崔曉鋒

(中國礦業(yè)大學文學與法政學院，江蘇徐州221116)

我國事業(yè)單位改革隨著政治體制和經(jīng)濟體制改革的不斷深化而持續(xù)推進，但許多深層次的問題還沒有得到很好解決。根據(jù)黨的十七大以及十七屆二中、四中全會提出的加快推行事業(yè)單位分類改革的精神，堅持科學發(fā)展觀，科學界定事業(yè)單位的職能范圍和類別，并在此基礎上對不同類別的事業(yè)單位采取相應的管理和改革成為當前的一項重要任務。

一、分類改革必要性的分析

分類是對事業(yè)單位的重新認識和劃分，是有效推進事業(yè)單位改革，建立適應政治和經(jīng)濟體制發(fā)展需要的社會公共服務體系的大勢所趨。從我國事業(yè)單位的具體情況而言，事業(yè)單位情況復雜、種類繁多。事業(yè)單位作為我國第二大社會組織，覆蓋了教育、科研、醫(yī)療、文化、新聞出版、社會福利、農(nóng)林牧水、交通、氣象等廣闊領域。并且事業(yè)單位就其隸屬關系、所有制形式、業(yè)務范圍、資金來源等，都有很大不同。舉例來說，從業(yè)務范圍看，有公共事業(yè)型、生產(chǎn)經(jīng)營型和公益性服務型;按經(jīng)費來源看，可分為全額財政撥款、差額財政撥款和自收自支三類。鑒于事業(yè)單位本身的復雜性和多樣性，事業(yè)單位的改革不能套用統(tǒng)一模式，不能搞一刀切，而必須根據(jù)事業(yè)單位的不同類別區(qū)別對待。

從我國事業(yè)單位改革的實踐而言，隨著我國確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的基本路線，事業(yè)單位也開始探索與之相適應的新的管理體制。從中央文件和地方實踐來看，我國事業(yè)單位改革一開始就注意到了分類進行，將事業(yè)單位分為三類:“一是公益性、福利性事業(yè)單位(占70%)，二是生產(chǎn)經(jīng)營性或開發(fā)性事業(yè)單位(占25%)，三是其他類事業(yè)單位(含行政延伸性、機關附屬性)事業(yè)單位?！保?］5002001年，中央機構編制委員會辦公室專門成立了“事業(yè)單位分類改革和分類管理調(diào)研組”。黨的十六大通過的《中共中央關于制定“十一五”規(guī)劃的建議》中提出了“分類推進事業(yè)單位改革”［2］。隨后，浙江、江蘇、山東、遼寧等省先后制定了本地實施方案，開始了事業(yè)單位分類改革的初步嘗試。2008年《關于事業(yè)單位分類試點的意見》正式印發(fā)，并選取了山西、上海、浙江、廣東、重慶作為試點地區(qū)，至此，事業(yè)單位分類改革工作在全國范圍內(nèi)正式推進①。黨的十七大和十七屆二中、四中全會也提出事業(yè)單位分類改革的問題，各地也積累了事業(yè)單位分類改革的經(jīng)驗，為進一步推進分類改革提供了條件。

二、事業(yè)單位分類標準的選擇

對事業(yè)單位進行科學合理的分類，是有效推進事業(yè)單位分類改革的前提，也是新形勢下加強事業(yè)單位日常管理的關鍵。下面主要介紹三種有代表性的分類標準，并通過比較說明按職能標準進行分類更為科學合理。

(一)以行業(yè)為標準

這是我國事業(yè)單位的傳統(tǒng)分類方法，主要根據(jù)行業(yè)屬性來進行分類。通過考察事業(yè)單位所從事業(yè)務的范圍、特點、運行規(guī)律等來劃定屬于哪個行業(yè)。長期以來，我國事業(yè)單位大都按照這種方法進行分類，《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》就依此將事業(yè)單位分為教育、科研設計、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化藝術、新聞出版廣播電視、農(nóng)林水、城市公用、交通、社會福利、機關附屬、社會中介等共12類。這種分類便于同行業(yè)里事業(yè)單位的統(tǒng)計，也便于行業(yè)主管部門進行管理。2005年4月15日發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》就將事業(yè)單位按照行業(yè)分為27類②。然而，以行業(yè)為標準進行的分類只是粗略地把事業(yè)單位劃歸某個行業(yè)，沒有明確事業(yè)單位的屬性和特征，很難解釋一些深層次的差異，比如不能解釋為什么屬于同一行業(yè)的事業(yè)單位在經(jīng)費管理方面存在差異。近年來，事業(yè)單位的范圍越來越廣泛，出現(xiàn)了一些跨行業(yè)以及比較特殊的事業(yè)單位，面對這種情況，以行業(yè)標準的分類顯得很無力。

