何君安，杜智民，雷小康

（1.天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387；2.西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，西安710127；3.長(zhǎng)安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，西安710064）

進(jìn)入新世紀(jì)以來，一方面，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就輝煌：就經(jīng)濟(jì)總量而言，已居世界第二位；就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，已經(jīng)完全進(jìn)入工業(yè)甚至后工業(yè)社會(huì)；就人民生活水平而言，基本實(shí)現(xiàn)小康。這些變化是中華民族歷史上從未有過的，甚至是僅僅在10多年前人們都還不敢向往的，極大地提振了民族自信心。但是另一方面，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使得社會(huì)的轉(zhuǎn)型就像一大隊(duì)行進(jìn)在漫長(zhǎng)道路上的人群一樣，必然有先有后。有的人“占了先機(jī)”、走在前面，率先領(lǐng)略了現(xiàn)代化的風(fēng)景、進(jìn)入了一個(gè)新的 “境界”；有的人則因?yàn)楦鞣N原因落到了后面，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的“墊底者”。當(dāng)他們之間的距離越拉越大、落在后面的人們看不到進(jìn)入“新境界”的希望，必然產(chǎn)生失望情緒，導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系緊張甚至矛盾激化。就像工業(yè)革命時(shí)英國曾經(jīng)經(jīng)歷過的那樣：“兩個(gè)民族；他們之間沒有往來、沒有同感；他們好像不同地帶的居住者，即不同行星上的居民，不了解彼此的習(xí)慣、思想和感情；他們?cè)诓煌姆庇闆r下形成，吃不同的食物，按不同的生活方式生活，不受同樣的法律支配……富人和窮人?！盵1]

雖然中國的情況決不會(huì)發(fā)展到這么嚴(yán)重的地步，但是不斷擴(kuò)大的社會(huì)分化及其所導(dǎo)致的社會(huì)關(guān)系緊張和矛盾多發(fā)，卻很可能是當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期我國社會(huì)都將面臨的主要問題之一。在一些研究者看來，解決這個(gè)問題，將是中國下一階段改革的主體任務(wù)。著名學(xué)者鄭永年認(rèn)為：“從20世紀(jì)70年代末到本世紀(jì)初，中國改革的主軸是經(jīng)濟(jì)改革……在經(jīng)濟(jì)改革處于主導(dǎo)地位的這個(gè)階段，政治改革和社會(huì)改革是輔助性的……自中共十六大以來（2002年），中國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)以社會(huì)改革為主體的改革階段。社會(huì)改革的重點(diǎn)包括社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面……中國還沒有進(jìn)入一個(gè)以政治改革為主體的改革階段。”[2]因此，我們對(duì)于中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、改善社會(huì)管理的決策，就要從中國現(xiàn)代化事業(yè)新階段主體任務(wù)的高度去認(rèn)識(shí)，做全面、扎實(shí)的準(zhǔn)備，實(shí)現(xiàn)政府工作方針和工作重心的適度轉(zhuǎn)移。著名學(xué)者陸學(xué)藝則建議：“應(yīng)該組建一個(gè)像當(dāng)年進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的計(jì)劃委員會(huì)那樣，組建一個(gè)社會(huì)建設(shè)委員會(huì)”；“社會(huì)建設(shè)從總體布局中排位第四改為排位第二?！盵3]可見，學(xué)術(shù)界、理論界對(duì)該問題的認(rèn)識(shí)和提法已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)母叨?，現(xiàn)在需要向各級(jí)政府也傳播這樣的認(rèn)識(shí)，為促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮先導(dǎo)作用。

