楊玲麗

（上海政法學院 社會管理學院，上海 201701）

中國經濟建設的巨大成就離不開地方政府的推動，一些學者將其稱為地方政府主導的市場經濟。但是，地方政府主導經濟也帶來了諸多弊端，不僅扭曲了正常的市場機制，而且還沖擊了政府的公共服務本職。因此，從90年代末期開始，我國提出了政府職能轉型的口號。政府轉型并不抹殺地方政府推動經濟發(fā)展的積極意義。相反，在現有的體制架構下，地方政府在很長一段時間內都是地方經濟建設的實際執(zhí)行者。但是，地方政府如何在做好服務型政府的同時，履行好經濟建設職能呢？本文以上海的產業(yè)轉移升級為例，探討在服務型政府的架構下，地方政府如何通過提供制度性和經濟性公共服務，巧妙地發(fā)揮政策工具的市場杠桿效應，實現產業(yè)轉移升級。

一、文獻回顧：政府轉型理論

現代經濟理論認為，市場機制是最有效的資源配置方式。因此，以英美為代表的斯密的守夜人政府理論一直認為政府干預經濟是無效率的，將政府視為守夜人，認為政府與經濟建設無關緊要。但是現實并不完全如此。與英美等西方發(fā)達國家一直奉行的自由市場經濟不同的是，東亞國家在工業(yè)化的過程中，政府扮演著主導作用。比如，二次世界大戰(zhàn)以后，韓國和日本的強政府對金融系統(tǒng)和經濟領域的干預，對該國從貧窮走向富裕起了關鍵作用。世界銀行也強調了市場經濟發(fā)展過程中政府導向的重要性：“一個國家需要市場經濟，同時也需要有能力的政府培育市場……特別是在后進發(fā)展中國家”［1］。東亞30多年“政府主導型”的經濟發(fā)展模式的成功，說明政府干預是有效率的。因此，格申克龍認為超越型國家的政府都在經濟建設中扮演了積極的職能，提出了后發(fā)優(yōu)勢理論。

但是，20世紀90年代后期的東亞危機卻證明政府干預會出現低效率，對政府干預經濟的能力提出了更高的挑戰(zhàn)，預示著政府職能的轉變。我國地方政府一直在市場經濟發(fā)展過程中扮演著主導作用。受財政分稅制的利益驅動，地方政府一直是推動經濟發(fā)展的主體，長期純粹地追求GDP增長，過度投資拉動經濟，扭曲了市場機制的基礎性作用。而且，我國的強政府的背后是“小社會”，因此政府干預出現了低效率。只有在政府不斷完善社會公共利益前提下的強政府，即“強政府，大社會”，才能更好地推動經濟發(fā)展。否則，“小社會”將成為一國經濟增長的障礙。因而，我國的政府轉型面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

20世紀90年代，政府轉型研究開始進入我國學術界的主流話語圈，越來越多的學者加入到政府轉型研究的行列，初步形成了以遲福林等知名學者為核心的研究隊伍，取得了較為豐碩的研究成果。王仲田在1999年第6期《領導文萃》雜志上以“中國需要什么樣的政府”的提問和約稿方式拉開了國內學術界政府轉型研究的序幕［2］。新的歷史時期，低碳經濟對中國政府轉型提出了新的要求，張麗曼主張中國政府要由全能型向效能型轉變［3］。同時，她將改革開放以來中國政府轉型之路歸納為從內部分權到職能轉變，再到行為規(guī)范［4］。遲福林于2003年在中國（海南）改革發(fā)展研究院舉辦的“建設公共服務型政府——中國轉型時期政府改革國際研討會”上展開對“政府轉型”的討論，并認為我國已經進入以政府轉型為核心的發(fā)展新階段［5］。自此，越來越多的學者加入政府轉型研究行列。王悅榮主張現階段我國推進政府轉型必須以人為本，以民主的充分發(fā)展為基礎，規(guī)范政府管理和依法行政，堅持人與經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展［6］。賀貴才和于永達強調，政府轉型并不意味著政府退出，而是政府職能的轉變，以實現經濟的持續(xù)增長［7］。林尚立把新中國建立以后政府職能歸納為“兩次轉變，三種形態(tài)”，而當前政府職能開始從“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”轉變［8］。陳健將政府轉型看作經濟轉型的核心，主張政府要轉向制定宏觀經濟政策和提供公共物品，矯正市場經濟的某些失靈［9］。遲福林和方栓喜明確主張政府的經濟性公共服務、制度性公共服務和社會性公共服務的三大核心職能［10］。

