楊麗麗

（西北政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，西安710122）

現(xiàn)代官僚制理論是德國著名的社會學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬克斯·韋伯在對20世紀(jì)初德國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治與社會價值體系進(jìn)行深刻考察后提出來的一種組織理論。韋伯強(qiáng)烈地意識到了舊有的社會制度與組織制度的弊端，希望用一種理想化的極富理性的組織形態(tài)代替舊有的組織形態(tài)。官僚制理論的提出實(shí)現(xiàn)了這一設(shè)想，它給公共行政領(lǐng)域帶來了革命性的變革，官僚制組織形態(tài)于是在很長時期成為人類社會實(shí)踐和理論研究領(lǐng)域的一種重要的組織形態(tài)。官僚制的主要特征在于它是一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式，它高度體現(xiàn)了社會組織效率和資本主義理性精神。作為人類社會一種普遍存在的社會組織模式，官僚制是國家政治體系的組成部分，它在很大程度上克服了管理中的人治特征，是社會發(fā)展到一定階段時出現(xiàn)的制度化的社會組織現(xiàn)象。官僚制概念有廣義和狹義之分，“廣義的官僚制概念包含著中國和西方古代的官僚制形式，而當(dāng)前學(xué)術(shù)界經(jīng)常使用的官僚制概念則是一種狹義的官僚制概念，是特指與近代社會一道成長起來的現(xiàn)代官僚制，即現(xiàn)代形式的官僚體系?！盵1]筆者所寫的的官僚制指的是廣義的官僚制概念，意在對中國古代官僚制和現(xiàn)代理性官僚制作多方位的對比分析。

一、與現(xiàn)代自然觀相契合的現(xiàn)代理性官僚制

在馬克斯·韋伯看來，任何組織都必須建立在某種形式的權(quán)威的基礎(chǔ)之上，沒有這種權(quán)威，組織就無法存在。韋伯認(rèn)為，組織賴以存在的權(quán)威有三種，一種是合理—合法的權(quán)威，建立在各種法律和規(guī)則的基礎(chǔ)之上；一種是傳統(tǒng)權(quán)威，以對傳統(tǒng)文化的信仰與尊重為基礎(chǔ)；還有一種被韋伯稱作“卡里斯瑪”權(quán)威，即超凡魅力型權(quán)威，以對個人超凡能力、英雄主義精神、典范品格的崇拜、迷信為基礎(chǔ)。建立在第一種權(quán)威基礎(chǔ)上的組織是法理型組織，在這種組織里，人們服從領(lǐng)導(dǎo)者的命令是出于對組織規(guī)則和法律的信守，法律與規(guī)則代表一種大家都遵守的普遍秩序。官僚制組織就是法理型組織的純粹形態(tài)，內(nèi)部有嚴(yán)密的層級節(jié)制的等級制度，每一個機(jī)構(gòu)都對上負(fù)責(zé)，層級之間存在命令與指揮關(guān)系，不同層級的目標(biāo)高度一致；官僚制組織實(shí)行專業(yè)化分工，各部門分工明確，各司其職；組織的任務(wù)、權(quán)限皆由法律法規(guī)加以明確規(guī)定，每一職位的職責(zé)也是有明確規(guī)定的；組織中的人員照章辦事，掌握著處理機(jī)關(guān)事務(wù)的技術(shù)，進(jìn)行規(guī)范化的操作。另外，對官員的任職也做了嚴(yán)格的規(guī)定，官員必須經(jīng)過考試等正規(guī)方式進(jìn)入組織，且有專門的行政管理知識和技能；官員的任職、培訓(xùn)、升遷、任免等都有相關(guān)制度進(jìn)行管理。此外，機(jī)關(guān)管理也有別于傳統(tǒng)的管理，具有專業(yè)化、科學(xué)化的特點(diǎn)。

被韋伯所鐘愛的官僚制其最重要的特點(diǎn)可概括為合理化和法律化。“所謂合理化是指該組織形態(tài)猶如一架機(jī)器，被專門用來實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而不是維持傳統(tǒng)，組織內(nèi)的每個等級、每個職位猶如機(jī)器上的每一部件，都有整體意義下自身的使命，都有其存在的理由，配合起來，即可發(fā)揮整個組織機(jī)器的最大功能。所謂法律化是指組織內(nèi)存在一整套固定的合理規(guī)劃和程序，個人一旦加入某個組織，他的職位、職責(zé)、職權(quán)就確定了，每個成員都在規(guī)定的范圍內(nèi)履職行權(quán)?！盵2]以上特點(diǎn)使官僚制組織在嚴(yán)密性、合理性、穩(wěn)定性和適用性等方面都優(yōu)于其他任何組織形式。