當(dāng)然，僅僅強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理在中國現(xiàn)代化整體格局中的重要地位是不夠的，因?yàn)樗苋菀鬃屢恍┤艘詾椋杭热簧鐣?huì)建設(shè)、社會(huì)管理如此重要，那么各級(jí)政府就應(yīng)該把更多精力投入到社會(huì)事業(yè)上，像以往抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)那樣抓社會(huì)建設(shè)，由此，還是靠政府“包打天下”，靠政府通盤規(guī)劃、具體實(shí)施，強(qiáng)化政府的權(quán)力、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的監(jiān)控。應(yīng)該說，在我們這樣一個(gè)長(zhǎng)期有著“政府萬能”意識(shí)的社會(huì)里，產(chǎn)生上述認(rèn)識(shí)是有可能的。但是，恰恰是這種認(rèn)識(shí)，與社會(huì)發(fā)展潮流相悖，可能成為社會(huì)建設(shè)的障礙。因?yàn)?，“從工業(yè)化社會(huì)幾百年歷史看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是萬能的，市場(chǎng)本身有失靈的時(shí)候，例如周期性地爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。所以，必須由政府適時(shí)地加以調(diào)控。工業(yè)化社會(huì)的歷史也表明，政府也并不是萬能的，也總有失誤的時(shí)候，所以要有發(fā)育良好的、多種形式的、健全的社會(huì)組織，也就是要有組織起來的社會(huì)，形成市場(chǎng)、政府、社會(huì)三足鼎立的格局。”[4]因此，在明確了社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的重要性之后，還需要明確：加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、改善社會(huì)管理，必須進(jìn)一步明確政府的權(quán)力邊界、規(guī)范政府的行為，切實(shí)做到政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)，為社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理提供符合社會(huì)發(fā)展要求的體制架構(gòu)。而要形成這樣的架構(gòu)，就必須對(duì)政府自身進(jìn)行重新定位，按照以下要求加強(qiáng)政府自身的建設(shè)：

一、由建設(shè)型政府向公共管理型政府轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來，我國的各級(jí)政府都可以稱之為建設(shè)型政府，其特點(diǎn)是：(1)政府的全部職責(zé)、任務(wù)、精力是領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)進(jìn)行各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)（尤其是經(jīng)濟(jì)建設(shè)）。建設(shè)是政府的目的，建設(shè)的成果是政府的成績(jī)，追求建設(shè)的高速度是政府的首要目標(biāo)。至于建設(shè)最終是為了什么、建設(shè)成果的分配是否公正則是第二位的事情，重視程度遠(yuǎn)不如建設(shè)本身。(2)政府是各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)最重要的主體。它根據(jù)自己對(duì)形勢(shì)的把握，設(shè)定建設(shè)的目標(biāo)，確定各項(xiàng)建設(shè)的輕重緩急，制定建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，整個(gè)過程較少考慮社會(huì)和公眾的意愿與要求。(3)為了高速度、大規(guī)模進(jìn)行建設(shè)，政府集中和使用了全社會(huì)的大部分資源，建立了龐大的組織機(jī)構(gòu)，并且深入到建設(shè)項(xiàng)目的資金籌集、建設(shè)單位的落實(shí)、對(duì)計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督等具體過程之中，任務(wù)繁重、壓力巨大、工作忙碌，而其應(yīng)承擔(dān)的其他職責(zé)常被輕忽，造成越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象。

建設(shè)型政府的形成，雖然給社會(huì)提供了一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和指揮中心，保證了建設(shè)的高效率，但是也限制了其他社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展空間，不利于企業(yè)、社會(huì)及公民的自主創(chuàng)新，還導(dǎo)致手段與目的的脫節(jié)，使得建設(shè)的過程及成果不能完全契合人民的需要，產(chǎn)生分配不公等問題，必須向公共管理型政府轉(zhuǎn)變。

