和麗萍

（中國(guó)人民銀行麗江市中心支行，云南 麗江 674100）

財(cái)、稅、庫、銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）是指財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫、商業(yè)銀行利用電子信息技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)辦理稅收征繳入庫業(yè)務(wù)的計(jì)算機(jī)操作系統(tǒng)。財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的上線給財(cái)政預(yù)算收納業(yè)務(wù)帶來很大改變，從人民銀行角度看，業(yè)務(wù)操作從手工化向電子化轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)載體從實(shí)物化向信息化轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變使得資金隱蔽性增強(qiáng)，央行對(duì)財(cái)政預(yù)算收入收納業(yè)務(wù)的監(jiān)督工作難度進(jìn)一步增大。因此，新時(shí)期如何發(fā)揮央行監(jiān)督職能，提高監(jiān)督工作效能，顯得尤為重要。本文分析新系統(tǒng)上線后監(jiān)督中存在的問題并提出相關(guān)建議。

一、對(duì)外監(jiān)督缺失

最近幾年來，受一些因素的影響，國(guó)庫監(jiān)督被弱化的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，不僅影響到國(guó)庫監(jiān)督工作的正常開展，還直接影響到國(guó)庫資金的安全。特別是財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)在提高國(guó)庫工作效率的同時(shí)也加劇了預(yù)算收入收納的監(jiān)督管理難度，國(guó)庫監(jiān)督工作面臨新挑戰(zhàn)。

（一）系統(tǒng)程序的缺陷，弱化了國(guó)庫監(jiān)督職能履行

財(cái)稅庫銀橫線聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)為了避免重復(fù)錄入稅票信息，加快稅收入庫速度，采用“半封閉”式信息錄入程序。無論是入庫、退庫、更正業(yè)務(wù)還是資金劃撥的發(fā)出都由稅務(wù)部門一手完成，人民銀行對(duì)信息數(shù)據(jù)并沒有參與權(quán)，國(guó)庫更像是一個(gè)資金入庫代理機(jī)構(gòu)，稅務(wù)發(fā)出信息，國(guó)庫核對(duì)信息，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確完整與否取決于發(fā)起方，國(guó)庫無法界定。無形中擴(kuò)大了稅務(wù)的行政執(zhí)行能力，卻削弱了國(guó)庫監(jiān)督在三大預(yù)算資金監(jiān)督（人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、國(guó)庫監(jiān)督）中的話語權(quán)。

此外，系統(tǒng)稅票審核模塊存在的缺陷，更加劇了國(guó)庫監(jiān)督的無效性。使得國(guó)庫監(jiān)督職能淪為形式，甚至蕩然無存。該審核程序無法直觀的查看原始稅票，國(guó)庫人員不能細(xì)致全面的審核稅票信息，雖然通過恢復(fù)電子稅票的原始憑證信息可以查看各項(xiàng)要素，但是如此一來又與過去國(guó)庫逐筆錄入稅票信息的操作無異，達(dá)不到系統(tǒng)提高稅款征繳效率作用，國(guó)庫柜面監(jiān)督職能確實(shí)難以履行。

（二）法律法規(guī)的不健全，阻礙了國(guó)庫監(jiān)督效用發(fā)揮

國(guó)庫監(jiān)督職責(zé)的主要行政法規(guī)依據(jù)是1985年頒布的《國(guó)家金庫條例》，至今未予修訂、完善。長(zhǎng)期以來國(guó)庫監(jiān)督工作立法嚴(yán)重滯后，法規(guī)粗化、陳舊，約束力小、操作性差。特別是財(cái)稅庫銀系統(tǒng)上線以后，法規(guī)制度的不健全更是引發(fā)了“雙軌制”的風(fēng)險(xiǎn)，阻礙了國(guó)庫監(jiān)督的正常發(fā)揮。目前，財(cái)政預(yù)算收入仍有一部分紙質(zhì)稅票需要手工錄入，這種電子繳庫與手工繳庫并存的運(yùn)行模式我們稱之為“雙軌制”。稅收“雙軌制”期間任何業(yè)務(wù)都需要分兩套程序，增加了國(guó)庫業(yè)務(wù)的復(fù)雜性，也削弱了國(guó)庫的監(jiān)督力度。

“雙軌制”期間，對(duì)業(yè)務(wù)時(shí)限要求性較高，由于紙質(zhì)預(yù)算收入需要定時(shí)化繳入庫，要求商業(yè)銀行按時(shí)把稅票送往國(guó)庫及時(shí)入庫，以免稅票被延壓至次日。但是在一些極端情況下，納稅人在納稅期限最后一天才把稅票交到銀行，錯(cuò)過國(guó)庫紙質(zhì)稅票入庫時(shí)間，只能要求納稅人重新到稅務(wù)部門開具稅票，造成資金非主觀性扣押。國(guó)庫監(jiān)督面對(duì)如此由制度不健全造成的紕漏無能為力。