高度發(fā)達(dá)的官僚制組織雖然在現(xiàn)代社會生活中逐步暴露出一些缺點(diǎn)，但是在特定的歷史時期，它的優(yōu)點(diǎn)無疑是顯而易見的。它相對于中世紀(jì)那種沒有明確規(guī)范，人治色彩很濃的組織制度無疑是一大進(jìn)步。官僚制提倡理性和效率，從而為政府工作帶來了邏輯規(guī)范，排除了人為因素的影響；官僚制實(shí)行公務(wù)員制度，改變了把政府職位作為交易的任人唯親制度，不讓政客和官僚做出侵害公眾利益的行為，為人們提供了基本的公平感，在一定程度上保證了社會的穩(wěn)定。

近代自然科學(xué)的發(fā)展，使人們認(rèn)識世界的方式產(chǎn)生了重大轉(zhuǎn)變，純粹的直觀思辨轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥茖W(xué)知識為基礎(chǔ)的哲學(xué)抽象，形成了辯證唯物主義自然觀?，F(xiàn)代自然觀以系統(tǒng)論的理論解釋整個世界，研究事物之間的相互作用。運(yùn)用自然觀中的系統(tǒng)觀點(diǎn)和層級結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)，我們可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代官僚制組織的特點(diǎn)和系統(tǒng)觀點(diǎn)非常契合，系統(tǒng)觀點(diǎn)和層級結(jié)構(gòu)觀點(diǎn)可以從宏觀的、哲學(xué)的高度揭示官僚制組織存在的現(xiàn)實(shí)必然性。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙認(rèn)為“在具有給定規(guī)模和復(fù)雜性的諸種可能存在的系統(tǒng)中，最有可能通過演化過程出現(xiàn)子系統(tǒng)組成的層次系統(tǒng)。”“在給定規(guī)模和復(fù)雜性的諸系統(tǒng)中，層次系統(tǒng)在其各部分間所需要的信息傳遞要比其他類型系統(tǒng)少得多?！盵3]

這一看法在很大程度上說明了組織分為等級系統(tǒng)的原因。分層等級系統(tǒng)的存在，是自然界中的一大規(guī)律，組織只有分為層層遞進(jìn)的等級，才能面對外界的復(fù)雜環(huán)境，獲得生存。組織的存在就是為了使人類的有限理性在面對外界大量的不確定性導(dǎo)致不知所措時從而有所選擇，縮小不確定性的范圍，進(jìn)而處理與己有關(guān)的問題。在分層系統(tǒng)中，系統(tǒng)是層層遞進(jìn)，層層簡化的，這是因?yàn)橹挥械鸵患壪到y(tǒng)更穩(wěn)定，才能構(gòu)成高一級系統(tǒng)。因此，低級系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)上比高層系統(tǒng)更復(fù)雜。試想，一個行政組織要完成它管理社會公共事務(wù)的職能，如果沒有不同層級來決策和執(zhí)行不同層次的任務(wù)的話，那就只能逐一研究每一個具體情況，就需要有超人的記憶力和計算能力，就會使人不堪重負(fù)，因此組織的分層正是為了使人們節(jié)約注意力資源，減少不確定性，使組織更加有序化。官僚制組織遵循層序原則，職位和人員按等級劃分，規(guī)定權(quán)責(zé)，層層節(jié)制，協(xié)調(diào)活動正是這一規(guī)律的反映。

西蒙在《管理行為》一書中提出：“本書里的組織一詞，指的是一個人類群體當(dāng)中的信息溝通與相互關(guān)系的復(fù)雜模式。它向每個成員提供其決策所需要的大量信息，許多決策前提、目標(biāo)和態(tài)度；它還向每個成員提供一些穩(wěn)定的可以理解的預(yù)見，使他們能夠料到其他成員將會做哪些事，其他人對自己的言行將會做出什么的反應(yīng)?！盵4]9因此，制度和規(guī)則在組織中起著至關(guān)重要的作用。