所謂公共管理型政府，即政府不再承擔(dān)具體的、可以由社會(huì)和市場(chǎng)自行完成的事務(wù)，而是把主要職能定位在彌補(bǔ)社會(huì)和市場(chǎng)的不足、為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、管理社會(huì)公共事務(wù)上。由于公共產(chǎn)品和公共事務(wù)涉及到每一個(gè)市場(chǎng)主體的利益，但是又不是任何私人、企業(yè)等市場(chǎng)主體能夠和愿意承辦、舉辦的，因此，必須由政府承擔(dān)起這一職能。政府做好這一工作、履行好這一職責(zé)，可以為所有的市場(chǎng)和社會(huì)主體排除后顧之憂，使他們聚精會(huì)神、一心一意發(fā)揮自己的專業(yè)功能，從而最大化提高各種市場(chǎng)和社會(huì)主體的運(yùn)行效率、釋放整個(gè)社會(huì)的活力。也就是說，政府要從考察投資項(xiàng)目、明確建設(shè)單位、監(jiān)督投資計(jì)劃的落實(shí)等繁雜的具體事務(wù)中抽身出來，把主要精力投入到進(jìn)行總體規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、制定制度規(guī)則、調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)公共秩序等方面，營造公平公正、和諧穩(wěn)定的良好環(huán)境，改變單一由政府及其附屬單位從事建設(shè)帶來的浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、供給與需求脫節(jié)等缺陷，也使政府自身從大量不適于由其從事的事務(wù)中解脫出來，真正“減負(fù)”和“瘦身”。

二、由事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來，我國的各級(jí)政府也可稱之為事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)型政府。即無論是就整個(gè)社會(huì)而言，還是就某一方面、某一領(lǐng)域的事務(wù)而言，政府都在事實(shí)上或在人們的觀念中被想像成為領(lǐng)導(dǎo)者，居于中心地位，各種社會(huì)組織及個(gè)人圍繞在政府周圍，服從其意圖與命令，完成政府分派的任務(wù)，并因此顯現(xiàn)自身的價(jià)值。因此，在政府與社會(huì)之間，不是相互平等的關(guān)系，更不是政府服務(wù)社會(huì)的關(guān)系，而是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在結(jié)構(gòu)上則表現(xiàn)為：政府是中心，社會(huì)是外圍；政府走在最前，社會(huì)跟隨其后；政府處于最高層，各種社會(huì)組織及群體、階層按照其在多大程度上有助于實(shí)現(xiàn)政府的總體目標(biāo)而居于中間層或底層，是一種層級(jí)分明的結(jié)構(gòu)模式。

表面看起來，這種結(jié)構(gòu)模式有其合理性，但從經(jīng)驗(yàn)角度觀察，卻能發(fā)現(xiàn)它的許多缺陷和不足：(1)這種結(jié)構(gòu)具有固定性，只有通過在一定程度上壓制社會(huì)無限豐富的多樣化需求、限制社會(huì)的變動(dòng)才能維持。因此，它只能適應(yīng)于社會(huì)事務(wù)簡(jiǎn)單、社會(huì)生活較少變化的傳統(tǒng)社會(huì)。在規(guī)模越來越大、事務(wù)日趨復(fù)雜、充滿變動(dòng)、強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的現(xiàn)代社會(huì)，這種結(jié)構(gòu)反應(yīng)遲緩、效率低下、決策不準(zhǔn)的弊端越來越明顯，難以適應(yīng)社會(huì)的需要。(2)這種結(jié)構(gòu)在賦予政府至上地位和崇高權(quán)威的同時(shí)，也使政府承擔(dān)了無限的責(zé)任。政府要對(duì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展做出部署并組織實(shí)施，要安排和協(xié)調(diào)社會(huì)大系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)及各種要素之間的復(fù)雜比例關(guān)系并根據(jù)社會(huì)的變化進(jìn)行調(diào)整，要滿足全社會(huì)的各種需要。而各社會(huì)子系統(tǒng)或要素之間一旦出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，人們的需要一旦不能滿足，就會(huì)歸咎于政府，使政府成為被批評(píng)、埋怨的對(duì)象。(3)限制了社會(huì)自身的成長(zhǎng)。由于各種社會(huì)組織和各個(gè)社會(huì)成員只是政府命令的執(zhí)行者與服從者，而不是自我決定、自我負(fù)責(zé)的獨(dú)立主體，成就歸于政府，責(zé)任由政府承擔(dān)，因此，他們就成了生活在政府羽翼之下的“長(zhǎng)不大的孩子”，缺乏首創(chuàng)精神，只知道被動(dòng)執(zhí)行。