二、對(duì)內(nèi)監(jiān)督空白

國(guó)庫會(huì)計(jì)事后監(jiān)督是依據(jù)相關(guān)法規(guī)、制度，在全面復(fù)審的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)庫資金的安全性進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，保證國(guó)庫各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的合法、合規(guī)、準(zhǔn)確、完整。然而，隨著財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)行，國(guó)庫各項(xiàng)業(yè)務(wù)信息化、科技化發(fā)展程度越來越高，相應(yīng)的事后監(jiān)督機(jī)制卻停滯不前，使得事后監(jiān)督工作很被動(dòng)，監(jiān)督出現(xiàn)空白點(diǎn)，事后監(jiān)督難以發(fā)揮最后防線的作用。

（一）監(jiān)督制度匱乏

在日常監(jiān)督中，監(jiān)督依據(jù)主要有會(huì)計(jì)監(jiān)督規(guī)范性制度和會(huì)計(jì)核算操作性制度兩種形式。前者以事后監(jiān)督中心為指導(dǎo)對(duì)象，后者則針對(duì)會(huì)計(jì)核算部門。財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督主要參照《財(cái)稅庫銀稅收收入電子繳庫橫線聯(lián)網(wǎng)管理暫行辦法》等制度條例，這些制度有關(guān)條款表述籠統(tǒng)、難于操作，且沒有對(duì)事后監(jiān)督的具體操作方式、監(jiān)督重點(diǎn)、易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等細(xì)節(jié)做闡述，制度的操作性不強(qiáng)制約了監(jiān)督職能的發(fā)揮。一方面導(dǎo)致監(jiān)督結(jié)果證據(jù)不充分，監(jiān)督通知書對(duì)被監(jiān)督單位的說服力不強(qiáng)，使得事后監(jiān)督部門在與國(guó)庫部門的聯(lián)系、溝通、協(xié)調(diào)中處于比較被動(dòng)的位置。另一方面缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，監(jiān)督工作很難統(tǒng)一執(zhí)行。監(jiān)督的范圍，監(jiān)督的廣度和深度都比較難掌握，監(jiān)督的效率不高。

（二）監(jiān)督手段落后

紙質(zhì)稅票錄入時(shí)代的國(guó)庫會(huì)計(jì)監(jiān)督條理非常清晰明了，紙質(zhì)核算資料為監(jiān)督提供了豐厚的載體，監(jiān)督工作有憑有據(jù)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)差錯(cuò)并提出整改意見。但是稅收入庫采用橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)以后，配套的國(guó)庫監(jiān)督系統(tǒng)尚未在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，仍處于調(diào)試階段。橫聯(lián)系統(tǒng)也沒有供監(jiān)督人員監(jiān)督會(huì)計(jì)核算的查詢接口，監(jiān)督人員無法與國(guó)庫實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享，看不見原始稅票及其要素，對(duì)電子信息中的違規(guī)數(shù)據(jù)難以識(shí)別和確認(rèn)，監(jiān)督人員只能被動(dòng)的等待稅務(wù)部門自行提出更正。監(jiān)督手段的落后嚴(yán)重影響了監(jiān)督實(shí)效的發(fā)揮，監(jiān)督過程形同虛設(shè)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范難以發(fā)揮作用。

（三）監(jiān)督作用失效

財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)是一個(gè)牽扯多部門的系統(tǒng)工程，涉及電子信息、資金匯劃等多重技術(shù)，區(qū)域性強(qiáng)、協(xié)作性強(qiáng)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)處理不當(dāng)都會(huì)引起稅收延遲，甚至引起部門間的糾紛。從財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的現(xiàn)形管理體制來看，系統(tǒng)缺乏一個(gè)“大統(tǒng)一”的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，缺乏必要的內(nèi)控機(jī)制。單位之間各自為政，業(yè)務(wù)職責(zé)不明確，差錯(cuò)責(zé)任難落實(shí)。如此一來，人民銀行事后監(jiān)督工作被架空。一方面，事后監(jiān)督中心監(jiān)督范圍受限，所有監(jiān)督工作只針對(duì)國(guó)庫會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)展開，而國(guó)庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)只是整個(gè)系統(tǒng)一部分，局部監(jiān)督對(duì)系統(tǒng)整體運(yùn)作影響不大。另一方面，由于差錯(cuò)責(zé)任難以落實(shí)，差錯(cuò)發(fā)生相互推諉責(zé)任，監(jiān)督懲處結(jié)果對(duì)國(guó)庫會(huì)計(jì)工作指導(dǎo)作用不明顯。

三、建議及意見

（一）重視國(guó)庫監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)庫”