官僚制組織非常注重制度與規(guī)則。形式的法律與規(guī)則明確規(guī)定了機(jī)構(gòu)與個人的權(quán)限范圍與職責(zé)內(nèi)容，處理事務(wù)應(yīng)按這些標(biāo)準(zhǔn)，不得摻入個人因素。組織內(nèi)分工明確，人事與工作量分科分室，職責(zé)分明。這些正是由分層等級系統(tǒng)的特點(diǎn)決定的。

作為分層等級系統(tǒng)，層級間的信息傳遞和交流有著非同一般的意義?！皼]有信息溝通顯然就不可能有組織，因?yàn)椋绻麤]有信息溝通，集體就無法影響個人行為了?！盵4]149子系統(tǒng)內(nèi)部的行為不確定性要由子系統(tǒng)內(nèi)部的信息交流過程加以消除，而子系統(tǒng)間關(guān)系的不確定才由上層結(jié)構(gòu)加以消除。也就是說，在層級結(jié)構(gòu)中，信息流也是逐級集約的。層級間傳遞的是與上一層目標(biāo)有關(guān)的信息，各層級內(nèi)部信息并不在層級間流動，這就使上層的信息越來越綜合和集約，層級結(jié)構(gòu)的內(nèi)循環(huán)信息量減少。因此，組織中的等級節(jié)制是必要的，下級在很大程度上要聽命于上級，上級處理的往往是例外事件，更多涉及組織與環(huán)境的關(guān)系處理，而下級則主要處理組織內(nèi)部的常規(guī)性事務(wù)，信息更多地來自組織內(nèi)部。這些正符合官僚制組織中信息處理的特點(diǎn)。

二、中國古代官僚制的演變及其特點(diǎn)

中國古代官僚制度是在以至高無上的皇權(quán)為核心的單一權(quán)力體系下形成的高度集權(quán)的組織體制，有著相對嚴(yán)密、等級分明的組織機(jī)構(gòu)和較為完備的選人用人制度。中國古代長達(dá)兩千多年的歷史一直處于官僚制政治的支配下，傳統(tǒng)官僚制對中國古代社會政治形態(tài)及社會生活產(chǎn)生了重要影響。

中國古代官僚制起始于秦朝，衰落于明清時期。但是，秦朝之前很早時期就有傳統(tǒng)官僚制的雛形。遠(yuǎn)在夏朝，中國就創(chuàng)立了王位世襲制度，設(shè)立了百官，分掌庶政、軍事、賦稅、訴訟、車馬、歷法等項(xiàng)事務(wù)。商朝已開始按職能設(shè)官定制，司徒、司空、司寇等主管行政事務(wù)；宮廷事務(wù)官兼管政事，宗教事務(wù)官執(zhí)掌祭祀。周朝行政組織較之夏商有很大發(fā)展，中央政府的主要機(jī)構(gòu)是“三司”，“六太”。前者即司徒、司馬、司空，分別掌管農(nóng)業(yè)、軍事和工程營造。后者即太宰、太宗、太士、太史、太祝、太卜，分掌文書、典籍以及天文、歷史、祭祀、禮儀、占卜等事務(wù)。中央各機(jī)關(guān)之間已有了較為明確的分工，同時又各自平行以保證王權(quán)的集中。[5]40

秦滅六國后，確立了專制主義中央集權(quán)的行政管理體制，其行政管理具有明顯的官僚制特征?；实蹞碛凶罡叩牧⒎?quán)、行政權(quán)、司法權(quán)與軍事權(quán)。在中央朝廷內(nèi)實(shí)行三公九卿制，三公即丞相、太尉、御史大夫，其中丞相地位最高，是輔助皇帝處理全國政務(wù)的最高行政長官。太尉總管軍事，御史大夫是皇帝的私人秘書，負(fù)責(zé)監(jiān)察。三公之下設(shè)九卿，具體負(fù)責(zé)各項(xiàng)行政工作。在地方，秦設(shè)立郡、縣兩級，由中央和皇帝直接控制，強(qiáng)化中央集權(quán)。

從魏晉至隋、唐形成了三省六部二十四司的行政組織體制。三省指中書省、門下省和尚書省，分別負(fù)責(zé)決策、審議和執(zhí)行。三省相互牽制、互相制約從而保證了皇權(quán)一權(quán)獨(dú)大。尚書省是全國最高行政機(jī)關(guān)，隋唐時期在尚書省下設(shè)吏、戶、禮、兵、刑、工六部，每部又各設(shè)四個司，確立并完善了三省六部的管理體制。隋唐時期科舉制發(fā)展，形成了以丞相為百官之長的等級森嚴(yán)、層級清晰且具有較強(qiáng)內(nèi)聚力的金字塔式的權(quán)力體系，標(biāo)志著中國傳統(tǒng)官僚制走向最為完善的形態(tài)。

