童元松

（1.蘇州大學 商學院，江蘇 蘇州 215021；2.無錫市廣播電視大學，江蘇 無錫 214021）

失業(yè)人員是社會的弱勢群體之一，對其給予一定的社會保障是體現(xiàn)社會公平，促進社會穩(wěn)定的必要措施。在多項措施中，最直接有效的措施就是獲得失業(yè)保險，但是我國的失業(yè)保險覆蓋面較窄，基金統(tǒng)籌層次較低，運行機制不夠成熟。因此，我國需要完善和創(chuàng)新失業(yè)保險制度，完善立法，通過擴大覆蓋率和提升基金統(tǒng)籌等方式以梳理與創(chuàng)新其運行機制，加強其促進就業(yè)的功能，切實保障失業(yè)人員基本生活，推動失業(yè)保險事業(yè)的新發(fā)展。

一、我國近年來失業(yè)與失業(yè)保險的數(shù)據(jù)分析

1.近年來城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)與失業(yè)率較為穩(wěn)定

近年來，雖然我國受到國際金融危機及歐債危機的影響，出口受到負面沖擊，但是在投資增長及擴大內(nèi)需的作用下，我國城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)較為穩(wěn)定，失業(yè)率也穩(wěn)定在4%到4.3%之間（見圖1）。這為失業(yè)保險的順利運行營造了寬松的環(huán)境。

圖1 近五年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)及登記失業(yè)率（單位：萬人，%）

2.失業(yè)保險的參保人數(shù)有明顯增長

2000年年末參加失業(yè)保險人數(shù)突破1億人，2006年達1.12億，2008年達1.24億，2010年達1.34億，2011年末上升為1.43億人，比上年末增加941萬人。其中，2011年參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)為2 391萬人，比上年末增加401萬人。年末全國領取失業(yè)保險金人數(shù)為197萬人，比上年末減少12萬人。全年共為64.4萬名勞動合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞動合同的農(nóng)民合同制工人支付了一次性生活補助。近10年來，我國失業(yè)保險的參保人數(shù)有明顯增長，但是覆蓋率仍然偏低。

3.失業(yè)保險基金的收支累計結余不斷增長

從2003-2010年，我國失業(yè)保險受益人數(shù)持續(xù)下降，從741.6萬人下降到431.6萬人，隨著基金收入與支出的逐年上升，且收入增長更快，失業(yè)保險金的累積結余額越來越多，這與“現(xiàn)收現(xiàn)付，略有結余”的原則相違背［1］。由圖2可見，2005年的累計結余為519億元，2008年達1 300.7億元。2011全年失業(yè)保險基金收入923億元，比上年增長42.1%，支出433億元，比上年增長2.2%，年末失業(yè)保險基金累計結存高達2 240億元，如何合理使用該基金成為值得深入思考的話題。

圖2 2005-2011年我國失業(yè)保險基金收支和累積結余變化情況 （單位：億元）

二、我國失業(yè)保險制度之欠缺

1.失業(yè)保險覆蓋面較窄，保險金標準較低并缺乏合理的調整機制

目前的失業(yè)保險主要針對于城鎮(zhèn)的企事業(yè)單位，城鎮(zhèn)的一個人數(shù)巨大的弱勢群體農(nóng)民工獲得失業(yè)保險的比例很低，以及部分私營企業(yè)也沒有為員工辦理失業(yè)保險，而他們恰恰是最容易失業(yè)，最需要獲得失業(yè)保險的群體。至于更為廣大的農(nóng)村，失地失業(yè)的農(nóng)民更加未列入失業(yè)保險的對象。2011年我國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)35 914萬人，而參加失業(yè)保險人數(shù)僅為14 317萬人，只占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的39.86%，大部分的勞動者還沒有納入這個體系。同時失業(yè)保險給付水平很低，以失業(yè)保險金與職工平均工資之比表示失業(yè)保險的替代率，發(fā)達國家與發(fā)展中國家該比率分別為55%和45%左右，而我國的替代率極低，為20%左右［1］。失業(yè)保險金缺乏合理的調整機制，沒有充分考慮到物價與失業(yè)率的變化。而實際上，物價影響到失業(yè)人員的生活成本與生活質量，而失業(yè)率影響到再就業(yè)的難易程度，也就是影響到失業(yè)的時間長短。

2.失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次較低

有少數(shù)地方尚未實現(xiàn)失業(yè)保險基金市級統(tǒng)籌，多數(shù)地區(qū)尚未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。尚未實行省級統(tǒng)籌的區(qū)域內(nèi)基金收支和結余不平衡問題較為明顯，不利于失業(yè)保險的平穩(wěn)運行，也不利于保險基金的集中投資以不斷增值。

