朱海龍

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100）

海洋行政執(zhí)法是海洋管理的一項重要任務(wù)和法定職責(zé)，它是指國家行政機關(guān)，包括政府及其職能部門，依照法定職權(quán)和程序，對海洋環(huán)境、資源、海域使用和海洋權(quán)益等海洋事務(wù)，實施法律的專門活動。海洋行政執(zhí)法是我國行政機關(guān)執(zhí)行國家海洋相關(guān)法律的一項重要職能，對我國順利實施“海洋強國”戰(zhàn)略和“依法治國”戰(zhàn)略，保護國家領(lǐng)土與主權(quán)的完整具有重要意義。同時，海洋行政執(zhí)法是監(jiān)督各涉海主體正確合理地開發(fā)利用海洋資源，維護良好的用海秩序，促進海洋經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要保證。我國海洋行政執(zhí)法的主要任務(wù)是對海洋環(huán)境及資源進行合理、合法、有效的監(jiān)督與管理，促進海域科學(xué)合理的使用，對存在的用海違法違規(guī)問題進行堅決打擊，積極維護國家的各項海洋權(quán)益。我國的海洋執(zhí)法體制存在部門眾多、執(zhí)法職能重疊的弊端，在遏制違法用海、打擊海上犯罪及有效維護國家海洋權(quán)益上，無法形成強大的合力。當(dāng)前，我國要有效地整合利用好現(xiàn)有的海洋執(zhí)法力量，分析并糾正現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制的弊端，調(diào)動現(xiàn)有海上執(zhí)法力量的積極性，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，努力完善或建設(shè)一支或多支強大的海上執(zhí)法力量，切實維護我國的海洋權(quán)益。

一、我國海洋執(zhí)法研究綜述

我國已有不少學(xué)者對現(xiàn)有海洋執(zhí)法體制的現(xiàn)狀和弊端進行了深入細(xì)致地研究，對我國海上執(zhí)法弊端出現(xiàn)的原因做了較為具體的探討。在王淼等所寫的《我國現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制的弊端與改革思路》中，詳細(xì)羅列了當(dāng)前我國海洋執(zhí)法存在的主要問題。概括起來，這些學(xué)者對我國海洋執(zhí)法的問題分析主要集中在以下幾個方面：我國的法律法規(guī)不健全，尤其是涉海法制建設(shè)落后，海洋執(zhí)法部門眾多，職能交叉嚴(yán)重，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)力分散，執(zhí)法部門眾多導(dǎo)致海洋執(zhí)法成本居高不下，執(zhí)法效率低下。

對于我國當(dāng)前海洋執(zhí)法存在的問題，就有不少學(xué)者提出了改革我國現(xiàn)行海洋執(zhí)法的體制的建議，如有學(xué)者就提出建立健全我國海洋執(zhí)法秩序的相關(guān)法律法規(guī)，建立起綜合的海洋執(zhí)法體系；和先琛在《淺析我國現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制問題與改革思路》中提到，我國應(yīng)該設(shè)立更高層次的海洋行政管理部門，主張集中現(xiàn)有海洋執(zhí)法力量的優(yōu)勢，打造一支效能強大的執(zhí)法藍(lán)軍。同時，和先琛認(rèn)為，我國海洋執(zhí)法由一支主要力量來承擔(dān)是改革的趨勢和方向。眾多學(xué)者都把我國海洋執(zhí)法體制出現(xiàn)的問題進行了全面的分析，但顯有學(xué)者提出解決我國海洋執(zhí)法體制問題具體的措施。在建立何種比較集中有效的管理體制，以及如何實現(xiàn)執(zhí)法一體化，等方面，沒有具體的合理的建議，當(dāng)然存在的分歧亦比較大。梳理并總結(jié)當(dāng)今學(xué)者關(guān)于海洋執(zhí)法問題的研究成果，存在一個重要的共同點，就是如果對我國現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制進行改革，重要的是堅持中央與地方相結(jié)合，以國家層面集中執(zhí)法力量一體化為主，地方海洋執(zhí)法為輔，提高地方政府海洋執(zhí)法的積極性。