梳理學者的觀點后發(fā)現，在經濟發(fā)展過程中，市場秩序的建立和完善離不開政府。但是，政府和市場的關系應該理順。當市場能夠發(fā)揮作用并取得優(yōu)勢時，首先應該由市場去完成；當市場失靈時，政府對市場的監(jiān)管將非常重要。因此，政府轉型主要是指政府退出直接參與生產領域，從“經營型政府”、“管理型政府”、“生產型政府”、“經濟建設型政府”等向“服務型政府”轉變。

但是，政府轉型和地方經濟建設目標如何兼容？換而言之，地方政府在轉為服務型政府之后，是否還有足夠的政策工具繼續(xù)引導地方經濟建設？答案是兩目標可以兼容。轉為服務型政府之后，地方政府從競爭性領域退出，不再大規(guī)模從事生產性投資。但是，地方政府通過提供公共服務，以公共服務和政策工具引導市場機制發(fā)揮作用。

本文以上海的地方政府在產業(yè)轉移升級中的作用為例，探討政府職能轉型。借鑒遲福林和方栓喜的主張，本文從制度性公共服務、經濟性公共服務和社會性公共服務的三大核心職能轉變展開對政府轉型的研究［10］。制度性公共服務，指政府要完善公共服務制度和公共財政制度，制定區(qū)域性產業(yè)結構調整方向、產業(yè)戰(zhàn)略選擇、產業(yè)轉移升級等政策。經濟性公共服務，指政府要從微觀經濟建設中脫身，提供產業(yè)轉移升級的載體和經濟服務組織，推動產業(yè)經濟結構調整。社會性公共服務，是指政府要關注民生，提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保障、公共就業(yè)服務、義務教育和職業(yè)教育、基本住房保障等社會性公共服務，為經濟結構轉型升級創(chuàng)造良好的社會政策環(huán)境。本研究只涉及地方政府在經濟建設中的作用，因此只談及地方政府的經濟性公共服務與制度性公共服務的角色扮演。

二、上?！胺招驼痹诋a業(yè)轉移升級中的策略選擇

在“十二五”時期經濟發(fā)展方式轉變的特定背景下，根據國家發(fā)改委2010年對長三角的區(qū)域規(guī)劃，長三角將形成以上海為核心的“一核九帶”①空間格局，避免長三角25個城市之間的惡性競爭，解決區(qū)域結構性矛盾。作為長三角“龍頭”的上海，定位在跨國公司總部與國家級產業(yè)基地兩翼齊飛的“總部經濟”發(fā)展模式，而長三角的其它主要城市都圍繞在上海周圍，支撐著上海大都市圈的形成和“總部經濟”的發(fā)展。因此，近年來，上海的產業(yè)結構調整步伐加快，產業(yè)轉移加速。但是，在政府職能轉型的大背景下，上海地方政府怎么樣發(fā)揮“服務型政府”的職能，促進產業(yè)順利轉移以實現產業(yè)調整升級呢？

（一）“經濟性公共服務”的供給者

1.“異地工業(yè)園”成為政府支持產業(yè)轉移的載體

近年來，上海市政府出臺各種政策積極鼓勵上海市各工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)與其周邊（主要是江蘇）合作建立“異地工業(yè)園”，幫助企業(yè)組團式遷移，降低轉移風險。主要是由上海與所在地地方政府按照雙方合作開發(fā)的方式，在異地批準建立工業(yè)園區(qū)等，用于上海外遷企業(yè)的鏈條式發(fā)展?！爱惖毓I(yè)園區(qū)”的建立，使上海的制造業(yè)發(fā)展成為“兩頭在內、中間在外”的產業(yè)布局，即企業(yè)的總部或者研發(fā)、銷售部門留在上海，生產性活動外移到“異地工業(yè)園區(qū)”。這種方式既能給上海的產業(yè)發(fā)展騰出足夠的空間，實現上海的“騰籠換鳥”式產業(yè)轉型升級，又能夠帶動落后地區(qū)經濟發(fā)展，實現區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展。截至2011年底，上海在市外已經建立20多個異地工業(yè)園和開發(fā)區(qū)分區(qū)，其中落址江蘇的最多，有11個，其次是安徽和浙江（見表1）。這是因為蘇北地區(qū)、皖江地區(qū)土地資源豐富，交通條件大為改善，運輸成本和要素成本相對較低等。