(二)以經(jīng)費來源為標準

1993年，國務院《事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案》第2條規(guī)定:“根據(jù)事業(yè)單位特點和經(jīng)費來源的不同，對全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業(yè)單位，實行不同的管理辦法?！雹郯唇?jīng)費來源對事業(yè)單位進行分類，“優(yōu)點是分類形式簡單清晰，管理方式簡便易行，便于與財政、人事、社會保障等部門相互協(xié)調(diào)，不同經(jīng)費渠道的事業(yè)單位采取不同的管理機制，也體現(xiàn)了政策上的平等性”［3］16。但是這種分類沒有抓住事業(yè)單位的本質(zhì)屬性，無法突出事業(yè)單位的公益性，且忽視了事業(yè)單位在職能性質(zhì)上存在的差異。這種分類也反映出了社會化意識淡薄的問題，不利于事業(yè)單位的長遠發(fā)展。

(三)以職能為標準

20世紀90年代以來，人們開始從職能角度對事業(yè)單位進行分類。按照這種標準將事業(yè)單位分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營和從事公益服務三大類。這種分類方法真正突出了事業(yè)單位的性質(zhì)、特征和在社會生活中的基本定位?！笆聵I(yè)單位是公共服務機構，以‘公益性’為核心，通過提供產(chǎn)品和服務來滿足公共需要”［3］18。以職能為分類標準能科學合理地界定事業(yè)單位職能，符合政事分開、事企分開的改革目標。而且也符合按職設編的要求，一個事業(yè)單位人員編制的調(diào)整，既要考察單位人員結構和崗位設置，又要考慮單位所承擔的職能范圍，以職能定崗位，以崗位定編制。

事業(yè)單位的分類標準還有很多，但以職能為分類標準更符合我國事業(yè)單位的實際情況，也符合政事分開、事企分開的改革目標和原則。近年來國家關于事業(yè)單位改革的文件也主要是按照職能對事業(yè)單位進行分類并提出改革方向的。

三、事業(yè)單位分類改革的對策建議

按照職能標準對事業(yè)單位進行合理分類，接下來就要對各類事業(yè)單位采取相應的改革方向和管理模式。事業(yè)單位的分類改革就是要“甩掉兩頭，留下中堅”。簡單來說就是行政的歸行政，市場的歸市場，留下提供公益服務的作為基本公共服務的主要提供者。在對各類事業(yè)單位進行具體改革時，需要對每一類事業(yè)單位進行全面考慮和整體設計。

(一)行政執(zhí)行類

1.整合機構設置?！盀楸苊庠诨貧w行政機構后出現(xiàn)的‘尷尬’，需要結合行政管理體制改革和政府機構改革，特別是探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，整體推進改革”［4］。在理清職能的基礎上，將完全承擔行政職能的事業(yè)單位逐步納入行政機構序列;對于部分承擔行政職能的，按照政事分開的原則，一方面可將行政職能劃歸相關行政機構，保持原有的事業(yè)單位的性質(zhì);另一方面可將事業(yè)職能轉移出去，使其逐步轉為行政機構。對于職能交叉重復或職能單一、設置分散的事業(yè)單位進行重組或撤銷。

2.加強編制管理，做好人員分流。根據(jù)職能范圍，科學設置崗位，按照精簡和效能的原則合理配置人員，嚴格控制編制規(guī)模。對于劃入行政序列的事業(yè)單位“內(nèi)部比照實行黨管干部原則，主要領導由上級領導機關任命，一般工作人員參照國家機關公務員制度管理，其招聘、考核和任用都要通過公開考試來進行，嚴把‘入口關’”［3］32。對于因改革而產(chǎn)生的未聘人員要做到以人為本，不能不負責任地將他們推上社會，要采取多種方法進行安置，鼓勵和扶持他們再謀職業(yè)?？傊?，要通過各種積極辦法解決好人員分流，減少改革帶來的動蕩。

3.規(guī)范經(jīng)費管理?！靶姓?zhí)行類事業(yè)單位劃入行政體系后，其事業(yè)經(jīng)費和人員經(jīng)費列入財政預算，全部由國家財政負擔，行政性收費和罰沒收入全額上繳財政，實行國家機關的財務管理制度，實行‘收支兩條線’的經(jīng)費管理形式?！保?］33