二、我國現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制的現(xiàn)狀

1998年我國政府機構(gòu)改革后，海洋執(zhí)法開始形成以部門或行業(yè)為主體、具有較高分散性質(zhì)的管理體制。我國當(dāng)前具有海洋執(zhí)法權(quán)的部門主要有國家海洋局的海監(jiān)、交通部的海事局、農(nóng)業(yè)部的漁政、公安部的海警、海關(guān)、環(huán)保等部門。

中國海監(jiān)總隊，列入中國國家海洋局編制，是國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)下，中央與地方相結(jié)合的行政執(zhí)法隊伍，由國家、省、市、縣四級海監(jiān)機構(gòu)共同組成。其領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中國海監(jiān)總隊成立于1998年。中國海監(jiān)的主要職能是：依照國家法律法規(guī)和規(guī)定，對我國管轄海域（包括海岸帶）實施巡航監(jiān)視，對侵犯海洋權(quán)益、非法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法行為進行查處，并根據(jù)委托或授權(quán)進行其他海洋執(zhí)法工作①。

海事局是在原中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督局(交通部安全監(jiān)督局)和原中華人民共和國船舶檢驗局(交通部船舶檢驗局)的基礎(chǔ)上，合并組建而成的。海事局為交通部直屬機構(gòu)，實行垂直管理體制。根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，海事局負(fù)責(zé)行使國家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗、航海保障管理和行政執(zhí)法，并履行交通部安全生產(chǎn)等管理職能②。

農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局是我國漁政監(jiān)督機構(gòu)（中華人民共和國漁政漁港監(jiān)督管理局），個別地方把漁政歸于水產(chǎn)部門。農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局、漁政漁港監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)漁業(yè)行業(yè)管理，行使?jié)O政漁港和漁船檢驗監(jiān)督管理權(quán)等。我國的漁政監(jiān)督管理機構(gòu)主要按照海域進行的劃分，包括黃渤海、東海、南海三個海區(qū)?？h級以上人民政府可以在重要漁業(yè)水域、漁港設(shè)立監(jiān)督管理機構(gòu)?？h級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門執(zhí)行具體的檢查監(jiān)督任務(wù)。

海關(guān)是國家進出境監(jiān)督管理機關(guān)，主要職責(zé)是通關(guān)監(jiān)管、保稅監(jiān)管、進出口統(tǒng)計、海關(guān)稽查、知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護、打擊走私、口岸管理、對外稅收征管。海關(guān)總署是國務(wù)院下屬的正部級直屬機構(gòu)，統(tǒng)一管理全國海關(guān)。海關(guān)總署現(xiàn)有17個內(nèi)設(shè)部門、6個直屬事業(yè)單位、管理4個社會團體（海關(guān)學(xué)會、報關(guān)協(xié)會、口岸協(xié)會、保稅區(qū)出口加工區(qū)協(xié)會），并在歐盟、俄羅斯、美國等派駐海關(guān)機構(gòu)。中央紀(jì)委、監(jiān)察部在海關(guān)總署派駐紀(jì)檢組、監(jiān)察局③。

海警的全稱是中國公安邊防海警部隊，其隸屬于公安部邊防局，接受公安部的領(lǐng)導(dǎo)與管理，編制列入中國人民武裝警察邊防部隊序列。海警的主要職責(zé)是維護近海海上治安，其具體任務(wù)包括：在我國的領(lǐng)海及其毗連區(qū)等海域巡邏檢查，對海上船舶進行治安管理，打擊海上違法犯罪行為以及境外敵對勢力利用海洋對我國的破壞活動，維護我國的海洋主權(quán)完整，保護我國涉海單位及個人的海洋權(quán)益。

環(huán)保局負(fù)責(zé)擬定和組織實施環(huán)境監(jiān)察、排污收費等政策法規(guī)和規(guī)章，負(fù)責(zé)調(diào)查處理重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件，負(fù)責(zé)重大海洋環(huán)境問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)環(huán)境保護行政稽查工作。按國家要求會同有關(guān)部門擬訂重點海域污染防治規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海域污染防治工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督海洋環(huán)境保護工作。