國(guó)庫在預(yù)算執(zhí)行中具有核算、反映、監(jiān)督的職能，國(guó)庫相對(duì)獨(dú)立于地方政府和財(cái)政，沒有逐利動(dòng)機(jī)，在辦理各項(xiàng)預(yù)算資金收支業(yè)務(wù)中，有能力依法實(shí)施監(jiān)督管理，有效降低預(yù)算資金運(yùn)行和管理風(fēng)險(xiǎn)，因此除核算和反映各項(xiàng)業(yè)務(wù)外，監(jiān)督預(yù)算資金安全是國(guó)庫工作另一個(gè)重要的基礎(chǔ)職能。國(guó)庫必須先確保國(guó)庫監(jiān)督職能充分發(fā)揮的前提下，再來提高國(guó)庫工作效率，而不是本末倒置的一味追求效率，卻放棄國(guó)庫預(yù)算執(zhí)行工作的基礎(chǔ)職能，國(guó)庫必須采取有效的方法實(shí)施監(jiān)督管理。積極開發(fā)新程序，在國(guó)庫橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)研發(fā)審核模塊或是計(jì)算機(jī)自動(dòng)對(duì)電子稅票信息審核，對(duì)于不合規(guī)的或有疑問的稅票退回處理，提高了審核速度，加大國(guó)庫監(jiān)督力度，發(fā)揮國(guó)庫監(jiān)督應(yīng)有的效用。

（二）完善制度建設(shè)，成就“制度立庫”

加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，提升國(guó)庫監(jiān)督的法律效力。立法應(yīng)明確人民銀行國(guó)庫監(jiān)督的法律地位及其基本職責(zé)。同時(shí)，應(yīng)盡快出臺(tái)《預(yù)算法實(shí)施條例》，修訂《國(guó)家金庫條例》及其實(shí)施細(xì)則。在這些具體法規(guī)中，進(jìn)一步細(xì)化人民銀行經(jīng)理國(guó)庫的權(quán)責(zé)，進(jìn)一步明確國(guó)庫監(jiān)督的目的、職責(zé)、范圍、手段和成效評(píng)估等內(nèi)容，從法規(guī)層面明確財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫、海關(guān)等部門在預(yù)算執(zhí)行中的責(zé)權(quán)關(guān)系?；鶎友胄性谕晟苾?nèi)控制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)繳稅無紙化，制定統(tǒng)一的操作規(guī)程和詳細(xì)的《實(shí)施細(xì)則》，讓具體業(yè)務(wù)按照明確的操作程序和步驟進(jìn)行，使預(yù)算收納業(yè)務(wù)統(tǒng)一規(guī)范，規(guī)避“雙軌制”引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)庫制度建設(shè)要跟得上橫向聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，對(duì)不合時(shí)宜、缺乏實(shí)用性的制度適時(shí)調(diào)整、修改，對(duì)出現(xiàn)盲點(diǎn)的制度及時(shí)補(bǔ)充。

（三）加大科技投入，優(yōu)化監(jiān)督手段

計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的有效載體，應(yīng)該加大對(duì)科技的資金投入，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督操作。建議有關(guān)部門建立一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)密的監(jiān)督平臺(tái)，引進(jìn)國(guó)庫會(huì)計(jì)電子化監(jiān)督技術(shù)。把監(jiān)督系統(tǒng)、國(guó)庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、橫線聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、現(xiàn)代化支付系統(tǒng)相連接，通過網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)導(dǎo)入，實(shí)現(xiàn)信息共享，增加系統(tǒng)業(yè)務(wù)查詢、參數(shù)比對(duì)、關(guān)聯(lián)勾對(duì)功能，借以先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)提高國(guó)庫會(huì)計(jì)核算的正確性、合規(guī)性，增強(qiáng)監(jiān)督工作的時(shí)效性，及時(shí)過濾篩選出異常操作，并予以警示、跟蹤，有針對(duì)性地實(shí)時(shí)監(jiān)督，對(duì)不規(guī)范業(yè)務(wù)及時(shí)修正。

（四）建立高效的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)督效能發(fā)揮

為適應(yīng)橫向聯(lián)網(wǎng)多部門合作的運(yùn)作機(jī)制，財(cái)、稅、庫、銀要加強(qiáng)部門間配合、協(xié)作關(guān)系，建立統(tǒng)一內(nèi)控管理監(jiān)督體系，構(gòu)建監(jiān)督管理委員會(huì)制度，各單位設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督崗位。委員會(huì)負(fù)責(zé)制定有關(guān)的監(jiān)督管理的辦法，協(xié)調(diào)各單位財(cái)稅庫銀業(yè)務(wù)的監(jiān)督工作，按照各單位的業(yè)務(wù)職能詳細(xì)劃分監(jiān)管管理權(quán)限和職責(zé)義務(wù)，在監(jiān)督工作上做到統(tǒng)一管理。各單位下屬的監(jiān)督崗位根據(jù)管理委員會(huì)的統(tǒng)一部署具體履行其對(duì)財(cái)稅庫銀核算的監(jiān)督職能，把監(jiān)督工作做到統(tǒng)一規(guī)劃，分工協(xié)作。