3.缺乏成熟的監(jiān)測與預警制度

在不少基金統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)監(jiān)測工作覆蓋面較窄，監(jiān)測企業(yè)戶數(shù)有限，并且沒有及時地增減調整。沒有建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測工作定期通報、上報與匯總分析制度。在國家層面上人力資源和社會保障部僅就來源于公共就業(yè)服務機構的數(shù)據(jù)發(fā)布季度就業(yè)形勢報告，缺乏原因與對策分析。失業(yè)預警與對異常數(shù)據(jù)的跟蹤分析機制尚未建立起來，從而不利于失業(yè)保險的調整與功能發(fā)揮。

4.失業(yè)人員患病期間難以享受醫(yī)療保險待遇

失業(yè)人員在收入急劇減少，甚至沒有獲得失業(yè)保險的情況下，如果患病就是雪上加霜了。因此，失業(yè)人員在患病期間不但應該享受基本醫(yī)療保險，而且應該獲得大額醫(yī)療保險，以支付因大病、重病產(chǎn)生的超過基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金最高支付限額的其自身難以承受的醫(yī)療費用。

5.主動失業(yè)的道德風險

如果失業(yè)保險期過長，待遇過高就可能誘發(fā)主動失業(yè)，或者失業(yè)后不愿意積極再就業(yè)。另外，如果終身沒有失業(yè)，失業(yè)保險金最終也不全部或者部分返還的話，同樣可能誘發(fā)主動失業(yè)的道德風險。我國《失業(yè)保險條例》第十七條規(guī)定失業(yè)人員累計繳費滿1年不足5年的，領取失業(yè)保險金的期限最長為12個月；5到10年的，期限最長為18個月；10年以上的，期限最長為24個月。僅以繳費時間定領取保險金期限未盡合理。

6.部分經(jīng)辦機構辦事合規(guī)性和效率欠佳

據(jù)國家審計署2012年發(fā)布的第34號關于全國社會保障資金審計結果的公告，部分地區(qū)擴大范圍支出或違規(guī)運營失業(yè)保險基金9 215.40萬元。其中：用于基層經(jīng)辦機構等單位工作經(jīng)費6 162.88萬元，用于平衡縣級財政預算2 016.74萬元，用于購置固定資產(chǎn)等535.78萬元，委托理財500萬元。8個省本級、85個市本級和153個縣的經(jīng)辦機構審核不夠嚴格，向91 864名不符合失業(yè)保險條件的人員發(fā)放待遇8 893.80萬元。部分地區(qū)失業(yè)保險尚未全程信息化操作，因此效率欠佳。有些大型企業(yè)每月人員變動、工資變化較大而耽誤了正常申報的時效，參保單位勞資人員辦理申報手續(xù)的往返次數(shù)較多，極不方便。因此失業(yè)保險經(jīng)辦機構提高辦事效率是重要任務之一。

三、失業(yè)保險制度的完善與創(chuàng)新之路徑

1.擴大失業(yè)保險的覆蓋面，創(chuàng)新設計保險金標準的調整機制

立法部門需要在充分反映各方面利益訴求的基礎上，進一步加強與人力資源與社會保障、民政與稅務等部門溝通協(xié)調，積極翔實地修訂失業(yè)保險條例，并研究出臺新條例的相關配套政策與細則。擴大失業(yè)保險覆蓋面的重點為弱勢人群包括農(nóng)民工、非公經(jīng)濟組織及私營企業(yè)從業(yè)人員等。在此基礎上，考慮在某些失地嚴重，消費水平偏高的農(nóng)村地區(qū)試點失業(yè)保險。國家指導試點地區(qū)規(guī)范失業(yè)保險的對象范圍、支出項目和基金管理，妥善處理失業(yè)保險基金和就業(yè)專項資金的關系，分賬管理兩項資金，提高試點成效以積累實踐經(jīng)驗。