三、我國海洋執(zhí)法的問題分析

進入新世紀(jì)，我國經(jīng)濟對海洋資源的依賴度正在逐漸加大，海洋開發(fā)活動愈演愈烈，海上糾紛、突發(fā)事件逐漸增多，而在維持海上秩序、保障涉海主體利益等方面，我國傳統(tǒng)海洋執(zhí)法體制的問題開始凸顯，這些存在的問題或弊端已經(jīng)難以適應(yīng)海洋開發(fā)活動迅猛發(fā)展形勢的需要。從我國長期的海洋執(zhí)法過程來看，我國海洋執(zhí)法存在的主要問題有如下幾個方面：

（一）執(zhí)法主體多，協(xié)調(diào)合作少

長期以來，我國的海洋行政管理體制強調(diào)按照產(chǎn)業(yè)進行管理，產(chǎn)業(yè)管理成為海洋行政管理體制的主要模式，但由于海洋行政管理體制在建設(shè)過程中存在部門眾多、效率不高等遺留因素，這就間接的造成了我國海洋執(zhí)法體制的高度分散模式。我國具有海洋執(zhí)法權(quán)的部門職能劃分較為分散，這種單一的執(zhí)法模式在表面上是分工清晰、責(zé)任明確，而在實際的執(zhí)法過程中又經(jīng)常會出現(xiàn)不同的海洋執(zhí)法部門之間在職能和具體工作范圍上出現(xiàn)相互交叉或重疊的現(xiàn)象。職能交叉、工作重疊往往會致使海洋執(zhí)法工作走向兩個極端：一方面會出現(xiàn)執(zhí)法領(lǐng)域行政空白，也就是在某些海洋執(zhí)法內(nèi)容上出現(xiàn)多個部門都不管不問的局面，即海洋執(zhí)法領(lǐng)域的真空狀態(tài)；另一方面會出現(xiàn)政出多頭的弊端，以對海洋環(huán)境污染執(zhí)法為例，我國的海洋執(zhí)法部門就涉及到海監(jiān)、環(huán)保、海警、海事等部門，每個海洋執(zhí)法部門具有的處理海洋污染的規(guī)定存在差異，從而導(dǎo)致排污企業(yè)、單位或個人難以應(yīng)對。政出多頭的存在既加重了對排污企業(yè)等的處罰成本，也致使相關(guān)海洋部門的執(zhí)法權(quán)威受到影響。傳統(tǒng)的行政管理部門缺乏協(xié)調(diào)與溝通的弊端在海洋行政執(zhí)法部門身上被放大。政出多頭是我國海洋執(zhí)法過程中最大的問題。

我國的海洋執(zhí)法部門之所以會出現(xiàn)執(zhí)法主體眾多，協(xié)調(diào)合作少的現(xiàn)象，究其原因不外乎兩個方面：一方面，我國的海洋執(zhí)法部門受制于傳統(tǒng)行政管理體制的影響，把更多的精力用于自身的發(fā)展壯大，缺少大局意識和執(zhí)法服務(wù)概念。為維護本部門的利益，不同的海洋執(zhí)法部門會從自身執(zhí)法需要出發(fā)，忽視經(jīng)濟發(fā)展和海洋資源開發(fā)與保護的規(guī)律，一味地追求執(zhí)法隊伍的規(guī)模，各海洋執(zhí)法部門不斷擴大的執(zhí)法規(guī)模，從整體上造成了國家海洋執(zhí)法成本的不合理上升。伴隨我國海洋資源開發(fā)與保護的有序進行，我國海洋執(zhí)法力量規(guī)模應(yīng)當(dāng)合理的發(fā)展。另一方面，我國海洋執(zhí)法隊伍的協(xié)調(diào)與溝通能力弱。長期以來，由于各個海洋執(zhí)法部門的職能是單一的、機械的、分散的，在遇到確實需要各部門充分合作的突發(fā)事件時，不同的執(zhí)法部門首先考慮的是自身的職責(zé)和執(zhí)法范圍，而不是同其他的部門積極的協(xié)調(diào)與溝通。長期的以分散化執(zhí)法，無法凝聚成強大的海洋執(zhí)法力量，在海洋執(zhí)法成本上升的同時，也造成了執(zhí)法效率的不斷下降。我國的海洋執(zhí)法部門有過聯(lián)合執(zhí)法的經(jīng)歷，但最終沒有形成長期的聯(lián)動與聯(lián)絡(luò)機制。以對我國海洋權(quán)益的維護為例，海軍、海警、海監(jiān)、漁政等海洋執(zhí)法力量都有職責(zé)，但由于分散化的執(zhí)法模式，海洋權(quán)益維護的意義被大打折扣，我國的海洋國土不斷受到來自別國的屢次侵犯。近期的“黃巖島事件”從另一個側(cè)面折射出我國海洋執(zhí)法隊伍的協(xié)作性和執(zhí)法效率有待提高。