新世紀(jì)以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、媒體的發(fā)達(dá)，各種社會(huì)組織、社會(huì)力量自主意識(shí)的增強(qiáng)，事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)型政府模式難以適應(yīng)社會(huì)的需要，必須向公共服務(wù)型政府的方向轉(zhuǎn)變。所謂公共服務(wù)型政府，即政府不再是高高在上的領(lǐng)導(dǎo)者，而是承認(rèn)各種社會(huì)組織、社會(huì)力量、公民個(gè)人的主體地位，承認(rèn)各種社會(huì)建構(gòu)都具有自身的功能、能夠在某個(gè)方面滿足社會(huì)的需求，沒有任何一種社會(huì)組織可以替代其他組織的功能。即使政府本身，也只是一種功能性社會(huì)建構(gòu)，雖然它擁有社會(huì)承認(rèn)的公共權(quán)力，但只是提供公共產(chǎn)品、解決公共問題、維持公共秩序的公共服務(wù)者。社會(huì)由此獲得了高于或與政府同等的地位。只要其活動(dòng)不危害公共的利益，政府就不得干預(yù)，反而要為它們實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)創(chuàng)造條件。

三、由行政命令型政府向法治政府轉(zhuǎn)變

命令型政府是指主要依靠行政命令管理社會(huì)，依靠人們服從的習(xí)慣和政府擁有的強(qiáng)大資源貫徹自己意志的政府類型。命令型政府常常存在于社會(huì)自組織能力較低、政府力量強(qiáng)大的前現(xiàn)代社會(huì)以及轉(zhuǎn)型社會(huì)之中。其典型特征是“行政權(quán)力支配社會(huì)”，[5]立法權(quán)、司法權(quán)以及其他政策杠桿功能萎縮，政府習(xí)慣于向下發(fā)布命令、對(duì)上執(zhí)行命令。而社會(huì)組織、公民個(gè)人的權(quán)利則不受保護(hù)。

法治政府與命令型政府有根本不同。所謂法治政府，即以法律為最高準(zhǔn)繩，政府必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)、按照法律規(guī)定的方式行使權(quán)力，管理社會(huì)。當(dāng)然，法律在限制政府不能做某些事情、不能用某些方式做一些事情的同時(shí)，也限制社會(huì)組織和公民的違法行為、保護(hù)和支持政府符合法律的行動(dòng)。通過賦予法律以社會(huì)最高準(zhǔn)繩的地位，將所有社會(huì)組織、個(gè)人置于法律的管轄之下，使政府和公民平等地受到法律的保護(hù)和救濟(jì)，這樣既保證整個(gè)社會(huì)的秩序狀態(tài)，又不減損社會(huì)的活力，同時(shí)為社會(huì)提供常態(tài)化的糾錯(cuò)機(jī)制，保證決策的正確性。

當(dāng)前，隨著中國市場(chǎng)化進(jìn)程的發(fā)展，在實(shí)行法治、依據(jù)法律治理社會(huì)這一點(diǎn)上，全社會(huì)已經(jīng)達(dá)成高度共識(shí)。問題在于實(shí)踐中怎樣落實(shí)，怎樣才能使政府學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段化解社會(huì)矛盾、處理社會(huì)問題，由于實(shí)行法治的前提是保證法律是良法，關(guān)鍵是各方面都要遵守法定的程序，顯著特點(diǎn)是需要用證據(jù)說話。因此，全社會(huì)，尤其是政府，就必須更進(jìn)一步學(xué)習(xí)和接受法治理念，與各種社會(huì)組織和社會(huì)力量一起，積極地參與法律的制定和修改過程，確保法律的正義性；養(yǎng)成遵守法律程序的行為習(xí)慣，樹立程序正義與實(shí)體正義同等重要的意識(shí)；在具體行為中注意收集和保留證據(jù)，用充分的證據(jù)為自己行為的合法性提供辯護(hù)；養(yǎng)成更加尊重行政相對(duì)人權(quán)利的意識(shí)，允許其提出異議；去除上法庭是令政府丟面子的思想，通過法律途徑貫徹政府的主張、維護(hù)政府的信譽(yù)?？傊?，法治政府的建設(shè)，需要全社會(huì)形成法治觀念和法治習(xí)慣，政府尤其要做知法、守法的表率。