借鑒2009年開始的改革較為成功的智利的經(jīng)驗，考慮到失業(yè)率較高的情況下重新就業(yè)更為困難，要花更多時間，智利失業(yè)保險規(guī)定：在領失業(yè)保險金期限內(nèi)，如果每月失業(yè)率均高于最近4年平均失業(yè)率1%，那么在失業(yè)金給付期結束之后，可以延長2個月，這2個月中發(fā)放的失業(yè)金約為失業(yè)前工資的25%［2］。因此，我國失業(yè)保險金的標準主要應該結合經(jīng)濟社會發(fā)展和當?shù)匚飪r水平變動等情況而確定，逐步建立失業(yè)保險金標準與物價上漲掛鉤聯(lián)動及調整機制，提高失業(yè)保險金標準，切實保障失業(yè)人員基本生活。2011年，全國領取失業(yè)保險金月人均水平達到614元，增長24%。雖然增加幅度較高，但是考慮到物價，特別是食品類物價上漲帶來的壓力，失業(yè)人員的生活保障依然十分有限。在今后10年逐步把失業(yè)保險的替代率提高到50%的水平，以保障失業(yè)人員的生活質量。

2.提高失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次

我國需要積極推動縣級統(tǒng)籌地區(qū)實行市級統(tǒng)籌，實行市級統(tǒng)籌地區(qū)繼續(xù)鞏固完善，逐步向省級統(tǒng)籌推進。尚未實行省級統(tǒng)籌的地區(qū)要進一步完善省級調劑金制度，加大基金調劑力度，解決區(qū)域內(nèi)基金收支和結余不平衡問題。實行市級統(tǒng)籌的地區(qū)應結合本地實際，明確統(tǒng)一參保范圍、參保對象、保險金標準等。全市統(tǒng)一基金管理和使用，實行基金收支預算管理制度，有條件的地區(qū)要實現(xiàn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支，其他地區(qū)也要統(tǒng)一基金財務管理制度和使用辦法，逐步實現(xiàn)全市范圍內(nèi)統(tǒng)一調度和使用基金；國家鼓勵有條件的地區(qū)，積極探索實施失業(yè)保險省級統(tǒng)籌。

在2011年底全國基本實現(xiàn)失業(yè)保險市級統(tǒng)籌的基礎上，探索各統(tǒng)籌中心失業(yè)保險基金的投資管理辦法。在注重安全性的前提下，通過債券投資、協(xié)議存款、購買保值型的證券投資基金等方式實現(xiàn)保值增值。

3.建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測與預警制度

各地社會保障部門要穩(wěn)步推進失業(yè)情況的動態(tài)監(jiān)測。在基金統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)擴大監(jiān)測工作覆蓋面，增加監(jiān)測企業(yè)戶數(shù)。建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測工作定期通報制度，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質量。加強調查研究，改進和完善監(jiān)測方法和數(shù)據(jù)上報及匯總分析系統(tǒng)。國家人力資源和社會保障部需要每月對各地上報的監(jiān)測數(shù)據(jù)進行全國性匯總分析，形成動態(tài)監(jiān)測報告，并根據(jù)季度就業(yè)形勢分析的結果，對于異常的監(jiān)測數(shù)據(jù)進行較長時間的跟蹤分析。

該部門還需要指導相關省市制定并實施失業(yè)預警試點方案。就業(yè)數(shù)據(jù)是反映就業(yè)發(fā)展狀況的信息窗和晴雨表，是適當調整失業(yè)保險的重要依據(jù)，也是完善預警方案的前提。浙江省人力資源和社會保障廳建立了失業(yè)動態(tài)監(jiān)測制度，對企業(yè)崗位變化情況實施動態(tài)監(jiān)測，建立了失業(yè)預警制度，及時了解經(jīng)濟形勢對就業(yè)、失業(yè)的影響，把握就業(yè)形勢變化，有針對性地采取預防和調控失業(yè)的政策措施，這顯然有利于促進就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)。失業(yè)動態(tài)監(jiān)測不僅將規(guī)模以上、本地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)代表、易受經(jīng)濟形勢、國家政策影響的企業(yè)納入進來，還結合浙江省勞動合同、勞動用工備案等制度的推進，將監(jiān)測范圍擴大到盡可能多的企業(yè)。

4.保障失業(yè)人員患病期間按規(guī)定享受醫(yī)療保險待遇

失業(yè)人員在收入銳減的情況下，能否獲得醫(yī)療保險顯得尤為重要。因此，各省市社保機構應設計和落實失業(yè)人員參加職工基本醫(yī)療保險的政策，確保失業(yè)人員按規(guī)定享受醫(yī)療保險待遇［3］。武漢人社局、財政局2012年初聯(lián)合出臺政策，規(guī)定領取失業(yè)保險金人員參加職工醫(yī)保的繳費率按照單位繳費率8%與個人繳費率2%之和10%確定，繳費基數(shù)暫按統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工平均工資的60%確定，今后繳費基數(shù)的調整將參考失業(yè)保險基金的結余數(shù)額和職工醫(yī)保繳費水平而定。另外，還從失業(yè)保險基金中支付城鎮(zhèn)職工大額醫(yī)療保險費，每月7元，失業(yè)保險金人員因此獲得大額醫(yī)療保險的保障。