（二）涉海法制建設(shè)落后，執(zhí)法依據(jù)不足

法律法規(guī)的健全和完善是執(zhí)法工作得以順利開展的前提和基礎(chǔ)。涉海法律法規(guī)是我國海洋執(zhí)法機構(gòu)進行合理合法的海洋執(zhí)法活動的重要條件。我國海洋執(zhí)法部門的執(zhí)法地位、執(zhí)法范圍等都需要相關(guān)涉海法律法規(guī)的明確。完善的涉海法律法規(guī)建設(shè)能夠有效的促進海洋資源的合理開發(fā)與有效保護，加強我國海洋國土的安全和海洋權(quán)益的維護。合理的涉海法律建設(shè)也是我國海洋執(zhí)法部門進行正常有序地海洋執(zhí)法活動的基礎(chǔ)和重要依據(jù)。隨著國家海洋意識的整體提高以及經(jīng)濟的迅速發(fā)展，海洋資源的開發(fā)與海洋權(quán)益的維護得到重視。與之相反的是我國的涉海法制建設(shè)落后，海洋執(zhí)法依據(jù)不足，其主要表現(xiàn)為兩個方面：

一方面，涉海法律的制定遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于海洋經(jīng)濟發(fā)展的需要。我國現(xiàn)階段的海洋法律法規(guī)大多落后于海洋經(jīng)濟發(fā)展的速度，如不及時的修改或制定，海洋權(quán)益和海洋國土安全維護的形勢將變得更加嚴(yán)峻。正常的海洋管理也受到法制建設(shè)落后的影響，管理混亂、行業(yè)糾紛、政出多門等問題不斷出現(xiàn)。由于法律制度的缺失，盲目圍海、亂采砂石、過度捕撈、養(yǎng)殖侵占錨地航道、船只闖入養(yǎng)殖區(qū)等事件屢屢發(fā)生，導(dǎo)致海洋資源的嚴(yán)重破壞和浪費，海洋污染日益嚴(yán)重，海岸侵蝕和海洋環(huán)境的不斷惡化，近年來我國近海大規(guī)?！俺喑薄笔录粩喟l(fā)生，嚴(yán)重影響了海洋經(jīng)濟的發(fā)展。我國的海洋立法工作效率較低，往往出現(xiàn)了較大的問題時，相關(guān)的立法準(zhǔn)備工作才展開，這就使得我國海洋執(zhí)法客體的權(quán)益沒有得到切實有效的保障。同時由于我國的執(zhí)法力量眾多，不同執(zhí)法隊伍的法律權(quán)限缺少明確，導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法隊伍的執(zhí)法范圍缺少法律支持，使海洋執(zhí)法隊伍難以有效執(zhí)法。另一方面，現(xiàn)有涉海法律法規(guī)不合理，單項立法多，綜合立法少?，F(xiàn)有的有關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容單一化，大多是各個涉海相關(guān)部門針對某些方面海洋資源的開發(fā)與利用單獨制定的，這種法律法規(guī)的出發(fā)點是部門的相關(guān)利益，受制于部門利益制約，只是一味地強調(diào)某一具體的海洋資源的開發(fā)與保護，嚴(yán)重忽視了海洋資源整體性和特殊性的要求，缺少從海洋開發(fā)利用的大局出發(fā)的考量。短期來看，其必然不利于我國綜合執(zhí)法工作的需要；長期來看，其不僅不利于我國海洋權(quán)益的維護，也會對我國經(jīng)濟的發(fā)展、海洋國土完整的保護造成損害。