從合作地的選擇來看，上海的“異地工業(yè)園”的合作地選擇是有條件的。按照市委市政府精神，從時間距離看，上海合作首選地是具有較強合作意向的“一小時經濟圈”，包括蘇北的南通、啟東、鹽城等地和皖江地區(qū)。從空間距離看，合作半徑是300公里以內，比如昆山浦東軟件園約80公里；上海外高橋（啟東）產業(yè)園和漕河涇開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)約100公里；上海通用汽車安徽廣德研發(fā)試驗基地約200公里；與上海合作建立工業(yè)園區(qū)最多的鹽城不到300公里；嘉定工業(yè)園區(qū)建湖工業(yè)園、上海華誼集團無為國家級煤基地多聯產精細化工循環(huán)經濟示范基地、張江高科技園蕪湖分區(qū)等，約300公里。

表1 上海在市外建立的“異地工業(yè)園”名錄

從合作方式上看，主要采用股份合作模式。一般是由上海方面與園區(qū)所在地發(fā)揮各自優(yōu)勢，上海出資金和企業(yè)，園區(qū)所在地出土地，通過土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等特殊制度安排與上海形成“合作共贏”。具體為：合作雙方共同成立股份制的園區(qū)開發(fā)公司，公司負責園區(qū)具體的規(guī)劃、投資開發(fā)、建設、招商引資和經營管理等工作。從公司內部結構看，上海方面一般占控股地位，持有50%以上股份，并選派人員擔任合資公司的總經理，兼任園區(qū)管委會副主任等職務。從收益來看，收益按照雙方股本比例分成。例如，上海市北高新（集團）有限公司與南通市港閘區(qū)人民政府合作開發(fā)上海市北高新（南通）科技城，由上海市北高新（集團）有限公司現金出資90%，南通國有資產投資控股有限公司現金出資10%，共同成立了上海市北高新集團（南通）有限公司，以土地一級開發(fā)商的身份，參與規(guī)劃總面積約5.24平方公里的園區(qū)建設。北高新（南通）科技城完全交由上海市北高新園區(qū)來開發(fā)，上海已經派出了一個數十人的管理團隊常駐南通，承擔一部分上海產業(yè)轉移和承接的功能，南通方面則負責行政職能，在利益方面，雙方將按股權比例分成。

從園區(qū)管理體制來看，主要分三類：第一類是雙方政府機構出面設立管委會，同時設立合資的開發(fā)公司，管委會和開發(fā)公司實行兩塊牌子、一套班子的“政企合一”型模式，這種模式運作效率較低，所以采用這種模式的較少；第二類是管委會與開發(fā)公司實行兩塊牌子、二套班子，各自運作，類似于中新蘇州工業(yè)園區(qū)的“政企分離型”模式；第三類是完全采用市場化的開發(fā)體制，如上海漕河涇新興技術開發(fā)區(qū)在浙江海寧的“公司型”開發(fā)模式。從目前上海與外地合作共建的異地工業(yè)園區(qū)看，多數采取公司主導開發(fā)的模式，而且在公司治理中多以滬方為主導，即股權、人事、決策完全由上海方面主導，但利益雙方共享。

2.“長三角園區(qū)共建聯盟”成為政府推動產業(yè)轉移的公共服務組織

上海各區(qū)縣積極地在市外建立異地工業(yè)園和開發(fā)區(qū)分區(qū)，是產業(yè)轉移升級的一個有效途徑。此模式將有轉移意向的企業(yè)從原來的散點化和碎片化引導到集聚化和功能化的園區(qū)發(fā)展，既能實現產業(yè)轉型和結構調整，又能夠解決產業(yè)發(fā)展過程中的產業(yè)集聚化問題。比如，有些產業(yè)對江蘇很好，但對上海就不利。有的產業(yè)用地量很大，在上海擴大規(guī)模很困難，但到蘇北就有很好的發(fā)展空間。但是由于缺乏有效的溝通平臺，各地區(qū)之間的信息不對稱，一些園區(qū)和企業(yè)對跨省異地建園仍有困惑，因此跨區(qū)域的園區(qū)共建項目進展不快，制約了園區(qū)共建的深化。