從現(xiàn)階段的實際情況來看，行政執(zhí)行類事業(yè)單位不能在短時間內(nèi)全部轉為政府機關。因此，在確定這類事業(yè)單位改革方向與管理模式時，應充分考慮到改革的長期性、階段性，分別確定最終目標和階段目標。

(二)生產(chǎn)經(jīng)營類

這類事業(yè)單位向社會提供有償經(jīng)營服務，或政府部門創(chuàng)辦的對內(nèi)提供服務對外提供有償服務的單位，有穩(wěn)定收入來源和自我發(fā)展能力。這類事業(yè)單位不應再留在事業(yè)單位范圍內(nèi)，應該進行轉企改制，成為獨立的企業(yè)法人［5］133。

1.做好資產(chǎn)處置，防止國有資產(chǎn)流失。在向企業(yè)轉型的過程中，必須依法進行資產(chǎn)清查、審計、評估、確認和產(chǎn)權界定。國有資產(chǎn)的退出要以招標、拍賣、掛牌等多種方式公開轉讓。出售、轉讓資產(chǎn)所得要上繳財政、單位主管部門或授權委托部門。改制單位還要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，進行國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記和工商登記。在轉企改制后，按照現(xiàn)代企業(yè)制度運行，深化內(nèi)部改革，逐步與原行政主管部門脫鉤，成為自主經(jīng)營的企業(yè)法人，政府不再直接投資，但可以通過提供優(yōu)惠政策等方式扶持其發(fā)展。

2.妥善安置人員。做好人員分流安置，要考慮到職工的承受能力，注意“有情操作”。改制后的新企業(yè)要最大限度地錄用原單位職工，并做好人員身份的置換。按照“老人老辦法，新人新制度，中人逐步過渡”④原則，對轉企前已經(jīng)辦理退休手續(xù)的人員，保留現(xiàn)行事業(yè)單位的社會保險待遇不變，由社會保險機構按國家規(guī)定的事業(yè)單位離退休費標準支付基本養(yǎng)老金;對轉企后新納人員實行企業(yè)工資福利和養(yǎng)老保險制;對于符合一定條件并愿意提前退休的，退休待遇按原標準計發(fā);對于不愿意提前退休的，可選擇過渡期內(nèi)退休的辦法，其退休待遇的差額部分按原經(jīng)費渠道和一定比例給予補貼;對于自愿辭職自謀職業(yè)的給予經(jīng)濟補償?shù)?。在安置人員時一定要注意改革的力度與人員承受的程度。

生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位的改革要結合實際情況，對于能改制為企業(yè)的進行改制，不能改制為企業(yè)的實行企業(yè)化管理，抓住機遇，在適當?shù)臅r候過渡為企業(yè)。當這類事業(yè)單位全部或基本改制后，取消這一事業(yè)單位類別。

(三)公益服務類

公益服務類事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關或者其他組織利用國有資產(chǎn)興辦，面向社會提供公共服務和公共物品，為國家機關行使職能提供支持保障的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位承擔了與人民群眾生活密切相關的社會保障和服務職能，具有社會基礎性和公益性，體現(xiàn)了事業(yè)單位真正的內(nèi)涵［5］132。根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置等情況可以細分為純公益性事業(yè)單位(公益一類)和準公益性事業(yè)單位(公益二類)。純公益性事業(yè)單位業(yè)務主要包括義務教育、基礎研究、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、公益類文化事業(yè)等公共事務。這類事業(yè)單位僅憑市場機制提供會存在供給不足的問題，因此要依靠政府財政撥款并由政府直接興辦和經(jīng)營管理;準公益性事業(yè)單位主要有高等教育、職業(yè)教育、綜合醫(yī)院等，這類事業(yè)單位在生產(chǎn)過程中發(fā)生的消耗可以通過向消費者收費取得一定補償，但這種補償一般不能抵消全部成本。為維護單位存在并促進單位發(fā)展，政府需要財政稅收等支持，撥付部分經(jīng)費。

“留下中堅”并不是原封不動地留下，而是要對其進行整體的優(yōu)化、提升和改造，以強化事業(yè)單位的公益性，使事業(yè)單位真正成為主要從事社會事業(yè)和公益事業(yè)的、獨立于政府和企業(yè)之外的非營利組織，其基本特點是非政府(也非‘二政府’)、非企業(yè)(也非準企業(yè))、非營利(也非變相營利)。