（三）海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)落后，人員素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)新形勢

我國的海洋執(zhí)法部門眾多，各個部門執(zhí)法隊伍的規(guī)模十分龐大，但如此龐大的執(zhí)法隊伍與海洋行政執(zhí)法的效率不成正比。其中，海洋執(zhí)法隊伍的海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)落后，人員素質(zhì)偏低是一個很重要的原因。在實際的海洋執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員的執(zhí)法方式、執(zhí)法程序、執(zhí)法能力等體現(xiàn)一個國家的整體形象。高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍與合理的人員結(jié)構(gòu)不但節(jié)約成本、提高執(zhí)法效率，而且代表著國家法律的公平公正。當(dāng)前我國的海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)比較落后，新城代謝的速度比較緩慢，缺少高素質(zhì)高水平的海洋執(zhí)法人才的進入。由于各個海洋執(zhí)法隊伍長期以來存在“新老交替”緩慢的問題，“執(zhí)法為民”的服務(wù)意識淡薄，傳統(tǒng)官僚主義的弊端明顯，更有部分執(zhí)法人員存在“高高在上”的感覺，缺少耐心處理、熱情服務(wù)的工作習(xí)慣，忽視執(zhí)法原則的不合理執(zhí)法現(xiàn)象較多。上述種種弊端嚴(yán)重降低了我國海洋執(zhí)法效率與執(zhí)法水平,削弱了涉海法律法規(guī)的權(quán)威性。

總體來講，我國海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)落后，人員素質(zhì)偏低問題出現(xiàn)的主要原因有以下四個方面：一、源頭上，我國海洋執(zhí)法人員的招收缺少合理規(guī)范的考試錄用程序。現(xiàn)有的執(zhí)法隊伍人員構(gòu)成復(fù)雜，既有早期招募的退伍軍人、公安民警，也有初出茅廬的大學(xué)生。部分執(zhí)法人員文化程度不高，學(xué)歷層次較低，影響執(zhí)法水平的提高。伴隨我國公務(wù)員制度改革、事業(yè)單位改革等的不斷深入，這一問題正不斷得到好轉(zhuǎn)。二、編制不清。我國海洋執(zhí)法人員絕大部分屬國家編制,屬于執(zhí)法部門統(tǒng)一管理,但還有相當(dāng)一部分人員沒有納入行政或事業(yè)編制,管理較為混亂。執(zhí)法人員編制不統(tǒng)一,管理混亂。編制不清帶來許多問題，一方面嚴(yán)重影響部分執(zhí)法人員的工作積極性，造成執(zhí)法隊伍內(nèi)部的不公平，影響隊伍內(nèi)部的團結(jié)，長期下去也不利于執(zhí)法隊伍內(nèi)部的管理。另一方面，由于編制問題長期得不到解決，導(dǎo)致某些執(zhí)法人員對自身職責(zé)缺乏自我界定，對執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限缺乏明確理解。三、執(zhí)法服務(wù)意識差。長久以來，我國海洋執(zhí)法人員存在著“管理者”“領(lǐng)導(dǎo)者”的認(rèn)識，把海洋執(zhí)法的對象看做“被管理者”，這種認(rèn)識的出發(fā)點不利于海洋執(zhí)法工作的順利開展。我國海洋執(zhí)法人員要樹立執(zhí)法服務(wù)的理念，正確認(rèn)識執(zhí)法為民,遵循執(zhí)法原則，克服執(zhí)法過程中官僚主義傾向。