針對上述問題，異地共建產業(yè)園急需政府搭臺引導。2010年8月，由上海市政府發(fā)展研究中心、合作交流辦公室、經濟和信息化委員會三個機構牽頭，成立了長三角園區(qū)共建合作專題組。11月，在安徽合肥召開了長三角園區(qū)共建合作專題推進會，簽署了《長三角園區(qū)共建聯盟合作框架協(xié)議》，長三角園區(qū)共建聯盟正式成立，成為政府搭臺的以園區(qū)為載體的產業(yè)合作平臺，進一步促進以上海為龍頭的長三角地區(qū)產業(yè)梯度轉移和產業(yè)結構優(yōu)化。截至2011年6月，在“長三角園區(qū)共建聯盟”的推動下，已經促成了77個園區(qū)合作項目，區(qū)域內產業(yè)梯度轉移效果顯著。截至2012年2月，已經有79家園區(qū)申請加入聯盟，其中上海14家，長三角近60家，非長三角地區(qū)20多家。

“長三角園區(qū)共建聯盟”自成立以來，致力于暢通園區(qū)信息交流。2011年3月，開通了官方網站（www.jointpark.org）。聯盟秘書處定期公布長三角22個城市經濟發(fā)展狀況、當地政府扶持園區(qū)共建的新政策、新動向，以及園區(qū)項目合作信息等。會員均可登錄網站了解上述信息。因此，聯盟的成立，較好地解決了產業(yè)轉移中的信息不對稱問題，成為政府推動產業(yè)轉移的公共服務平臺。

（二）“制度性公共服務”的供給者

1.“總部經濟”模式的發(fā)展戰(zhàn)略選擇加快產業(yè)轉移

經過多年發(fā)展，上海已經到了從工業(yè)經濟轉向服務經濟、從依靠投資驅動轉向創(chuàng)新驅動、從外向經濟增長轉向樞紐型國際化大都市、從國內經濟中心轉向全球、從全面建設小康社會轉向率先建設和諧社會的關鍵時期。隨著上海國際經濟、金融、貿易、航運“四個中心”建設的不斷深化，上海正在加快產業(yè)結構調整與轉型升級的步伐。表現為：一方面，上海迫切需要通過產業(yè)轉移騰出更大的空間來發(fā)展高附加值、高技術含量產業(yè)；另一方面，上海的企業(yè)需要積極地通過對外擴張、與周邊地區(qū)的聯動發(fā)展來發(fā)展總部經濟，提升企業(yè)在全國乃至國際市場的競爭力。因此，現階段上海產業(yè)轉移并不是簡單地把劣勢低耗能產業(yè)轉出，而是通過制定“跨國公司總部”和“國家級產業(yè)基地”兩翼齊飛的“總部經濟”發(fā)展戰(zhàn)略，成為上海產業(yè)結構優(yōu)化升級的引擎和長三角強勁的經濟增長點，通過在異地獲取空間資源、擴大生產規(guī)模、降低生產成本、占領新市場等帶動上海第三產業(yè)的壯大，從而優(yōu)化產業(yè)結構。

上海市政府對于跨國公司總部與國家級產業(yè)基地兩翼齊飛的“總部經濟”模式給予了大力支持。上海市政府對“總部經濟”提出的明確戰(zhàn)略目標是：“加快產業(yè)結構調整，促進生產型經濟向服務型經濟的轉變。要結合上海的特點，大力發(fā)展‘總部經濟’，吸引金融、研發(fā)、營銷等機構入駐?！蹦壳耙呀浻?47家跨國公司總部、332家跨國公司研發(fā)中心、237家跨國公司投資性公司在上海安營扎寨。全球十大國際集裝箱公司、九大船舶公司均在上海設立了總部、區(qū)域總部或分支機構，1000多家國際海上運輸和相關企業(yè)集聚上海。2011年第一季度，上海共新成立投資性公司10家，為去年同期的2倍。世界500強企業(yè)之一的日本第一大制藥公司武田藥品、英國石油都選擇在上海設立投資性公司②。2011年前8個月，在新落戶上海漕河涇開發(fā)區(qū)的項目中，八成以上屬于“總部經濟”。