宋、元、明、清各朝都沿襲了六部二十四司的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但在權(quán)力關(guān)系及職能作用上又有一些變化。其間經(jīng)歷了由三省制到一省制、由一省制到廢除相制，繼而組成內(nèi)閣的演變過程。宋、元由三省向一省過渡，中書省逐漸成為最高的行政機(jī)關(guān)，并統(tǒng)轄六部。從宋開始的君權(quán)與相權(quán)之爭，以明初罷丞相、廢中書省而告終。在中國歷史上已有一千多年歷史的丞相制度和七百多年的三省制度至此結(jié)束。中書省廢除以后，明、清設(shè)內(nèi)閣作為皇帝的咨詢、輔助機(jī)構(gòu)。中央行政管理職能集中在六部，六部直接向皇帝負(fù)責(zé)，內(nèi)閣協(xié)調(diào)六部事務(wù)。[5]42

縱觀官僚制組織的演變，可以發(fā)現(xiàn)，中國古代官僚制組織具有結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，分工精細(xì)、層級節(jié)制，集中統(tǒng)一的特點(diǎn)，且經(jīng)過不斷的發(fā)展、完善，形成了上下隸屬關(guān)系明確、官員職責(zé)明晰的嚴(yán)密、完整、集權(quán)化的行政管理體制。除了嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)外，傳統(tǒng)官僚制在不斷發(fā)展演變的過程中，還形成了官吏的選拔、任用、考核、獎懲等一系列完備的文官管理制度。嚴(yán)密的規(guī)章制度保證了官吏在國家管理活動恪盡職守，順利推動國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。自隋唐以后，中國的行政管理體制又加入了科舉考試的內(nèi)容，延續(xù)一千三百多年，在一定程度上具有公開性、平等性、競爭性、規(guī)范性等特點(diǎn)，這與西方公務(wù)員制的考任制非常相似。此外，中國古代還設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，獨(dú)立成體，并頒布了豐富完備的法典，如《秦律》、《唐六典》、《明會典》、《清會典》，在立法方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，大量豐富的法律和規(guī)章制度的存在也使古代官僚制具備某些現(xiàn)代官僚制的特征。

三、中國古代官僚制與現(xiàn)代官僚制的比較

中國古代官僚制組織具有某些現(xiàn)代官僚制的特點(diǎn)，但是與韋伯“理想類型”標(biāo)準(zhǔn)上的官僚制有極大的區(qū)別，它雖然在組織機(jī)構(gòu)以及形式上與現(xiàn)代官僚制非常相似，但其實(shí)質(zhì)是建立在以家長制的形式組織起來的家族制度的基礎(chǔ)之上的，其在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、價值倫理等方面與現(xiàn)代官僚制具有很大的不同。

韋伯提出官僚制理論的歷史背景是19世紀(jì)資本主義工業(yè)文明大發(fā)展的時代，生產(chǎn)力的爆發(fā)式增長帶來了工業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，工業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型又促使了組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)理性催生了組織理性。官僚制組織就是當(dāng)時正在成長的資本主義理性精神的產(chǎn)物。官僚制理論追求工具理性，強(qiáng)調(diào)組織工作的專業(yè)性和技術(shù)效率；這種對效率的追求是建立在人與人之間平等的基礎(chǔ)之上的，上下級之間不存在人身依附關(guān)系，人們以職能目標(biāo)為核心、忠誠于自己的使命和職位，這種以規(guī)則為主要管理手段的現(xiàn)代官僚組織只有在資本主義工業(yè)經(jīng)濟(jì)和理性精神的作用下才能產(chǎn)生。