（四）海洋執(zhí)法硬軟件投入大與執(zhí)法隊伍規(guī)模大并存，執(zhí)法裝備相對落后

我國歷年的海洋執(zhí)法投入規(guī)模巨大，但由于我國的海洋執(zhí)法隊伍眾多且分屬不同系統(tǒng)，而國家每年的資金投入是有限的，將有限的資金、裝備分散到眾多的執(zhí)法系統(tǒng)，投入與建設(shè)的“雙分散”在降低了資金等投入的使用效率的同時，也直接造成了海洋執(zhí)法隊伍裝備建設(shè)的落后。執(zhí)法裝備的落后影響執(zhí)法能力的提高，受到裝備落后的影響，我國正常的海洋執(zhí)法巡邏以及海上秩序的維護難以做到。海洋環(huán)境污染、海上交通事故、海上犯罪等事件逐漸增多，這在考驗我國海洋執(zhí)法隊伍執(zhí)法能力的同時，也對我國相對落后的執(zhí)法裝備進行檢驗。更為嚴(yán)重的是，伴隨“中日釣魚島糾紛”、“中菲黃巖島對峙”等事件，我國的海洋國土主權(quán)正不斷受到威脅，作為維護海洋權(quán)益的各個海洋執(zhí)法隊伍受制于技術(shù)裝備落后的影響，遠(yuǎn)洋執(zhí)法能力不足。雖然我國最近幾年加大了海洋執(zhí)法船舶的技術(shù)改進，但與國外海洋執(zhí)法隊伍裝備相比較，還有較大差距。以日本海上保安廳為例，其執(zhí)法船舶和飛機不僅能在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)高效率執(zhí)法，而且其巡航監(jiān)視的范圍可以達到1200海里。它的大型可搭載直升機的巡航船在12小時內(nèi)便可以到達200海里專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的案發(fā)地點執(zhí)法。我國海洋執(zhí)法隊伍技術(shù)和裝備的落后局面造成了對違法行為的有效監(jiān)督不夠，在維護國家海洋權(quán)益、捍衛(wèi)領(lǐng)土完整、保護漁業(yè)生產(chǎn)等方面仍需極大地提高。

四、提高我國海洋執(zhí)法水平的建議

我國海洋執(zhí)法過程中的問題是多方面的，出現(xiàn)問題的原因眾多。如我國還是一個發(fā)展中國家，經(jīng)濟實力有限，對海洋執(zhí)法裝備的改進升級還需要時間。我國海洋執(zhí)法還處在起步階段，出現(xiàn)問題是正常的，關(guān)鍵是在分析問題的同時，找到解決問題的辦法。我國海洋執(zhí)法水平的提高可以從如下幾個方面著手:

（一）借鑒美日韓等國經(jīng)驗，整合現(xiàn)有各支海洋執(zhí)法隊伍優(yōu)勢，考慮建設(shè)統(tǒng)一的多職能的海洋綜合執(zhí)法機構(gòu)

我國是一個海洋大國但不是海洋強國，這種局面的存在與我國長久以來的海洋執(zhí)法體制不無關(guān)系。縱觀世界各國的海洋執(zhí)法歷史，海洋綜合管理與海洋綜合執(zhí)法是維護本國海洋權(quán)益的成功之處。我國政府可以考慮將現(xiàn)有的各支海洋執(zhí)法隊伍集中管理，充分整合各支執(zhí)法隊伍的優(yōu)點，建設(shè)一支統(tǒng)一的多職能的海洋綜合執(zhí)法機構(gòu)。海洋綜合執(zhí)法機構(gòu)對我國海岸帶、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架上的一切執(zhí)法事務(wù)進行統(tǒng)一管理。同時，海洋綜合執(zhí)法機構(gòu)要負(fù)責(zé)我國近海安全的維護，加強對海域的使用管理與海洋生態(tài)環(huán)境保護。將以行業(yè)為主的分散執(zhí)法整合為海洋綜合執(zhí)法，不僅可以將我國每年有限的資金等投入充分有效的利用，提高海洋執(zhí)法裝備水平，還可以提高我國海洋執(zhí)法效率，更好地維護國家海洋國土安全和海洋權(quán)益等。當(dāng)然，建設(shè)一支統(tǒng)一的多職能的執(zhí)法隊伍是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨利益爭奪等障礙。表面上看，海洋執(zhí)法體制的改革是由多支隊伍到一支隊伍的簡單的數(shù)量變化，但實際上，海洋執(zhí)法體制的改革是復(fù)雜的系統(tǒng)的偉大工程，絕不是一朝一夕就能完成的。長遠(yuǎn)來看，我國的海洋執(zhí)法走向機構(gòu)精簡、效能提高、職能集中是大勢所趨。