四、由權(quán)威型政府向平民化、親民化政府轉(zhuǎn)變①這里的權(quán)威型政府概念與政治學(xué)中一般所講的威權(quán)型政府（有的翻譯為權(quán)威）不同。后者是指第二次世界大戰(zhàn)后既不愿走西方資本主義道路、也沒有建立社會(huì)主義制度的發(fā)展中國家的政府。由于這些國家存在意識(shí)形態(tài)的先天不足，所以政府權(quán)威較弱。統(tǒng)治者較多地運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力和操縱性權(quán)力，在這種語境下，權(quán)威型政府往往帶有一定的貶義。本文所用的這一概念，沒有褒貶色彩，也不關(guān)注其運(yùn)用哪一種權(quán)力，主要強(qiáng)調(diào)其權(quán)威性較高。[6]

權(quán)威型政府即政府權(quán)威較高，能夠自主、獨(dú)立地形成和執(zhí)行自己的主張，對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面規(guī)劃并加以實(shí)施，不受或基本不受社會(huì)力量的牽制與掣肘。權(quán)威型政府對(duì)于后發(fā)國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化至關(guān)重要。它賦予了政府較高的地位和威信，防止政府被利益集團(tuán)所“俘獲”，有利于維持國家的獨(dú)立和社會(huì)的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)。然而，由于政府權(quán)威、威信、地位較高，也的確擁有一大批精英和比較完善的信息輸入機(jī)制、較強(qiáng)的吸納能力，但也正因?yàn)檫@點(diǎn)，使得政府可能忽視民眾的意見，缺少社會(huì)的監(jiān)督，容不得批評(píng)，久而久之拉大了政府與民眾之間的距離，直至脫離人民，被人民所拋棄。

在市場(chǎng)化的背景下，政府必須變得更加親民、愛民，建立平民化的政府。政府要更加“放下身段，”傾聽民眾的呼聲，接受社會(huì)的監(jiān)督和批評(píng)，回應(yīng)社會(huì)的意見和要求。所有政府官員都必須清楚：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下，在崇尚平等和“祛魅”的現(xiàn)代社會(huì)里，沒有哪一個(gè)人或組織是神圣的、不能允許別人批評(píng)；也沒有哪一項(xiàng)政策是十全十美、能夠平等惠及所有人，因此，政府時(shí)刻都會(huì)面臨不同的意見和聲音；只有獲得民眾認(rèn)同與支持，政策才能推行下去。②這一點(diǎn)在傳統(tǒng)社會(huì)也存在。但傳統(tǒng)社會(huì)只是在最終的意義上可以說得不到人民支持的政府必然垮臺(tái)，而在現(xiàn)代社會(huì)，政府需要獲得民眾的支持卻體現(xiàn)在每一項(xiàng)政策、政府的每一個(gè)行為當(dāng)中，已經(jīng)經(jīng)?；?。而政府加強(qiáng)與民眾的溝通，勇于接受民眾的意見，塑造坦誠、坦率、親民、愛民的形象，直面問題與自身缺點(diǎn)、開放包容，要比高高在上、誰都不能接近、絕對(duì)正確、永遠(yuǎn)不會(huì)犯錯(cuò)的“高大全式”形象，更能為其贏得聲譽(yù)和口碑，更有利于政府順利施政。