世博會用地也成為上海政府發(fā)展總部經濟的契機。世博園區(qū)A片區(qū)規(guī)劃發(fā)展總部經濟，將對所有企業(yè)開放，不設門檻，不論是央企總部、民企總部，還是外企、港澳臺企業(yè)地區(qū)總部都可以進駐。B片區(qū)將建設成為央企總部集聚區(qū)，規(guī)劃用地面積18.72公頃，地上總建筑面積60萬平方米。2011年7月，寶鋼集團、中國商用飛機公司、國家電網三家央企率先簽約入駐B片區(qū)；2011年8月8日，中國華能集團、中國華電集團、中國鋁業(yè)公司、中國中化集團、中國建材集團、中國外運長航集團、中國黃金集團、中國國新控股有限公司、中國中信集團、招商局集團有限公司正式簽約入駐B片區(qū)。不久的將來，這13家中央企業(yè)將在此建成24幢錯落有致、低碳環(huán)保的國內知名企業(yè)總部集聚樓宇，借以壯大、發(fā)展總部經濟③。

2.政策支持的“產業(yè)結構調整”式產業(yè)轉移

按照經濟學解釋，企業(yè)是產業(yè)轉移的主體。但是現實情況是，中國政府特別是地方政府一直在經濟發(fā)展過程中扮演著重要角色。財政考核制度和稅收改革迫使地方政府發(fā)展經濟。因此，地方政府在產業(yè)轉移過程中發(fā)揮著重要的導向作用。地方政府可以引導產業(yè)轉移由無序的自發(fā)轉移向著政府導向的有組織轉移方向發(fā)展。上海地方政府有著積極推動產業(yè)轉移的熱情，希望通過將低端產業(yè)轉移出去，既實現本地的產業(yè)結構優(yōu)化升級，加快上海的國際經濟、金融、貿易和航運中心的建設，又將上海的產業(yè)園區(qū)延伸到異地。因此，近年來，地方政府導向的上海新一輪產業(yè)轉移升級的規(guī)模和力度明顯加大，市、區(qū)兩級地方政府分別介入產業(yè)轉移工作，積極為產業(yè)轉移工作提供規(guī)劃、政策、資金等全方位的支持。

“十一五”期間，上海市各級政府狠抓調整淘汰劣勢行業(yè)和企業(yè)（參見《上海市人民政府關于印發(fā)〈上海市節(jié)能減排工作實施方案〉的通知》），轉移、撤并傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)近5000家，為產業(yè)結構優(yōu)化升級騰出了空間資源；同時制定了《上海市淘汰劣勢產業(yè)“十一五”規(guī)劃》；出臺了《關于加快本市產業(yè)結構調整盤活存量資源若干意見的通知》（滬府（2006）38號文）；建立了由分管副市長掛帥的工作聯席會議制度，組建了專門的中介機構——上海產業(yè)合作服務中心和實體運作機構——長江經濟聯合發(fā)展集團；同時，各區(qū)縣也成立了相應的產業(yè)結構調整工作領導小組；在資金上，市財政預算16億元用于產業(yè)調整和轉移專項補貼，分三年推進產業(yè)轉移④。2007年5月，上海市經委與揚州市經貿委簽訂了《關于推動產業(yè)轉移與合作的框架協(xié)議》，這表明產業(yè)轉移問題已經引起上海市相關政府部門的高度重視，也顯著提高了上海產業(yè)轉移和合作的層次。2008年《國務院關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經濟社會發(fā)展的指導意見》提出長三角要加快發(fā)展現代服務業(yè)，努力形成以服務業(yè)為主的產業(yè)結構；全面推進工業(yè)結構優(yōu)化升級，集中力量發(fā)展電子信息、生物、新材料、新能源等戰(zhàn)略性高技術產業(yè)，進一步做大做強石化、鋼鐵、汽車、船舶及先進裝備制造等優(yōu)勢支柱產業(yè)，大力發(fā)展總部經濟和研發(fā)、設計、營銷中心，促進產業(yè)鏈向高端延伸。此指導意見加快了上海產業(yè)結構調整與產業(yè)轉移的步伐。

“十二五”期間，上海更是將產業(yè)轉型升級和政府轉型作為核心。根據工業(yè)和信息化部《關于下達2011年工業(yè)行業(yè)淘汰落后產能目標任務的通知》（工信部產業(yè)〔2011〕161號）要求，2011年上海市實際淘汰落后產能制革30萬標張、印染2181.3萬米、化纖0.7萬噸，涉及7家企業(yè)，其中5家位處浦東，另2家位于金山區(qū)和松江區(qū)。此措施將為上海的產業(yè)轉型升級提供更大的空間。