5.減少主動失業(yè)的道德風險，促進再就業(yè)

失業(yè)保險需防止期限過長，待遇過高，如果終身沒有失業(yè)，失業(yè)保險金最終應該全部或者部分返還參保人員，以免誘發(fā)主動失業(yè)的道德風險。我國不應僅以繳費時間定領取保險金期限，勞動者年齡、教育水平、再就業(yè)確有困難的以及經(jīng)濟不景氣等因素也應一并考慮，可考慮對就業(yè)難的失業(yè)人員在原有基礎上延長6個月，采用隨時間推移失業(yè)保險金累積遞減的方式，以促進就業(yè)。還可以借鑒智利失業(yè)保險近年來的經(jīng)驗，將失業(yè)保險賬戶與養(yǎng)老金賬戶結合起來加以設計與運行，規(guī)定在參保人員退休時，失業(yè)保險賬戶基金可以轉入養(yǎng)老金賬戶［2］，從而減少道德風險，促進再就業(yè)，更好地保障參保人員的退休收入。

由圖3可見，近5年來，每年城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)都在500萬以上，有小幅的穩(wěn)定增長，但是由圖1可見，失業(yè)率保持基本穩(wěn)定，失業(yè)人員數(shù)量略有增加。為進一步促進失業(yè)人員再就業(yè)，各社保部門須總結試點經(jīng)驗，建立健全失業(yè)保險預防失業(yè)、促進就業(yè)的政策體系和穩(wěn)定就業(yè)的長效機制。爭取在財政補貼、再就業(yè)稅收優(yōu)惠和職業(yè)技能培訓等政策的合力下，適當擴大比例將失業(yè)保險金用于就業(yè)補貼、創(chuàng)業(yè)資助、職業(yè)技能培訓與服務等項目，從而發(fā)揮失業(yè)保險在預防失業(yè)、促進就業(yè)的積極作用?？晒┙梃b的有美國失業(yè)保險促進就業(yè)的經(jīng)驗：給予求職補助，失業(yè)工人需要到外地求職發(fā)生的食宿和交通費的90%可獲補助，上限為每人1 250美元；參加職業(yè)培訓者可額外增加26周的津貼［1］。

圖3 近五年城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)（單位：萬人）

6.加強失業(yè)保險基礎建設

失業(yè)保險經(jīng)辦機構必須完善經(jīng)辦管理制度，嚴格按照失業(yè)保險基金的支付范圍安排資金使用，同時優(yōu)化經(jīng)辦流程，加強失業(yè)保險基層服務平臺建設，通過業(yè)務培訓和爭創(chuàng)優(yōu)質服務窗口提高工作效率。采用失業(yè)保險繳費網(wǎng)上申報，能為各參保單位提供方便、快捷而高效的申報服務。社會保障部門須加強失業(yè)保險統(tǒng)計和基金預決算編報工作。完善失業(yè)保險統(tǒng)計指標體系，加強統(tǒng)計分析，提高上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)的及時性、準確性。按照失業(yè)保險基金預決算編制格式和編報要求，及時編制、審核和匯總，在數(shù)據(jù)真實、內(nèi)容完整的基礎上，分析失業(yè)保險基金的運行狀況，以決定下一步基金的收繳、調劑與支付。就業(yè)服務中心盡量提供“一站式”就業(yè)服務，為失業(yè)者提供包括工作搜尋、職業(yè)咨詢、崗位推薦、個人技能評估和檔案管理等服務。

為了確保失業(yè)保險的安全、健康與高效的運行，推動失業(yè)保險信息化進程是必需的。為此，社保機構要統(tǒng)一失業(yè)保險業(yè)務經(jīng)辦流程和信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)個人繳費記錄、申報審核、待遇發(fā)放等業(yè)務全程信息化。切實做好聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)上報工作，建立健全失業(yè)保險聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)督報機制以及數(shù)據(jù)上報情況通報制度，充分發(fā)揮聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)支持政策研究與決策之效能。

［1］楊 俊.社會保險經(jīng)濟學［M］.上海：復旦大學出版社，2012：238-243.

［2］張占力.智利失業(yè)保險儲蓄賬戶制度：運行與經(jīng)驗［J］.拉丁美洲研究，2011（5）：78.

［3］失業(yè)保險司.關于印發(fā)《2013年失業(yè)保險工作要點》的函.2013-01-21.