五、由封閉型政府向開放、透明型政府轉(zhuǎn)變

從政策學(xué)的角度講，封閉型政府是指在政府運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中，包括政策問題的確定、政策議程的形成、政策的制定、評(píng)價(jià)與修正等各個(gè)環(huán)節(jié)，基本都是由政府在其內(nèi)部自主進(jìn)行，不向社會(huì)公開，政府的決策過程、運(yùn)轉(zhuǎn)成本等成為外人不知究竟的“黑箱”。這樣的政府與當(dāng)今信息社會(huì)的現(xiàn)實(shí)格格不入，必須向開放透明型政府轉(zhuǎn)變。

應(yīng)該說，建立開放透明型政府目前已經(jīng)得到社會(huì)和政府自身的高度認(rèn)同，沒有人不接受這一基本原則。但問題在于：接受這一原則是一回事，落實(shí)到具體的某一部門、某一官員時(shí)，又會(huì)遇到許多有形無形的障礙。阻礙主要來自以下三個(gè)方面：一是觀念上的阻力。畢竟這一原則得到正式承認(rèn)的時(shí)間較短，政府及其官員還不習(xí)慣于將其各個(gè)方面的情況公開、透明，在社會(huì)的監(jiān)督下活動(dòng)。二是體制上的阻力。中國還沒有完全形成法治、憲政的體制架構(gòu)。三是既得利益者出于維護(hù)自己利益的需要。對(duì)這些阻力，需要通過宣傳、教育，轉(zhuǎn)變觀念；深化行政體制改革，破除阻礙開放、透明的體制、機(jī)制因素；完善保護(hù)公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度。而這些都需要一個(gè)過程和一定的時(shí)間，公眾不能期望它一蹴而就，但各級(jí)政府也必須積極行動(dòng)、有所作為。

六、由無限權(quán)力的政府向有限權(quán)力的政府轉(zhuǎn)變

上面所說領(lǐng)導(dǎo)型政府、命令型政府、權(quán)威型政府等概念，其本質(zhì)都指向政府的無限權(quán)力。正因?yàn)闄?quán)力不受限制，可以作用于其想到達(dá)的任何領(lǐng)域，才造成了領(lǐng)導(dǎo)型、命令型、權(quán)威型的政府類型或政府特征。

政府無限權(quán)力的形成，從根本上來說是源于我國歷史上長(zhǎng)期形成的家國一體、公域與私域不分、國家與社會(huì)融合的結(jié)構(gòu)形態(tài)。在這種形態(tài)之下，社會(huì)被統(tǒng)合進(jìn)國家，沒有確獲保障的獨(dú)立性與自主性，不存在國家不能管的事務(wù)，因而使政府擁有了無限的權(quán)力。但是，隨著中國的市場(chǎng)化改革，私人事務(wù)、企業(yè)及社會(huì)組織內(nèi)部的經(jīng)營管理，逐步被認(rèn)為應(yīng)置于政府的管轄范圍之外，政府不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)會(huì)造成這些組織自身屬性的模糊，妨礙其功能的發(fā)揮。這樣，就在一個(gè)廣闊的領(lǐng)域中排除了政府的作用，有限政府的概念逐步被社會(huì)所接受。