1.調(diào)整布局結構。按照區(qū)域覆蓋、就近服務和優(yōu)勢互補的原則，結合各專業(yè)門類的特點，打破部門和條塊界限，將職能相同、相近或重復的進行整合，以提高資源利用效率。對長期不出成果、產(chǎn)出效益差和長期未配備工作人員投入運行的，要予以撤銷。對于有條件的事業(yè)單位則鼓勵其實行跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制性質(zhì)的聯(lián)合，組建多種形式的經(jīng)濟、服務實體。

2.完善事業(yè)法人制。探索建立科學的事業(yè)法人治理結構，完善事業(yè)法人登記管理制度。按照管辦分開原則，對事業(yè)單位進行去行政化，進行適度放權，擴大事業(yè)單位的發(fā)展決策權、用人權、收益分配權等。從組織觀念、活動方式、管理體制各方面都不再依賴和從屬于政府，真正確立其獨立事業(yè)法人的地位。政府主要采取政策引導、依法監(jiān)督、行政指導、提供服務等宏觀管理和指導的方式對事業(yè)單位進行監(jiān)督管理，對其具體的日常服務活動不再直接管理和干預。

3.改革經(jīng)費管理形式。政府要加大對義務教育、基礎衛(wèi)生、基礎科研等社會必需的基礎性事業(yè)的財政支持，對于其他事業(yè)單位則要改變單一依靠財政的狀況，鼓勵和引導社會組織、個人資金參與公益性社會事業(yè)，建立政府財政定額或定項補貼和公益服務收費相結合的運營成本補償機制與經(jīng)費管理方式，政府“花錢買服務”，“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，鼓勵和推動其進一步拓展服務領域，增強面向市場自我發(fā)展的能力。

4.制定和完善相應配套措施。建立以全員聘用和崗位管理制度為重點的用人制度，實現(xiàn)由單純行政管理向法制管理轉變，由行政任用關系向平等協(xié)商的聘用關系轉變，由身份管理向崗位管理轉變。實施形式多樣、靈活自主的收入分配制度，按照職位性質(zhì)及工作績效確定工資待遇，探索管理、技術等生產(chǎn)要素參與分配的實現(xiàn)形式和辦法，實行按崗定酬、按任務定酬、按業(yè)績定酬的多種分配制度。建立體系化、規(guī)范化的社會保障制度，取消事業(yè)單位原有的“雙軌制”，逐步建立起資金來源多渠道、保障服務多層次的獨立于事業(yè)單位之外的社會保險體系，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合，單位和個人共同承擔養(yǎng)老保險金［3］46。

此外，事業(yè)單位改革可以取消事業(yè)單位的稱呼，建立統(tǒng)一的非營利性組織，以利于民辦非企業(yè)組織得到平等待遇。

我國事業(yè)單位改革有其自身的特殊性，涉及經(jīng)濟社會的方方面面，不可能一蹴而就。因此，事業(yè)單位的改革必須在科學分類的基礎上，科學規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進。

注 釋:

①參見《關于事業(yè)單位分類試點的意見》，2008年8月11日，中央機構編制委員會辦公室。

②參見《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》，2005年4月15日，中央機構編制委員會辦公室。文件中將事業(yè)單位分為教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災、統(tǒng)計調(diào)查、技術推廣與實驗、公用設施管理、物資倉儲、監(jiān)測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務、資源管理事務、質(zhì)量技術監(jiān)督事務、經(jīng)濟監(jiān)督事務、知識產(chǎn)權事務、公證與認證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務、機關后勤服務等共27類。

③參見《事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案》，1993年11月15日，中華人民共和國國務院令第79號。

④關于人員分流的措施可參照深圳市事業(yè)單位改革的辦法，具體可參考《深圳的“分類”試水》，《瞭望》2007年第6期。

［1］中央機構編制委員會辦公室.中國行政改革大趨勢［M］.北京:經(jīng)濟科學出版社，1993.

［2］中共中央關于制定“十一五”規(guī)劃的建議［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics.2005 －10/18.

［3］潘娟.我國事業(yè)單位分類改革問題研究——以通化市為例［D］.吉林大學，2009.

［4］官毅.全國事業(yè)單位改革拿出時間表［N］.重慶晚報，2011－04－10.

［5］周天勇，等.中國行政體制改革30年［M］.上海:上海人民出版社，2008.