中國古代社會建立在封建土地私有制的基礎(chǔ)之上，生產(chǎn)方式是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。秦始皇及其以后的許多專制王朝，統(tǒng)治者都是大權(quán)獨(dú)攬，把那些形式上較自由的農(nóng)奴或農(nóng)民的勞動剩余主要以賦稅形式收歸己有，然后再以俸給的形式，對諸子功臣“以公賦稅重賞賜之”。這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了封建社會的社會形態(tài)，君主對全體社會成員擁有人身統(tǒng)屬權(quán)，是全國土地和財富的最高所有者，因而擁有統(tǒng)屬社會一切的巨大權(quán)力，擁有最高決斷權(quán)，擁有刑賞大權(quán)，擁有最高軍事統(tǒng)轄權(quán)。君主下面的統(tǒng)治者以其占有的財富的不同而享有相應(yīng)的權(quán)力，由于權(quán)力的層層隸屬，整個社會形成了一個嚴(yán)密的金字塔式的等級制度。與此相對應(yīng)，整個社會組織是建立在“傳統(tǒng)權(quán)威”基礎(chǔ)之上的，而不是建立在“合法權(quán)威”基礎(chǔ)之上；行政層級之間是一種封建的臣屬關(guān)系而不是以管理任務(wù)為紐帶聯(lián)系起來的；人與人之間是一種人身依附關(guān)系而不是平等關(guān)系；管理方式也不是建立在規(guī)章制度之上的，而是基本上由高層統(tǒng)者說了算的隨意性很強(qiáng)的人治管理方式。這些都決定了中國古代官僚制具有以下不同于官僚制組織的特點(diǎn)：

1．中國古代官僚制人治色彩濃厚。中國古代官員往往集立法、行政、司法權(quán)于一身，權(quán)力過于集中，且沒有明確的管理分工，獨(dú)斷專行的家長制作風(fēng)嚴(yán)重。官員的職位、職責(zé)權(quán)限也沒有非常詳細(xì)的規(guī)定，權(quán)責(zé)界限的模糊使官員在行使職權(quán)時隨意性很大。另外，官員行使職權(quán)的方式也不確定、程序不完備，往往依倫理原則為主，依經(jīng)驗(yàn)辦事。由于以上原因，不能對官員進(jìn)行有效監(jiān)督，尤其是來自下層的監(jiān)督更為缺乏，缺乏民主精神，反映了整個封建制下皇帝權(quán)力私有的政治實(shí)質(zhì)。

現(xiàn)代官僚制要求官員要對不因人而異的職能目標(biāo)效忠，而不是對某個或某些權(quán)威效忠。韋伯認(rèn)為，作為一種純正的模式，一個公職人員所具有的新式的忠誠，其特性中起決定性作用的地方是：這種忠誠并不與封建或世襲的權(quán)力關(guān)系中臣仆或門徒所具有的忠誠相同，它并不與一個“具體的人”建立關(guān)系，這顯然與封建制度中的臣仆關(guān)系不同。封建制度下，皇帝為一國之主，“天下之大，莫非王土，率土之濱，莫非王臣?！闭麄€國家是皇帝一人的私有之物，各級官員更是皇帝手下的臣仆，下級對上級負(fù)責(zé)，對其主效忠，而不是對組織目標(biāo)負(fù)責(zé)。這種權(quán)力私有狀況下形成的組織體制并非以職能目標(biāo)為其最終的追求，缺乏民主和理性。

2.古代官僚制在人才的選拔和任用上和現(xiàn)代官僚制也有很大區(qū)別。自隋唐以來實(shí)行的科舉制通過考核和競爭的方式選拔人才，這與任人唯親、世襲制等任用模式比較起來無疑是一種比較科學(xué)和合理的模式，與現(xiàn)代選官制度非常相似。但是科舉制與現(xiàn)代公務(wù)員制的重大區(qū)別在于考試內(nèi)容不同。正像馬克斯·韋伯所說“中國的科舉考試根本不像我們近代考法官、醫(yī)生、技術(shù)人員等等的理性官僚制的考試制度，根本不確定專業(yè)是否合格?！盵6]173科舉制考核內(nèi)容為八股文，注重對古典典籍的掌握和文字的技巧，主要通過考核章句背誦及義理闡釋的熟練度來驗(yàn)證考生對儒家經(jīng)典的掌握程度。同時，考核強(qiáng)調(diào)人的修養(yǎng)及對皇帝的忠誠程度。“從教育手段來看，官方把持的科舉考試是一種普遍教育意義上的所謂‘文化’資格證明，類似西方傳統(tǒng)的人文主義教育的考核，但更為專業(yè)化。”[6]173而現(xiàn)代公務(wù)員考試內(nèi)容是有關(guān)行政管理的專門知識和技能以及綜合素質(zhì)，現(xiàn)代官僚制把政府官員看作和教師、醫(yī)生、律師等一樣的職業(yè)，因而對其進(jìn)行行政管理知識和技能的培訓(xùn)，并以此作為錄取公務(wù)員時的考試內(nèi)容。中國古代官員進(jìn)行的考試和行政管理的專業(yè)技能無關(guān)，缺乏技術(shù)化和科學(xué)化的追求，從而導(dǎo)致行政官員極端缺乏專業(yè)知識，專業(yè)素質(zhì)低下。