3.政策支持的“企業(yè)規(guī)?；瘮U張”式產業(yè)轉移

上海的產業(yè)轉移已經不僅僅是勞動密集型等低端產業(yè)向外轉移的問題，高新技術產業(yè)也開始加入轉移的行列，在轉移過程中不斷實現技術、裝備的整體升級，表現為政府支持的“企業(yè)規(guī)?；瘮U張式”的產業(yè)轉移升級。政府出臺各種政策積極鼓勵有規(guī)模化擴張的企業(yè)進駐上海在異地建立的產業(yè)園，使得總部經濟能夠在上海得以延續(xù)。比如，上海市領導對外高橋保稅區(qū)在啟東建立的產業(yè)園進行了專題研究，時任市委書記俞正聲作出專門批示：“希望上海各區(qū)縣開發(fā)區(qū)借鑒外高橋保稅區(qū)和啟東合作聯動模式，積極走出去?！?/p>

政府支持的“企業(yè)規(guī)?；瘮U張”式產業(yè)轉移的領域主要有：第一，戰(zhàn)略新興產業(yè)，如航空航天、新能源、新材料、電子信息制造、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥等。上海羅氏制藥有限公司成立于1994年，2002年，羅氏藥業(yè)下屬巴塞里亞公司又在海門全額投資成立了“江蘇原創(chuàng)研發(fā)中心”，主要從事新藥目標分子合成研發(fā)與工藝制程開發(fā)。德國拜耳公司為了在啟東打造其在中國的非處方藥品生產基地，2008年收購了東盛科技啟東蓋天力制藥股份有限公司。上海的臺灣兆陽科技、法國博旭瓦等都在浙江海寧投資了新能源、電子信息等新的研發(fā)生產基地。第二，一般加工制造業(yè)，如石油化工、汽車零部件、紡織、食品等行業(yè)。上海的部分加工制造企業(yè)已經在江蘇鹽城的大豐市設立新廠區(qū)，有擴大生產規(guī)模的打算。大豐市也專門設立了紡織產業(yè)園、光明工業(yè)園、楊浦工業(yè)園等承接上海企業(yè)轉移。第三，重化工業(yè)，包括船舶及海洋工程裝備、鋼鐵、汽車產業(yè)、精細化工、裝備制造業(yè)等都有在異地尋找擴產基地的準備和打算。2009年6月，寶鋼集團斥資4.3億元，將線材制品項目的生產轉移到江蘇南通。第四，生產和生活性服務業(yè)，包括服務外包（業(yè)務流程外包、信息技術服務外包和知識流程外包等）、現代物流、商貿服務、職業(yè)培訓和金融業(yè)、房地產等也出現了異地發(fā)展的跡象。如上海浦東發(fā)展銀行入駐安徽合肥、蕪湖等，上海大批物流公司入駐江西、安徽等地。

三、上海經驗對其他地區(qū)產業(yè)轉移升級的借鑒

上海一直是長三角地區(qū)經濟發(fā)展的龍頭，表現為政府導向的上海產業(yè)結構調整所帶動的長三角及泛長三角地區(qū)的經濟發(fā)展。近年來，由上海所帶動的產業(yè)轉移的區(qū)域和范圍正在不斷擴大。從區(qū)域范圍看，上海的產業(yè)轉移正在由以上海為中心的1小時都市圈向3小時經濟圈乃至更大的時空范圍延伸，蘇北、浙西、皖江、閩北、贛東等正在成為繼蘇南和浙北城市之后，爭奪上海新一輪產業(yè)轉移的熱點區(qū)域，甚至上海的產業(yè)轉移還有向長江中上游地區(qū)擴展的態(tài)勢。但是，在產業(yè)轉移中，政府應該扮演什么樣的角色，一直以來爭論不休。但有一點是明確的，即在政府引導下的產業(yè)轉移，將能夠充分發(fā)揮長三角各城市的優(yōu)勢，既服務于區(qū)域經濟一體化，又能帶動上海的產業(yè)結構調整和產業(yè)升級。上海產業(yè)轉移的經驗值得其他地區(qū)加以借鑒。

