chǎn)公開是對自己隱私權(quán)的忽視，這也正是這一制度入法的障礙。

如何協(xié)調(diào)這一沖突？公務(wù)人員隱私權(quán)是全面保障還是讓步？這直接關(guān)系到財產(chǎn)申報制度的效果。在這一問題上，恩格斯曾說過“個人的隱私應(yīng)受到法律保護，但個人的隱私甚至隱私與重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權(quán)的保護，它應(yīng)成為歷史記載和新聞報道不可回避的內(nèi)容”［7］作為權(quán)力的享有者，公務(wù)人員的雙重身份，決定了其公民權(quán)利必須有所限制，以實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。

借鑒國外立法，并考慮我國實際情況，我們建議，公示范圍和方式可以分兩種情況：對于中央和省部級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)申報情況需在全國范圍內(nèi)主動公示，公示采用官方公報、報紙和雜志的方式；其他公務(wù)人員的財產(chǎn)申報情況，一般在任職行政區(qū)域范圍內(nèi)公示，可通過兩種方式進行：一是申報受理機構(gòu)被動公示，任何公眾和媒體，都可以在申報受理機構(gòu)隨時查閱相關(guān)財產(chǎn)狀況；二是網(wǎng)絡(luò)公示，借助區(qū)域網(wǎng)絡(luò)，在任職區(qū)域內(nèi)公開相關(guān)情況。

（六）違反申報義務(wù)的責(zé)任追究

對于公務(wù)人員違反《公務(wù)人員財產(chǎn)申報法》，拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報的，我們可以視情節(jié)追究其行政責(zé)任，對于申報不實，財產(chǎn)差額巨大構(gòu)成犯罪的，參照刑法相關(guān)規(guī)定追究其刑事責(zé)任。

［1］胡 雋.公務(wù)員財產(chǎn)申報制度亟待立法完善［N］.檢察日報，2008-04-21（03）.

［2］王瑞娟.官員財產(chǎn)申報：制度反腐的必然選擇［J］.理論探索，2011（2）：42.

［3］柴曉宇.公職人員財產(chǎn)申報制度的立法探討［J］.人大研究，2012（4）：42.

［4］曾家華，周昌盛.國家工作人員財產(chǎn)申報制度法制化問題探討［J］.學(xué)術(shù)論壇，2005（5）：96.

［5］李周偉，沈林榮.構(gòu)建我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的思考［J］.黨政干部論壇，2009（1）：21.

［6］張秀芹.中國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的立法思考［J］.經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2011（4）：72.

［7］王利民，楊立新，姚 輝.人格權(quán)法［M］.北京：法律出版社，1997：151.