建設(shè)有限政府，需要政府自覺約束自己，決不超越自身的權(quán)限范圍，更需要促進(jìn)社會(huì)的發(fā)育和成長(zhǎng)，承擔(dān)起原來由政府負(fù)責(zé)的事務(wù)。社會(huì)不成熟、缺乏自治能力、公民不掌握“聯(lián)合的藝術(shù)”（托克維爾語），會(huì)使得政府不得不再次擴(kuò)張作用范圍。因此，必須加快關(guān)于社會(huì)自主、自治的立法進(jìn)程，降低社會(huì)組織的成立門檻，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織的大量涌現(xiàn)和盡快成長(zhǎng)，解決政府退出后導(dǎo)致的治理主體缺位問題。要為社會(huì)組織提供資金支持，引導(dǎo)社會(huì)組織建立現(xiàn)代組織制度，發(fā)展行業(yè)自律、團(tuán)體自律，建立信息披露制度，鼓勵(lì)輿論監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展。要像當(dāng)初引進(jìn)國外的管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)菢樱M(jìn)和學(xué)習(xí)國外的社會(huì)組織監(jiān)管制度?？梢赃x擇一些管理規(guī)范、信譽(yù)度高的社會(huì)組織或行業(yè)組織，在不破壞其獨(dú)立性的前提下，給予一定資助，鼓勵(lì)其擴(kuò)大規(guī)模、加快發(fā)展，更好地服務(wù)社會(huì)。要在政府與社會(huì)組織之間建立起戰(zhàn)略合作關(guān)系，通過向其提供資助，從社會(huì)組織那里購買公共服務(wù)、公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品供給方式的多元化?？傊?，通過培育管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、關(guān)系協(xié)調(diào)、功能完備的社會(huì)組織，替代政府的職能，使政府順利地退出社會(huì)自治的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)無限政府向有限政府的轉(zhuǎn)型。

七、由權(quán)力、責(zé)任不對(duì)等向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變

無限政府也必然是權(quán)力、責(zé)任不對(duì)等的政府。在這種政府形式之下，權(quán)力是無邊際的，責(zé)任卻是模糊的，即使官員失職、造成嚴(yán)重?fù)p失，也常常因?yàn)闊o法明確各人的責(zé)任而使失職者免于處罰。久而久之，行政不作為、亂作為的現(xiàn)象就成為一種無法克服的“官場(chǎng)頑疾”，引起社會(huì)的不滿。

為了糾正這種狀況，近幾年我國初步建立了行政問責(zé)制度，但是在落實(shí)中還是存在這樣那樣的問題。如：黨政職務(wù)之間、正職與副職之間責(zé)任如何劃分；被問責(zé)的官員還能否以及怎樣重新起用；如何啟動(dòng)體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問責(zé)職能、變被動(dòng)問責(zé)為主動(dòng)問責(zé)；如何降低公眾對(duì)政府的不信任感、增加政府的公信力等。實(shí)際上，責(zé)任型政府不只包括發(fā)生嚴(yán)重事故之后相關(guān)官員要被問責(zé)，還包括任期制、罷免制、辭職制等內(nèi)容，需要信息公開制度、公眾參與制度、司法制度等相配套，是一種制度體系。只有形成了這種制度體系，責(zé)任政府才能最終建立起來。可喜的是，最近十幾年這些制度都在探索當(dāng)中初步建立起來。相信經(jīng)過不斷的改革，責(zé)任政府在未來一定會(huì)形成。

八、由管治社會(huì)的政府向與社會(huì)合作的政府轉(zhuǎn)變

加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理，絕不是重回強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)全面控制的老路，而是要在政府與社會(huì)之間建立起合作關(guān)系。這種合作，應(yīng)該是獨(dú)立主體之間的平等合作，是為實(shí)現(xiàn)互惠而進(jìn)行的合作，是雙方自覺、自愿商談的結(jié)果，目的是為了實(shí)現(xiàn)雙贏。在合作中，雙方各有其權(quán)利和義務(wù)，違約者要受到處罰，利益受損者確有獲得救濟(jì)的保證?？傊仨毞掀跫s的精神。否則合作難以持久，社會(huì)自我協(xié)調(diào)、自我管理的目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)新社會(huì)管理也就成為一句空話。

綜上所述，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、改善社會(huì)管理，對(duì)政府建設(shè)提出了更高要求。各級(jí)政府必須進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)清社會(huì)發(fā)展潮流，科學(xué)定位政府在現(xiàn)代社會(huì)里的角色、屬性、功能，更加自覺地完成自身的轉(zhuǎn)型，才能形成合理的體制框架，為加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理提供制度保證。

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