（二）建立中央、地方兩級海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機構(gòu)，實現(xiàn)執(zhí)法信息對稱

由于我國還是一個發(fā)展中國家，國家的經(jīng)濟實力雖有提高但仍然有限，加之各個海洋執(zhí)法部門之間存在利益爭奪、職權(quán)劃分等因素，指望短期內(nèi)實現(xiàn)海洋執(zhí)法體制的改革難度巨大。短期來講，通過國務(wù)院政令,組建中央與地方兩級海洋執(zhí)法隊伍協(xié)調(diào)與溝通中心 ,對我國的海洋執(zhí)法活動進行有序規(guī)劃，建立海洋突發(fā)事件聯(lián)動機制，并使這種聯(lián)動機制常態(tài)化。一方面，建立國家海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機構(gòu)。國家海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機構(gòu)擔(dān)負(fù)著我國海洋執(zhí)法的協(xié)調(diào)組織職能。該機構(gòu)由我國的海監(jiān)、漁政、環(huán)保、海事、海警等部門抽調(diào)部分人員組成。作為中央級別的海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機構(gòu)，有權(quán)利協(xié)調(diào)我國日常的海洋執(zhí)法工作。國家海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機構(gòu)可以建立起海洋事務(wù)服務(wù)熱線，并向涉海各企事業(yè)單位、個人公布機構(gòu)的聯(lián)系方式。當(dāng)遇到海上糾紛、海上犯罪等事件時，可以及時與機構(gòu)取得聯(lián)系，由該機構(gòu)迅速做出協(xié)調(diào)信息，促使海洋執(zhí)法隊伍在第一時間趕到事發(fā)現(xiàn)場。至于協(xié)調(diào)執(zhí)法的經(jīng)費，可以通過國家給予適當(dāng)補貼。另一方面，組建地方海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)中心。地方政府應(yīng)當(dāng)參照國家海協(xié)調(diào)與溝通機構(gòu)，組建地區(qū)海洋執(zhí)法隊伍協(xié)調(diào)中心。該中心接受國家執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機構(gòu)的指揮,協(xié)調(diào)本海域的執(zhí)法工作，地方協(xié)調(diào)中心的經(jīng)費由中央與地方政府共同負(fù)責(zé)。

（三）建立并完善與海洋執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)

由于海洋立法并不健全，我國至今沒有形成一個比較完整的海洋法規(guī)體系，現(xiàn)有的海洋法律法規(guī)大多是一些行業(yè)法規(guī)。行業(yè)法規(guī)的存在只是照顧到部門或某一行業(yè)的利益，與整個海洋資源的開發(fā)保護、海洋經(jīng)濟的發(fā)展不適應(yīng)。鑒于此，一方面，我國政府應(yīng)盡快出臺一系列海洋基本法律。這些基本法律應(yīng)當(dāng)主要包括海洋權(quán)益維護、海洋生態(tài)環(huán)境保護等。這些法律要以國家利益為重，但也要充分照顧到海洋執(zhí)法各個主體的部門利益。另一方面，要盡快制定我國海上綜合執(zhí)法相關(guān)法律，包括海洋執(zhí)法隊伍的地位、權(quán)限、職責(zé)范圍、海洋執(zhí)法程序等方面的立法。只有加強和完善海洋立法，才能使我國海洋執(zhí)法走上有法可依、責(zé)權(quán)明確的法制化軌道。

（四）加強海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高海洋執(zhí)法人員的整體素質(zhì)