3.中國古代官僚制和現(xiàn)代官僚制在規(guī)則設(shè)定和技術(shù)追求方面存在重大差別。中國古代行政管理缺乏理性的法律。雖然頒布了大量的“律”和“令”，但這些法律從來都是統(tǒng)治者單方面制訂的，是其統(tǒng)治的工具，并不反映被統(tǒng)治者的意愿，被統(tǒng)治者在法律形成過程中是沒有發(fā)言權(quán)的。法律反映的是社會的等級差序并維護(hù)這種等級差序，缺乏現(xiàn)代法律所具有的自由、民主和平等精神。另外，皇帝是全國最有權(quán)威的家長，其一言一行如金科玉律，效力遠(yuǎn)在法律之上，各級統(tǒng)治者都是法律的化身，其長官意志也可起到一定的法律作用。在古代中國，社會秩序不是依靠法律來維持，而是依靠宗法、倫理綱常和上對下的絕對權(quán)力來維持?！叭酥巍迸c“禮治”代替了“法治”。另外，中國古代的法律比較籠統(tǒng)，不夠具體化，且多限于公法的內(nèi)容，缺少私法功能的分化。現(xiàn)代理性官僚制建立在具有民主精神的法律規(guī)則之下，不受任何個人意志的影響，較少主觀隨意性，體現(xiàn)了理性、合法性和客觀性。

此外，現(xiàn)代官僚制提倡機(jī)關(guān)管理的專業(yè)化、現(xiàn)代化、科學(xué)化，要求運(yùn)用最先進(jìn)的工具設(shè)備提高管理效率，需要大量的專業(yè)管理人員和專家以有效處理復(fù)雜事務(wù)并解決大量專業(yè)性問題，其對工具理性的強(qiáng)調(diào)是無疑。

中國古代官僚制和儒家思想密不可分，“在長期的專制官僚統(tǒng)治過程中，儒家思想和儒家學(xué)說之被御用而成為中國古代專制官僚制基本價值的思想根源，取得在中國古代文化中的“獨(dú)尊”地位，取決于這種君主專制和中央集權(quán)的官僚政治體制的需要及其自身的變化。另一方面，也正是具有大一統(tǒng)特征的中國古代官僚制及秉承儒家傳統(tǒng)的官僚階層的存在又使得儒家學(xué)說成為一種適應(yīng)現(xiàn)實(shí)世界的實(shí)用主義倫理，并通過官僚機(jī)構(gòu)及其官僚直接將儒家倫理、政治信條服務(wù)于專制統(tǒng)治?！盵7]儒家思想追求一系列倫理原則的實(shí)現(xiàn)，重價值理性而輕工具理性的特點(diǎn)使得行政管理缺乏有效的管理手段，管理效率低下，管理水平相當(dāng)落后，這與現(xiàn)代官僚制有很大區(qū)別。

由此可見，中國古代官僚制具有濃厚的人治色彩，傳統(tǒng)的世襲成分很多，是一種家族式的組織模式和管理制度，并非現(xiàn)代官僚制。它與韋伯提出的精確、高效、有法可依、有章可循、排除人為因素、具有普遍主義精神的現(xiàn)代官僚制明顯不同。

[1]張康之．韋伯對官僚制的理論確認(rèn)[J]．教學(xué)與研究，2001，（6）：27．

[2]楊宇立．簡明西方管理思想史[M]．西安：陜西科學(xué)技術(shù)出版社，1992：53．

[3]〔英〕D.S.皮尤．組織理論精萃[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，1990：209．

[4]〔美〕赫伯特·西蒙．管理行為——管理組織決策過程的研究[M]．北京：北京經(jīng)濟(jì)出版社，1988．

[5]傅明賢．行政組織理論[M]．北京：高等教育出版社，2000．

[6]〔德〕馬克斯·韋伯．儒教與道教[M]．北京：商務(wù)印書館，1999：173．

[7]唐凱麟，楊冬艷．論中國古代官僚制的基本價值特征及其制度性缺陷[J].倫理學(xué)研究，2008，（5）：87．