（一）“服務型政府”的積極參與，成為推動產業(yè)轉移的重要力量

近年來，上海產業(yè)向外轉移的力度越來越大。在產業(yè)轉移的過程中，“服務型政府”的積極參與，成為推動產業(yè)轉移的重要力量。因此，各地要學習上海產業(yè)轉移的經驗，讓各級政府積極參與到產業(yè)轉移中去，為產業(yè)轉移工作提供規(guī)劃、政策、資金、組織等服務性支持，而不是直接參與到產業(yè)轉移的運營和管理的中去。上海政府推動的產業(yè)轉移的載體以建立“異地工業(yè)園”為主。異地工業(yè)園建立的主角是上海各級國資委下屬的大型國有企業(yè)集團，如上海外高橋集團、漕河涇開發(fā)公司、嘉定工業(yè)園開發(fā)公司、浦東軟件園公司、楊浦區(qū)新長寧集團、上海華誼集團、上海通用汽車公司等。在上海，這些大型國企的品牌、誠信度、規(guī)范化、法制化等方面均居領先地位，在異地建立工業(yè)園，有很強的品牌效應和產業(yè)鏈集聚力。但是，政府并沒有直接運營這些異地工業(yè)園，而是為異地工業(yè)園的工作順利開展提供政策性支撐，異地工業(yè)園的運營交由雙方成立的公司按照市場化機制運營，因此政府并沒有直接參與到異地工業(yè)園的運營中去。

（二）建立利益共享機制，創(chuàng)造產業(yè)轉移的雙贏格局是重點

要讓轉出方政府積極參與到產業(yè)轉移過程中去，為產業(yè)順利轉移提供服務，探索產業(yè)轉移合作模式，建立利益共享機制，創(chuàng)造產業(yè)轉移的雙贏格局是重點。上海的產業(yè)經過多年發(fā)展，已經具有內在的推進產業(yè)向外轉移的動力，但同時政府又擔心產業(yè)轉移會導致產業(yè)空心化，出現稅收減少、產業(yè)競爭力下降、就業(yè)不足等問題。因此，為消除顧慮，在推動產業(yè)轉移的過程中，政府積極探索了一種由轉出地和轉入地雙方合作建立區(qū)域間利益共享的“異地工業(yè)園”，由轉出方控股，按照公司化運作，稅收、收益分成等方面也按照股份比例分成，由此轉出方的積極性較高；而對于轉入方來說，上海的異地工業(yè)園不僅可以為當地帶來大企業(yè)、大項目，同時可以帶來先進的園區(qū)管理經驗，轉入方何樂而不為呢？這樣，就實現了轉移雙方的雙贏格局。

（三）建立法制化長期誠信合作機制，避免“前恭后倨”、“先引后驅”現象

20世紀80年代，上海與喜來登國際酒店集團合資建立五星級華亭賓館，經營業(yè)績良好，至90年代，華亭的中方領導層自以為已經掌握了五星級酒店的管理經驗，中途毀約，趕走喜來登，在趕走喜來登的同時，華亭也失去了喜來登的全球客戶資源，迅速由盈轉虧，一蹶不振，此深刻教訓值得吸取。因此，對異地工業(yè)園的轉入方來說，外來企業(yè)的法制化長期誠信合作機制非常重要。政府必須出臺相應的規(guī)章制度，形成相應的監(jiān)督機制，避免少數政府機構出現“前恭后倨”、“先引后驅”等現象，即在引進上海企業(yè)初期，謙恭備至，任何條件都可以滿足，等到園區(qū)招商引資成功以后，大量企業(yè)入駐園區(qū)，稅收或GDP大增，地方政府開始制造種種摩擦、設置種種障礙或者中途毀約等。如果出現一例類似案例，將會產生巨大負面效應，從而影響其他園區(qū)順利承接上海產業(yè)轉移。

注釋：

①“一核九帶”，指以上海為核心，沿滬寧和滬杭甬線、沿江、沿灣、沿海、沿寧湖杭線、沿湖、沿東隴海線、沿運河、沿溫麗金衢線為發(fā)展帶的空間格局。

②資料根據2011年12月8日《中國工商報》相關報道整理而成。

③資料根據2011年8月9日《新聞晨報》相關報道整理而成。

④資料來源于安徽省政府發(fā)展研究中心2011年2月6日發(fā)布的“上海產業(yè)轉移的新特點和新動向”。

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