海洋執(zhí)法人員素質(zhì)的高低是提高海洋執(zhí)法水平的關(guān)鍵，也是影響海洋執(zhí)法人員執(zhí)法能力的重要因素。我國海洋執(zhí)法隊伍眾多，編制并不統(tǒng)一，海洋執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)差別很大，這在很大程度上影響了海洋執(zhí)法能力的提高。我國的海洋執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)對本部門人員的海洋執(zhí)法能力進行培訓(xùn)。一方面，切實加強對海洋執(zhí)法人員招收工作的管理和監(jiān)督。各個海洋執(zhí)法隊伍可根據(jù)自身發(fā)展的需要，設(shè)置人員招聘的標(biāo)準(zhǔn)，在學(xué)歷、工作經(jīng)驗、道德品質(zhì)、業(yè)務(wù)能力等內(nèi)容上盡可能的實現(xiàn)量化和常態(tài)化，這方面可以參考國家公務(wù)員考試錄用制度。另一方面，強化海洋執(zhí)法培訓(xùn)與定期考核制度。各個海洋執(zhí)法機構(gòu)可以對本部門人員進行定期、不定期的海洋執(zhí)法培訓(xùn)。海洋執(zhí)法人員只有不斷進行業(yè)務(wù)培訓(xùn),接受新知識，并嚴(yán)格執(zhí)行海洋執(zhí)法人員的年度考核制度。再次，要明確海洋執(zhí)法人員的職責(zé)。要根據(jù)執(zhí)法任務(wù)和執(zhí)法目標(biāo)的要求,實行海洋執(zhí)法責(zé)任人制度。明確各級執(zhí)法人員的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)力,不但有利于加強海洋執(zhí)法人員的管理,也有利于充分調(diào)動海洋執(zhí)法人員的工作積極性。

（五）精簡機構(gòu)，改進裝備，提高有限資金的利用率

我國每年投入到海洋執(zhí)法建設(shè)中的資金規(guī)模龐大，但受制于部門規(guī)模的限制，造成了資金大量用于人員工資、福利等日常管理費用，難以用于技術(shù)裝備的改善上。各個海洋執(zhí)法機構(gòu)精簡機構(gòu)設(shè)置與人員構(gòu)成以后，提高了資金等投入的使用效率，避免了浪費，使得規(guī)模較小的執(zhí)法隊伍就能夠承擔(dān)起從前的海洋執(zhí)法任務(wù)。可以精簡人員，將節(jié)約下來的資金用于技術(shù)裝備。按照國外海上綜合執(zhí)法比較有效的國家的執(zhí)法隊伍的規(guī)模，我國的海洋執(zhí)法隊伍可精簡至3至5萬人左右，至少可以減少10萬人左右的財政開支。④如此算來，即使國家不增加投入，改革后的海洋執(zhí)法力量也可以將現(xiàn)有海洋執(zhí)法投入的一半以上用于技術(shù)裝備的改進，這將極大地改變我國海洋執(zhí)法力量的面貌。

當(dāng)前海洋管理體制下，各部門自成體系，條塊分割嚴(yán)重。長遠(yuǎn)來看，對海上綜合執(zhí)法體制進行改革，已成為社會各界的共識，勢在必行。成立統(tǒng)一的執(zhí)法主體，建立多職能、高效率的執(zhí)法力量，是解決當(dāng)前我國海洋執(zhí)法問題的有效途徑。短期來看，我國政府可以成立海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)與溝通機構(gòu)，加緊海洋基本法律法規(guī)的建立和完善，精簡機構(gòu)，強化人員素質(zhì)，提高投入的利用效率，加快執(zhí)法裝備的改造升級。這些短期舉措有利于改善我國相對混亂、低效的海洋執(zhí)法現(xiàn)狀，有利于我國海洋權(quán)益的維護、海洋生態(tài)環(huán)境的保護以及有效促進我國海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，提高我國國際地位與海洋形象，對實現(xiàn)中華民族的復(fù)興具有重要意義。

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[3]侯金義.淺談海洋行政管理與海洋執(zhí)法監(jiān)察[J].河北省海洋局.1996,(4)

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[6]胡增祥.論海洋行政執(zhí)法管理[J].專家論法.2002,(2)

注釋：

①國家海洋局：中國海監(jiān)總隊.http://www.soa.gov.cn,2007—03.

②http://www.msa.gov.cn/Static/jgjj.,2012.4.5

③http://www.customs.gov.cn.,2012.4.5

④李培志.我國海上綜合執(zhí)法存在的問題及對策[J].公安教育.2004,(3)